一　三種解釋路徑

城市化與政治不穩定之間的因果聯系基于一個共同的假設，即城市比農村對政治統治更危險。這種假設也是被經驗所證實了的，因為許多發展中國家采取了多種措施，例如，大幅度減少聯系城市與鄉村的基礎設施的投資，將大規模的國有企業遷移出首都，試圖規避由城市帶來的潛在風險。[4]

（一）城市偏向

羅伯特·貝茲對中部非洲的長期研究，為比較發展經濟學做出了重大貢獻，同時也為理解發展中國家城市化與政治不穩定的因果關系提供了重要的視角。在那本經典的小冊子里，貝茲發現了政府普遍采取“以犧牲農民利益來確保城市利益”的政策，強制干預農業市場。政府干預農業市場的手法在農村和城市之間形成鮮明對比：在農村，政府強制壓低農產品的價格，低價出售給城市居民；在城市，政府向農業加工企業提供補貼，維持城市居民相對優越的生活條件。[5]這就是著名的“城市偏向”政策。“城市偏向”具有兩個明顯的目的：一是，通過操縱市場、控制農業，將農民維持在一種貧窮的狀態，從而降低他們挑戰政權的能力；二是，采取收買的辦法，實行低物價、高補貼，在城市人口特別是特權階層中建立政治支持。由于這種政策帶有明顯的掠奪性，長此以往，農民遭受的經濟剝削會促使他們聯合起來造反。

“城市偏向”政策在城市與鄉村之間制造了嚴重的不平等，農村人口的經濟機會急劇減少，結果，農民大量涌入城市，增加了城市人口的密度。城市人口密度的增加又反過來使得城市成為不穩定的政治舞臺。相對于農村，高人口密度的城市通常通過四個機制制造政治危險：（1）城市人口更容易接近權力中心；（2）人口聚集、信息流動更容易制造集體抗議；（3）大城市大多存在著居無定所的窮人聚集的貧民窟，這些貧民窟相對于其他社區犯罪率更高，是制造騷亂的重要土壤；（4）城市容易形成諸如環境、人權等焦點議題。[6]因此，從長期來看，“城市偏向”政策削弱了國家的初始目標，誘使更多的農村人口來到城市尋找生存的機會，他們的流動不僅在農村制造挑戰，也在城市成為對抗政府的主力。

蘇聯和東歐國家在采取“城市偏向”政策的時候，其政策效應不同于其他類型的發展中國家，如拉美國家。一個重要原因是，社會主義國家并沒有把制造貧困作為政治統治的一個策略，而是在城市人口或農村人口中竭力維持平均主義的工資和福利政策。這種政策至少抑制了因不平等帶來政治不滿的程度，進而減少人們表達不滿的機會。另一個重要原因來自社會控制的能力，也就是下文即將討論的城市主義。社會主義國家對社會的控制能力和組織化的程度是其他類型發展中國家難以企及的。正因為如此，“城市偏向”政策對社會主義國家政治秩序的沖擊，相對而言要低于其他威權主義國家，政權的維續時間也是最為持久的。[7]

（二）城市主義

城市主義是城市社會學定義城市化的一個重要指標，指的是城市人口之間建立起特定的關系或者特定的生活方式。[8]城市主義對于社會秩序在發達國家與發展中國家發揮著兩種截然不同的作用。在發達國家，學者們和政府提倡城市主義的生活方式，因為城市主義意味著人際交往（和互動機制）的密度和多樣化，能夠形成強社會關系網絡，人們的獨立性增強，從而有利于創造力的發展。[9]中心城區的衰落、貧富差距的加劇，以及由居住空間固化而帶來的階級再生產等問題，在發達國家的城市人口中間帶來了底層邊緣化、階級隔閡、種族沖突以及高居不下的犯罪率問題。簡言之，城市主義可以成為城市治理的積極資源。

不同于發達國家，發展中國家往往從統治的角度考慮，希望控制與遏制城市主義的發展，因為盡管城市主義能夠培育出有利于城市問題治理的社會資本，但不論是觀念形態、關系形態還是組織形態的城市主義，在一定條件下都會被集體抗議所利用，制造政治不穩定。一旦社會資本演變為一種組織網絡，集體行動的能力也會隨之提高。在發展中國家，正是這些網絡關系成為抗議動員的重要資源。[10]研究社會運動的學者強調資源動員的重要性，正是反映了城市主義在社會秩序維持方面的另一副面孔。社會運動的周期性爆發離不開人際關系的頻繁互動，離不開城市人口享有的閑暇時間，離不開公共價值觀的發酵。[11]正式或非正式關系網絡的發展會降低城市人口從事集體抗議的風險，同時也會使大規模的社會動員成為可能。在民主化過程中，推動政治轉型的社會力量幾乎無一例外地與城市主義密切關聯。

發展中國家在對城市人口控制方面存在差異，這是我們在研究城市政治的時候需要特別注意的地方。[12]伊萬·塞勒尼認為，蘇聯和東歐國家的城市化既不同于西方資本主義國家，也不同于第三世界國家。在對比了蘇聯和東歐國家轉型前后的城市化之后，塞勒尼發現，在城市主義方面，蘇聯和東歐國家的城市對各個階層實行高度隔離，警察對城市實施嚴格控制，很難在城市中看到極度貧困的表現形式，在大街上、火車站和橋洞下，很難看到乞討者。但是，在西歐或者第三世界國家，政府對人口的控制相對寬松，城市主義表現得更加多樣，城市街頭就很容易看到妓女或者販毒者，貧民窟在城市景觀中也不鮮見。在智利、巴西等國家，由貧民窟的窮人發起的爭取居住權的運動，在過去三十多年里從未停止過，這些抗議甚至吸引了反對黨的參與，對執政黨產生過重要的影響。[13]

（三）政治排斥

城市沖突的核心動力來自經濟與社會的分化，其中，階級分化對社會秩序和政治結構的影響尤其突出。[14]不過，政治對城市沖突的影響更加深遠，因為國家能夠決定社會分化的程度與結果。政治排斥的解釋具有悠久的歷史，寬泛地講，馬克思對1848年歐洲城市革命的研究就已經開創了這個傳統，因為工人革命和暴動正是起因于剝削他們的制度。政治排斥表明，國家運用政治力量，以制度的形式整體或部分剝奪某個群體的權利，同時保護其他群體的特權。政治排斥在不同人群之間劃定了某些不平等的邊界，定義各自的身份以及彼此之間的社會聯系。[15]美國早期的種族隔離制度就是一個政治排斥的經典案例，這種排斥不僅僅體現在政治權利的剝奪上，在城市空間上也有清晰的界線，例如，公共汽車上白人與黑人座位的隔離。南非在1996年之前的種族隔離制度也是政治排斥的極端案例。

政治排斥不僅影響到政治權利的行使，更常見的是，某些群體的社會權利被政治權力強制地剝奪了。在非洲的許多國家，政府削減教育經費，減少城市人口受教育的機會，對有色人種實施歧視性的就業政策，等等；[16]在拉美一些國家，政府對來自農村的窮人聚集的貧民窟，不僅不愿意提供基本的公共設施，還采取粗暴的辦法驅趕這些人。[17]政治排斥是一種制度性的身份定義，一旦某種身份得以確認，不平等的關系也就隨之固定下來。但是，由于政治排斥的目的是制造不平等，反抗總是難以避免的。如果具備一定的條件，那些遭遇不平等的人就有可能團結起來，改造或推翻不平等的制度。

在城市化的過程中，由政治排斥導致的政治不穩定一般會涉及范圍廣泛的政治變革，在某些情況下，還有可能發生政治轉型。政治排斥誘發政治不穩定，沒有一個固定的模式，但是，這個過程大致都具備以下幾個要素：其一，人們對政府的不滿首先來自經濟方面，然后上升到政治訴求，要求政府進行改革；[18]其二，政治排斥同時傷害到了中產階級的利益，他們從過去政府的支持者轉而成為底層民眾政治抗議的支持者；[19]其三，政治排斥更容易吸引反對黨的興趣，它們會利用政府在政治上的不道義，在特定人群中間制造道德優勢，然后再把這種優勢轉變為吸引民眾、反對現政權的力量。[20]

不過，政治不穩定的范圍與程度并非只是單方面地取決于底層民眾的行動，國家回應具有更大的決定作用。一旦集體抗議被政府理解成一種政治威脅之后，政府往往會采取暴力鎮壓的形式，提高抗議者的行動代價，迫使他們放棄街頭抵制。一般而言，民眾制造的威脅越大，政府鎮壓的強度也越高。[21]然而，鎮壓有時候會帶來相反的效果，鎮壓越是嚴厲，民眾的反彈越是強烈，暴力程度會加強，支持者的人數也會增加。[22]簡言之，在捍衛和反抗某種不平等制度的時候，政治不穩定的形式、強度與范圍取決于國家與社會之間互動的決心和應對的策略。[23]