三　差異歸因：作為獨立變量的財政

財政是解釋基層政府行為的一個特別重要的變量，因為財政關系決定了政府能力以及上下級政府之間的關系。截止到2006年，中央對地方財政關系的改革主要采取兩種模式：在中西部經濟落后地區，縣鄉之間的財政關系以集權為主，缺口部分主要依靠上級轉移支付；在東部發達地區，財政關系主要實行分權模式，鼓勵基層政府創造財富的積極性。[94]需要指出的是，不論是在落后地區還是在發達地區，集權或分權之下的財政關系都采取了預算的軟約束，也就是說，基層政府仍然可以在預算外創造財政收入。[95]土地就是地方政府的一項特別重要的預算外收入來源。[96]

相較于江蘇的C市，河南的Y縣在縣鄉財政關系上表現得更加集中，而縣級政府對土地財政的依賴度也要大大高于前者。過去十多年里，Y縣的縣鄉財政關系之所以變得越來越集權，是因為那里曾經是20世紀80—90年代稅費負擔問題較為突出的地區。如今，財政的集權化改革已經在很大程度上抑制了該地區基層政府亂收稅費的現象，有效地減輕了農民負擔。像其他地區一樣，中央取消農業稅的替代辦法，就是加大對Y縣轉移支付的規模，逐步將該縣鄉機關和事業編制人員的工資以及日常的行政辦公經費納入轉移支付的覆蓋范圍。在Y縣，來自上級的轉移支付成為該縣財政的主要來源，2009年，轉移支付為14億多元，而當地創造的財政收入（主要來自公共預算收入與國有土地出讓收入）只有2.7億元；2013年，這種格局沒有發生改變，轉移支付的總量在繼續增加，達到26.84億元，而公共預算收入與國有土地出讓收入總共只有14.6億元（見圖3-1）。但是，轉移支付的使用范圍受到上級政府的嚴格限制，只能用于行政辦公、人員工資和其他專門項目。

數據來源：Y縣財政局提供。

中央實行的財政集權不僅僅是為了約束縣級政府的行為，鄉鎮政府同樣是財政改革的目標。財政改革將監督與約束鄉鎮政府行為的權力賦予縣級政府，俗稱采取“鄉財縣管”。在Y縣，“鄉財縣管”的做法被具體化為20字方針，即“預算共編、賬戶通設、集中收付、采購統辦、票據統管”。鄉鎮財政所實行縣鄉統管的雙重體制，取消鄉鎮財政總預算會計，職能縮減，人員簡編。財政集權對鄉鎮的財政收入影響非常明顯（見表3-5）。2003年，在農業稅取消之前，Y縣的鄉鎮一般預算總收入達到8253萬元，其中，4881萬元為農業稅收入，基本上與縣級財政預算收入持平。但是，在農業稅取消之后，鄉鎮財政收入大幅度地減少，2005年只有3560萬元。這種低收入的狀況一直維持到2010年，當年恢復到了2003年的收入水平。在2005年之后，嚴重縮水的鄉鎮財政收入主要依靠上級政府的轉移支付和專項資金來填補空缺。如表3-5所示，2005年，在鄉鎮財政收入銳減的情況下，財政支出卻高達9374萬元，比2003年的6597萬元還多出2000多萬元；2005年之后，巨大的財政赤字一直沒有改變。

表3-5　Y縣鄉鎮政府財政一般公共預算收入（萬元）

數據來源：Y縣所屬的市級統計年鑒（2004、2006—2009、2011、2012年）。

在財政集權的背景之下，出讓國有土地是Y縣創造新財富的主要辦法。如圖3-1所示，除了2009年之外，在2010—2013年的四年時間里，土地出讓收入都高于縣級政府公共預算收入，財政對土地出讓收入的依賴度年平均超過了100%。土地成為縣級政府創造預算外收入的最重要來源。始于2011年的農民集中居住項目為Y縣帶去了數量可觀的建設用地指標。截止到2014年底，通過收回農民的宅基地，全縣共創造出3000多畝的建設用地指標。從農民宅基地上創造出來的建設用地指標，不是由各個鄉鎮政府支配，而是由縣政府統管。縣政府將這些指標用于商業價值最高、工業發展需求最迫切的城市和城市周邊地區，土地出讓所帶來的收入也全部由縣級政府支配。

在財政高度集權、縣級政府對土地收入高度依賴的條件下，鄉鎮政府和村委會缺乏基本的財政支持來執行農民集中居住的項目，于是，Y縣的鎮村干部采取了各種辦法，設法讓項目能夠運轉起來。Y縣政府在文件中承諾，按照每畝地4萬元的標準下撥資金，不過，鄉鎮干部反映，縣級政府幾乎沒有兌現承諾；即便縣級政府劃撥一些專項資金，對于集中居住的建設項目而言也是杯水車薪。實際上，縣級政府撥付給鄉鎮的資金很大一部分來自于上級政府提供的農村建設專項資金，例如，土地綜合整治、安全飲水、農村文化廣場、體育設施建設、農村綠化、“村村通”工程等總共將近三十多個項目。縣政府要求鄉鎮將這些種類繁多的項目資金用于集中居住區的公共設施建設。但是，這些資金的總量很有限，根本無法支撐項目的開支需求。

既然集權之下的財政關系使得鄉鎮政府缺少支配財政的自主權，既然創造出來的土地指標鄉鎮政府也無權支配，那么，鄉鎮政府與村委會的干部在執行農民集中居住項目上，動力來自何處呢？調查中發現，一方面，政治升遷仍然是一種上級動員下級的有力機制[97]，執行得好或許會提升干部的政治競爭力。事實上，Y縣的鄉鎮干部就把農民集中居住項目當作一個提高經濟績效的機會，因為這種項目至少能夠轉換成GDP的數字。當年終考核開始的時候，鄉鎮干部會將企業在這些項目上的投資金額上報到縣政府，當作招商引資的成績。另外，基層干部也從項目中獲得其他好處。最常見的是，承包項目的建筑商會向當地干部給予一定的經濟好處，以便激勵干部幫助他們進行房屋銷售、工程付款、壓低農民的房屋補償款，等等。[98]

由于經濟富裕或者為了給予發達地區更加有利的發展經濟的自主權，像東部其他地區一樣，C市維持了“聯邦式的”財稅分權關系。[99]縣鄉政府彼此之間是相對獨立的預決算單位，同時實行預算的軟性約束，相當部分的財政收入來自于稅收之外的政府基金項目，如土地等。由于鄉鎮政府擁有較大的財政自主權，財政實行獨立核算，財政經費的使用不需要通過縣級財政部門的批準；同時，轄區內的公共開支也由鄉鎮政府承擔，縣級政府在一般情況下不再承擔它們的公共開支。人員經費、行政辦公費用等一般性支出，都依靠鄉鎮自身創造的稅收與其他預算外收入。圖3-2顯示的是C市政府的財政收入情況。在財政構成中，沒有像Y縣那樣大量地依靠上級轉移支付，主要財政來源是工商業創造的稅收收入與土地出讓收入。

2007—2013年，C市的公共財政預算持續增長，從2007年的60多億元增加到2013年的近140億元。相對于公共財政收入的持續增長，土地出讓收入則波動較大：2007年，市級政府的土地出讓收入高達90多億元，而2012年縮減到只有33億元。僅從上述數據來看，C市的財政對于土地出讓收入的依賴度也是相當高的，盡管土地出讓收入在年度之間存在波動。2007—2013年，土地出讓收入的總量達到公共財政預算收入總量的52.7%，成為當地財政收入的一個重要來源。但是，相對于Y縣來說，C市政府在土地財政上的政績沖動明顯小于Y縣。

數據來源：C市財政局提供。

在C市，縣鄉財政分權不僅僅促進了縣級政府的財政增長，也為鄉鎮政府的財政增長創造了機會。表3-6顯示，從2007—2013年，鄉鎮政府預算總收入持續增長，接近市級財政的一般公共預算收入；鄉鎮財政當中的一部分收入來自土地出讓金。鄉鎮在土地使用方面同樣獲得了相當大的自主權，經過市級政府的統一規劃，每個鄉鎮在自己的轄區內按年度安排工業與商業用地，土地出讓金全部由所在鄉鎮財政支配，不需要上繳給市級政府。在鄉鎮范圍內，相對于商業和住宅項目，鄉鎮政府獲得的工業用地指標要多得多。從2007—2013年，C市鄉鎮總共成交了30383.831畝工業用地，成交金額63.2767億元，而商業用地只成交了6790.62畝，僅僅是前者的22.35%。[100]工業用地與商業用地的比例落差表明，C市在整個轄區內執行工業優先發展的政策，因為當地領導相信，工業項目的回報更穩定、更持久，對財政、就業等貢獻更加突出。[101]

表3-6　2007—2013年C市鄉鎮政府公共預算收入與土地出讓收入對比（億元）

數據來源：C市國土資源管理局提供。

按照C市政府的設想，用于農民集中居住的財政支出由宅基地置換而來的土地指標來承擔，通過銷售置換而來的建設用地指標，支出與收入之間完全能夠實現平衡。市政府甚至認為，由宅基地置換而來的建設用地出讓收入不僅能夠承擔農民集中居住項目支出，而且能夠實現盈利。[102]雖然政府的文件要求鄉鎮政府從農民宅基地上創造出來的土地指標，40%上繳，自己留存60%，但是，在實際執行過程中，市政府將全部指標留給了鄉鎮。[103]截止到2013年底，通過整治宅基地，C市在兩年時間里總共創造出2800畝建設用地指標。為了推進該項目的盡快實施、減輕鄉鎮的經濟負擔，市政府還為每個鄉鎮提供了平均1億元的啟動資金，另外，允許各個鄉鎮通過鎮級融資平臺募集建設資金。[104]