第一節(jié)　城市管理綜合執(zhí)法概述

改革開放以來，中國經濟經歷了長達40年的高速發(fā)展，也正在經歷著世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展日新月異，取得了舉世矚目的成就。城市管理綜合執(zhí)法是隨著我國城市化建設的快速推進，城市數量日益增多，“城市病”日益突出，為了應對復雜的城市問題，提高城市可持續(xù)性、宜居性和經濟競爭力而生的產物。城市管理綜合執(zhí)法作為城市治理一項重要職能，是政府為城市居民創(chuàng)造美好生活環(huán)境、維持良好市政秩序的重要手段，是政府塑造高效執(zhí)政形象的平臺載體。

城市管理綜合執(zhí)法最早可以追溯到1996年《中華人民共和國行政處罰法》中第一次明確規(guī)定的相對集中處罰權制度，同年11月，國務院批準北京市宣武區(qū)為全國第一個城市管理綜合執(zhí)法試點地區(qū)。2002年國務院頒布實施了第17號文件《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，其中不僅明確規(guī)定實行相對集中行政處罰權的領域，而且圈定了城市管理綜合執(zhí)法職能范圍由七類確定職能和一個兜底條款構成，具體包括：（1）市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施；（2）城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權；（3）城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權；（4）市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權；（5）環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權；（6）工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無證照商販的行政處罰權；（7）公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權；（8）省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。2002年，全國已有82個城市進行了相對集中行政處罰權的試點工作。2003年，中編辦、國務院法制辦頒布了《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發(fā)[2003]4號），闡述了相對集中行政處罰權與綜合行政執(zhí)法的概念，認為相對集中行政處罰權，是根據《行政處罰法》對部分行政處罰權的相對集中；而綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權基礎上對執(zhí)法工作的改革。這里的“綜合”與“相對集中”并不矛盾，所謂的“綜合”是一定范圍內行政職能的綜合，包括系統內的同一個行政單位不同處室的處罰權以及探索性地將部分跨系統的行政單位處罰權的合并，而不是眉毛胡子一把抓，將任何不同職能的處罰權合并，更不能將執(zhí)法性質不同的行政職能合并，正是在這種意義上說，它又是“相對集中”的，應當說綜合行政執(zhí)法正是相對集中行政處罰權的具體化與實際化。另外，綜合行政執(zhí)法不僅僅指實施處罰權，它還可以在整個執(zhí)法過程中實施相對應的行政強制措施、監(jiān)督檢查措施，甚至進行必要的管理。2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”這是綜合行政執(zhí)法工作進入全新階段的標志。2015年4月，中央出臺了關于綜合行政執(zhí)法體制改革的意見，在《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》中提出從過去開設82個城市進行“相對集中行政處罰權的試點”到開設138個城市進行“綜合行政執(zhí)法體制改革的試點”，此后，在正式文件中開始用“綜合行政執(zhí)法體制改革”一詞代替“相對集中行政處罰權”。同年12月，中共中央和國務院聯合下發(fā)《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，這是新中國成立以來首次從中央層面對城市管理執(zhí)法工作作出全面部署。2017年1月，中華人民共和國住建部出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》適時地為城市管理綜合執(zhí)法工作確立了明確的依據。

然而，我國城市管理綜合執(zhí)法工作仍面臨諸多困境：

（1）城市管理綜合執(zhí)法缺少相關配套法律法規(guī)。目前我國城市管理仍無國家層面的立法，由于上位法的缺失，城市管理綜合執(zhí)法工作仍處于借法執(zhí)法的狀態(tài)。

（2）城市管理綜合執(zhí)法權責仍不清晰，公務協作體系有待完善。城市管理綜合執(zhí)法機關的執(zhí)法權來自行政職能機關職權的部分行政處罰權的劃轉，但行政許可權、日常監(jiān)管權沒有隨著執(zhí)法權的劃轉而劃轉，仍留在原行政單位，造成綜合行政執(zhí)法部門與原劃轉部門的執(zhí)法、管理邊界不清，綜合行政執(zhí)法部門何時介入較為模糊，或出現相互推諉現象。城市的規(guī)模大小不一，層級有區(qū)別，區(qū)域有差異，經濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。實踐中職責交叉和執(zhí)法空白同時存在。

（3）城市管理綜合執(zhí)法隊伍人員配置仍需完善。城市管理執(zhí)法人員定員數標準死板難以滿足管理需要，城管人員編制混亂既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面造成難題。

（4）城市管理綜合執(zhí)法社會環(huán)境有待提高，執(zhí)法保障機制、問責機制欠缺。城管執(zhí)法工作內容大多是其他部門解決不了劃轉過來，與城管執(zhí)法聯勤機制不到位，物質裝備缺失，部分城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中出現暴力執(zhí)法的現象。同時，城管的執(zhí)法對象，絕大部分是弱勢群體，文化素質不高，不明白綜合執(zhí)法的法律地位及重要性，對綜合執(zhí)法的職責不明，造成群眾對城管執(zhí)法工作不了解，進而不理解城管執(zhí)法工作，這決定了城管在輿論上處在一個不利的地位，民眾往往對城管執(zhí)法行為產生負面情緒，甚至出現城管被妖魔化的現象。

雖然城市管理綜合執(zhí)法的工作不斷得到群眾的認可和社會的好評，但仍有眾多問題有待解決，在我國城鎮(zhèn)化和經濟社會快速發(fā)展的宏觀背景下，城市管理綜合執(zhí)法工作不斷面對新的機遇和挑戰(zhàn)，任重而道遠。