序

制約我國社會保障制度可持續發展的一個長期未能解決的關鍵瓶頸，是現行社會保障籌資機制和社保基金投融資管理體制。社會保障費改稅一直是一個爭議很大的問題。我國社會保障制度近年來快速發展，覆蓋人群增多，保障水平逐步提高，管理服務水平不斷提升。同時，也呈現出制度多元化、籌資方式多元化、征繳方式多樣化的制度運行格局，對社會保障制度的平穩運行帶來程度不同的影響。另一方面，在經濟增長下行壓力和老齡化趨勢加快的背景下，社會保障基金支出規模日益擴大，企業負擔加大，基金收繳壓力有所增大。在新的發展格局下，加快建立社會保障稅稅收制度的改革問題再一次受到各界的關注。

在新一輪加快我國社會保障制度改革進程中，在推進基礎養老金全國統籌和城鄉醫療保險的改革方案中，需要強調實現統一的社會保障費征繳方式的改革措施，打破長期以來的部門分割、地方分制的征收格局，逐步實現社會保障費統一由稅務部門征收。在此基礎上研究實施征收社會保障稅的總體思路、具體方案及實施路徑，探索社會保障長期穩定的資金來源渠道，實現社會保障制度的可持續發展。應該說基礎養老金全國統籌的改革方案，打下了由一個部門統一征收社會保障費的制度基礎，是優化社會保障費征收管理的重要步驟，也是提高社會保障費用征繳效率的重要措施。如果醫療保險管理體制仍然處于多頭管理的長期爭執之下，必然會影響到社會保障費的征繳效果，因此應避免產生新的多頭管理的諸多隱患。

從社會保障費用征收方式的改革到社會保障稅的設計，應該是適應我國社會保障制度快速發展的客觀需要。社會保障費征繳統一由稅務部門征收，既符合我國社會保障改革的總目標和總方向，趨于實現基本統一的社會保障制度構建的總體目標，可以有效提升社會保障基金預算管理的績效，同時，也有利于加快推進建立社會保障稅的改革思路。我國社會保障制度可持續發展的一個戰略發展的關節點，在于合理界定政府責任，科學界定政府、市場的責任邊界，明晰政府、企業和個人在各項基本社會保障項目上的責任分擔。

受多種因素的制約，我國在1991年設計的構建多層次社會保障改革的目標模式，實際推進效果非常緩慢，第二、三層次強調發揮市場機制作用，強調個人擔責的補充性社會保險長期以來未能得到充分發展。基本養老保險和基本醫療保險一直是最主要的經濟保障和健康保障支柱，政府公共財政則是基本社會保障責任的最后承擔者。如果說社會保障的覆蓋人群在過去的幾十年中保持在20％～30％，而在過去的五年中，社會保險的覆蓋人群，醫療保險已超過90％，城鄉養老保險接近80％并將以較快速度擴面，政府承擔社會保障最終責任的范圍和程度都在較大幅度增大，社會保障待遇的福利剛性原則，必然使老齡化壓力下，我國社會保障財務的可持續面臨相當大的風險。只有在推進基礎養老金全國統籌方案的同時，通過多種激勵措施大力發展各類補充性保險保障項目，大力提高補充性保險保障水平和保障程度，使城鄉各類補充保險項目在政策激勵下，保險保障水平有明顯的提升，政府鎖定基本社會保障責任的目標才具備推進和實現的條件，社會保障費改稅才能由征收方式的簡單調整變得具有實質意義，并且將成為影響我國社會保障長期可持續發展的重要戰略舉措。唯有立足于社會保障長期可持續發展戰略目標兼顧現實與長遠的改革方案，社會保障預算管理的科學價值才能夠真正體現，社會保障稅基和稅率的確定方具備現實的可操作和實施基礎，使社會保障稅奠定于科學發展之基礎上。

在社會保障實現制度全覆蓋的現實背景下，社會保障稅的推進只能鎖定基本保障的政策目標，強調實現長期可持續發展的戰略定位，才更具制度調整改革的政策價值。如果社會保障稅的稅基和稅率政策不是基于保基本的保障待遇水平，而是隱含對現行制度基本認同和對未來待遇水平攀升的心理預期，那么現行社會保障費用征收政策將直接加壓于企業、單位和繳費群體，這不但導致政策推行阻力加大，而且對未來社會保障制度的長期可持續發展埋下政府公共財政承擔無限責任的制度隱患。因此，社會保障籌資方式、籌資水平及社會保障稅負擔方式的改革思路，必須納入社會保障頂層設計的改革方案，并基于長期戰略考量，方能為制度的可持續發展創造條件。我國城鄉社會保障制度的現有改革思路，必須是在總體思路和改革方向上，符合我國社會保障制度長期可持續發展這一根本目標。如果改革思路和方案與總目標總方向上存在偏差，那么改革的推進則要慎之又慎，以避免我國社會保障制度長期發展陷入被動和出現失誤。

蒲曉紅教授的新著《中國社會保障稅稅收設計研究》是在她承擔完成國家社科基金項目的基礎上，幾經修改而成的一項新成果。專著在理論分析、問卷調查分析、國際比較分析、制度設計及政策建議等方面都呈現出不少新穎性，值得關注。

其一，社會保障稅的研究選題具有前瞻性和重要的理論價值與政策意義。學術界長期深入研究社會保障稅的學者不多。盡管學術界曾經對社會保障費改稅的問題有過激烈的爭論，在當時的制度環境下，立論的雙方各有其合理性，但隨著社會保障制度的逐步完善，社會保障制度運行經濟環境、社會環境的變化，在社會保障制度運行面臨的壓力日漸凸顯的新的發展環境下，社會保障稅的研究內容，已經從征收方式的調整上升到成為社會保障制度頂層設計需要考慮的重要內容。應該說對這一問題的研究變得更為重要和引人注目，不僅如此，社會保障稅還是應當納入國家社會保障“十三五”發展規劃的重要議題。因此，作者在當時爭議頗多的環境下，克服重重困難，堅持對這一課題進行深入研究并取得了富有價值的成果，具有難能可貴的學術探索精神。

其二，成果取得了重要的分析結論和有價值的政策建議，深化了對社會保障稅設計相關問題的研究。作者將社會保障籌資方式的選擇同我國社會保障發展改革的大趨勢相結合的研究思路，是基于社會保障統籌層次的提高、社會保障的可持續發展的研究視角；作者運用動態發展的分析視角，對我國開征社會保障稅相關理論和政策進行了深入研究，提出了我國社會保障稅制設計的總體思路、重要原則、主要障礙及克服路徑；作者合理區分了實施社會保障費改稅的“形式障礙”和“實質障礙”及不同的處理方式等，具有積極的理論探索價值。該成果還提出了我國現行法律體系下養老保險籌資方式的選擇、征繳制度要素設計之間的關系等思路和觀點，具有積極的決策參考價值。該項目成果被國家社科基金《成果要報》收錄并得到國家財政部的積極肯定，也從一個側面體現出該成果取得的重要決策價值。發揮了社會科學研究成果服務經濟社會發展的重要智庫作用。

其三，尤其是值得肯定的是，作者帶領研究團隊，堅持深入全國13個省區的實際部門、基層進行訪談及問卷調查，利用各種方式收集全國多位知名專家的問卷調查。在大量調查研究的基礎上，取得了積極豐碩的成果，非常值得肯定。社會保障創新性成果的取得，新觀點新思路的形成，往往需要在實踐創新的基礎上進行理論概括。而在實踐創新基礎上提煉的理論成果，才有可能對社會保障制度科學運行產生某種指導作用。可以說在大量調研基礎上形成的社會保障稅制設計的數據分析、趨勢判斷和政策走向分析，是本項成果的重要特色和又一亮點。同時，社會保障有關部門面對社會保障稅相關問題表現出的種種困惑，又使社會保障理論創新、政策創新及社保機構人員知識更新、能力提升顯得格外重要。作者在此方面做出的努力和積極探索，是有重要價值的。當然，社會保障稅稅收設計，無論是理論上，還是實施層面都是一個有相當難度的課題，還需要學術界進行長期追蹤研究，并需要財政部門、社保機構同學術界的通力合作。

衷心祝愿蒲曉紅教授不斷取得新的學術成果，為中國社會保障理論學術研究做出新貢獻。

是為序。

西南財經大學老齡化與社會保障研究中心

林義

2015年10月8日