三　國家基礎權力：詮釋中國例外的替代性理論

國家基礎權力（infrastructural power）理論是一個解釋中國例外現象，值得提倡的解釋路徑，因為它既具有上述三大解釋路徑的優點，同時又克服了某些不足之處，是一個綜合性很強的解釋概念與分析框架。在這個概念最初提出的時候，為了區別于專制權力（despotic power），邁克爾·曼將其定義為，國家對社會的滲透能力以及在社會中貫徹其政策的能力。[32]曼區別兩種權力的目的，是為了解釋現代民族國家的起源。在他看來，基礎權力是現代國家的象征，因為高度中央化的國家具備了征稅、合法壟斷暴力、控制邊界等能力。明顯區別于馬克斯·韋伯的功能性定義，曼保留了國家的功能性要素，但是更強調國家本質、國家權力的中央化的過程與結果，以及國家上層精英的角色。[33]不過，曼的概念化工作在近期得到了拓展。國家基礎權力不僅僅被賦予了新的功能，而且那些權力的再生產機制也被不斷地挖掘出來。

除了提供公共安全等傳統的公共產品，通過提升財政能力、改善人口控制等機制，國家基礎權力對政權的存續和政治穩定發揮著根本性的作用。[34]國家基礎權力首先來自國家的能力，這種能力不同于韋伯意義上的科層制的能力，而是強調國家對社會的抽取、規制和控制能力。[35]其次，國家基礎權力來自國家對人口的控制程度，基礎權力越強大，空間控制的范圍越廣、越鞏固；國家基礎權力對社會的影響既來自自身有目的性的努力，也來自那些非目的性的間接行動。[36]再次，國家基礎權力概念并非將社會對立起來，相反，它強調將國家與社會并置，既強調國家的自主性又肯定公民社會的自治力量；國家基礎權力的力量正是來自國家有效地維持了對社會行動者的政治聯系。[37]最后，政治穩定取決于國家在微觀基礎上的影響力，取決于國家在多大程度上將各種細微的矛盾和糾紛消解掉；基層政府與社會之間建立起來的討價還價制度，是一種靈活應對社會挑戰的機制。[38]

上述有關國家基礎權力理論的發展，為我們詮釋中國城市化的例外現象提供了難得的機會。具體而言，這一理論的相對優勢表現在以下幾個方面：第一，國家基礎權力理論歸根結底強調的是國家的中心作用，將國家帶回到中心舞臺，不僅響應了回歸學派的理論呼吁，而且特別適用于中國的社會現實。在城市化過程中，正是國家憑借自身的結構、功能以及實際能力，推動著那些對社會影響深遠的政策，確保社會在有序當中發生變化。第二，盡管曼本人偏向于在中央層面上討論國家基礎權力，但是，新的理論發展卻使我們在微觀層面上研究中國的社會秩序建設成為一種可能。[39]在某種程度上，基層政府對社會的影響力才能真正反映一個國家的治理能力，同時也回答了為什么整個社會能夠維持穩定。第三，國家基礎權力理論能夠幫助我們在比較中深化對經驗問題的認識。幾乎所有的國家基礎權力的研究都是比較視角的，不管是國家之間的比較還是單一國家內部的次級國家之間的比較，因為一個基本的理由就在于，比較能夠揭示更加復雜的政治現象。當我們在微觀層次上觀察基層政府的時候，事實上，我們已經默認了比較研究的可行性。中國城市化所展示的地方經驗已經為比較研究創造了機會。[40]第四，國家基礎權力理論強調歷史主義的分析。歷史主義在中國的研究當中還很欠缺。如果我們試圖通過城市化對中國的政治進行更深入的理解，歷史主義是不可多得的方法論，因為城市“過去的社會關系、意識形態等……抑制著當下的社會關系以及由該種關系制造的產品”[41]。僅僅局限于觀察眼前的現象，從而得出一個經得起檢驗的結論，顯然是不太可能的事情。在城市化與政治穩定的兩端，借助于歷史主義的方法，我們或許能夠建立起更長的因果鏈條，增加結論的穩定性和可靠性。

當我們在運用國家基礎權力理論分析城市化與社會秩序的因果關系的時候，比較分析應當優先考慮幾個關聯度較強的變量：

（1）城市化的經濟意義：城市化的一個積極方面在于，通過資源的集聚，能夠帶來經濟繁榮，因為城市化伴隨著人口密度的增加、投資的增加、產業集中、更大規模的消費，等等；地方財政的大幅度增長得益于城鎮化，而財政的增長反過來又促進了城市化，城市基礎設施、社會福利、公共安全等地方性公共開支在很大程度上得益于土地財政的收益。

（2）在城市新空間建設基層政府：社會是否穩定取決于一個基本的條件，即國家在社會中所能達到的范圍，包括新興的空間和新出現的人群；凡是國家組織難以覆蓋的范圍，往往成為社會不穩定的滋生的土壤。[42]房屋產權私人化創造了新的城市空間并促使新興人群的出現，城市基層社區的利益結構與人際互動的模式也發生了變化，從而也為新興階層的集體行動創造了制度條件。如何讓城市新成員在新的居住空間中既能保障自己的權益又能維持社區和諧，是國家面臨的一項新任務。國家迫切地需要將自己的力量滲透到新的空間和新的人群。

（3）“去城市偏向”政策：我國的城市化吸取了其他發展中國家的經驗教訓，采取“去城市偏向”政策，運用再分配等手段，將城鄉、貧富差距控制在相對合理的水平，有效地降低了不平等對政治秩序的潛在壓力。國家“去城市偏向”政策體現在三個基本面向：一是實施大都市的郊區化政策，為貧困人口和流動人口提供均等的城市公共服務；二是在農村地區推行小型城鎮化政策，既減輕大都市的人口壓力，又可以讓更多的農民分享城市生活；三是在城市貧困人口和農村人口中間建立起基本社會保障制度，縮小人口之間的貧富差距，降低貧困人口在市場競爭中的社會風險。

（4）建立城市整體治理體系：整體治理體系是著眼于提升城市管理水平的一項復雜工程，其目標就是在維護城市秩序的時候，能夠保持地區、部門、社區之間的協同行動。整體治理體系的建設取決于三大機制：一是在城市社區向下延伸公共安全職能機構，擴大管理的范圍，提升國家對城市人口的管理水平；二是在城市社區建立專門的社會矛盾化解機構；三是在社會矛盾治理機構之間建立更加緊密而有效的協作關系，對相關機構的權力關系予以制度化。