序言

近年來，環境問題日益突出，嚴重影響人們的身心健康。從立法的角度看，我們并不缺少環境政策，而是未能有效執行，才導致政策意圖與政策結果之間存在著“執行差距”。既有研究從不同視角豐富了對環境政策執行的理解，但是其不足之處在于：相關研究并沒有給我們提供一個全面理解環境政策執行的理論框架。從現實關懷的角度看，這類研究大多遵循自上而下的途徑，旨在給決策者提供一個“包治百病”的“藥方”，忽略了政策執行過程的復雜性和多變性。針對現實困境和研究困惑，本書旨在為全面理解政策執行提供一個解釋性的分析框架，試圖回答的核心問題有：哪些因素影響了環境政策執行？這些變量在何種情形下發揮作用？這些因素之間是否存在著某種聯系？是否形成了風格迥異的執行模式？從政策制定的角度觀之，我們可以為減小“執行差距”提供怎樣的政策建議？

本書的一個核心假設是：政策性質不同，政策執行過程不同，影響政策執行的關鍵因素也不同。基于這樣的認識，從政策的模糊性和沖突性角度出發，可將政策分為四種類型：低模糊性、高沖突性的政治性政策，高模糊性、低沖突性的試驗性政策，高模糊性、高沖突性的象征性政策，低模糊性、低沖突性的行政性政策，并選取節能減排政策、農村環保政策、“淮河變清”工程、環境監理標準化建設為案例，深度描述四種政策的執行過程，探索影響政策執行的關鍵因素。

政策執行類型不同，受制的影響因素也不同，具體而言：（1）在政治性執行中，當執行者受損的利益得不到補償時，盡管決策者可以使用權力以獲得能夠衡量的政策產出，但是政策效果可能與預期相去甚遠。如果決策者與執行者之間存在多重關系，決策者在某一時期依賴執行者執行另外一個政策，那么執行者就會在特定時期獲得與決策者進行“討價還價”的能力，放棄當下政策的執行。（2）在試驗性執行中，地方上處于支配地位的參與者及其資源狀況決定政策執行結果。如果地方政府偏離政策意圖太遠，那么中央政府可發出政策指令，終止地方政府的執行行為。（3）在象征性執行中，“地方聯盟”的力量終將決定政策執行效果。如果決策者在道義或合法性上占據制高點，那么短期之內有可能在與“地方聯盟”的博弈中獲勝。（4）在行政性執行中，充足的資源和官僚制組織成為影響政策執行的關鍵變量。如果一項政策需要不同部門之間的聯合行動才能完成，那么聯合行動的復雜性程度制約著政策執行結果。

以上研究成果是基于中國的經驗事實得出的，發展了政策執行模式理論，為研究轉型期中國環境政策執行提供了一個解釋框架；同時，拓展和修正了模糊—沖突模型，使其理論命題更具普遍意義。這一研究發現對實踐領域有較強的指導意義：要減少政策執行差距，就需區別對待不同政策。對于政治性政策而言，要以“問題治理”為導向，而不能以完成特定的指標為旨歸；對于試驗性政策而言，要優化地方層面的“執行結構”，推進政策與具體環境的切合；對于象征性政策而言，要把政策執行視為不同觀點之間交流與學習應對特定環境所需方法和技巧的過程；對于行政性政策而言，要構建與完善現代官僚制組織，提高政策執行的效率。