第一節　大學治理的內涵

大學需要良好的治理。“大學治理”（university governance）的概念早已在中外學界與實務界廣為流傳，盡管人們對這個概念的基本內涵不乏共識，但具體認知卻有相當的差異。美國第一本研究大學治理的專著是科爾森的《大學和學院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委員會將“大學治理”定義為“作決策的結構和過程，從而區別于行政和管理。”[17]美國著名學者伯恩鮑姆進一步揭示了大學治理的內涵，即“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結構和過程，一種是董事會和行政機構擁有的基于法定的權力，另一種是教師擁有的權力，它以專業權力為基礎。”[18]另外有一種富有影響力的定義認為，大學治理是“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”。[19][20]在國內，人們最初使用“大學治理”一詞似乎是想表達一種指向，反映與傳統大學管理研究、大學制度研究不同的考察問題的思路，只是借用一個概念來討論問題，并不打算做精致的分析，因此含義較為模糊。[21]有學者認為：“與‘大學管理’概念相比，‘大學治理’更加突出大學組織內外部行為的關聯性。因此，在‘大學管理’框架內，就一個大學內部組織管理而言，討論‘教授治校’‘學術力量主導’等議題可能是‘虛假問題’。因為大學管理是內外部制度安排的產物。”[22]在這種背景下，對大學治理的討論迅速成為一股熱潮。治理的概念在經濟學、管理學、社會學和政治學中已經廣為使用，相應地，“善治”（good governance）也成為一個經常被討論的目標。要達成善治，一般認為需要滿足六個方面的要求：正當性、透明性、答責性、法治、回應性和有效性。[23]大學的善治也為學界積極探討。[24]

但是，國內學界與實務界對大學治理的認識也不可避免地產生了分歧，影響到了大學治理的進一步展開。在對大學治理內涵的認知問題上，三個方面的關鍵分歧值得我們關注：

第一，大學治理是古已有之，還是20世紀才勃興的新事物？治理固然是歷史悠久的概念，但大學治理（university governance）是否亦如此？對于這個問題，學界普遍認為大學治理是新興事物，但對其興起的時間及背景在認知上存在一定差異。例如，有學者認為大學治理是20世紀才勃興的新事物，整個治理理論的興起，都源于“20世紀30年代，西方世界爆發了大規模的經濟危機，為了解決市場經濟所造成的弊端，第二次世界大戰后，政府開始對社會實行全面控制，政府被視為‘超級保姆’，對經濟和公共事務無所不管，結果導致機構臃腫、效率低下、財政危機遍布各國，越來越失去人們的信任。人們逐漸認識到，無論是以市場為中心的模式還是以政府為中心的模式都不能根本解決市場失靈和政府失靈的問題，于是開始試圖尋求‘第三條道路’，而治理理論的提出，為人們提供了一個新的視角，使人們得以從政府、市場、公民、社會多維度、多層面上來思考解決問題，這也是越來越多的人熱衷于以治理來解決政府和市場失效的原因。”[25]也有學者指出，“治理理論是20世紀90年代以后國際上所興起的一種新的學術與生活思潮。長期以來，‘治理’與‘統治’一詞交叉使用……但是，自1989年世界銀行首次使用‘治理危機’一詞并于1992年將年度報告命名為《治理與發展》后，治理便被賦予新的含義……它不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域和管理領域，成為當今國際社會科學中最流行的術語之一。”[26]但反觀西方高等教育學界對大學治理的研究，早在此前就出現了大量研究大學治理的作品。[27]實際上，大學治理是20世紀才興起的一種認知范式和實踐路徑，它的興起較世界銀行報告所引起的治理理論思潮要早，但從研究作品年代上看，大學治理理論的出現不早于第二次世界大戰，而興盛于美國民權運動以后。正是第二次世界大戰后民權運動的高漲、社會多元化力量格局的形成，使得大學治理逐漸成為新的大學運作機制。

第二，大學治理與大學自治的關系如何，尤其是大學治理能否取代大學自治？有學者認為，“現代大學再也不能固守自中世紀大學沿襲下來的自治傳統，從大學自治向大學治理轉型成為現代大學的必然抉擇。”“時至今日，如果我們仍然一味地以中世紀大學為標尺，偏執于大學的任何事務應由大學自身來決定，不受任何外來的干涉，這只能歸結為一種非理性的歷史情結，中世紀大學的性質和功能已經與現代社會失去了契合，現代大學恐怕再也無法找到類似于中世紀大學適宜的土壤……只有通過治理這種多元利益主體的博弈與互動，才能使大學擺脫對某些單一主體的完全依賴，從而獲得廣泛的支持，由此形成現代意義上的大學自治。”[28]也有學者認為自治是大學治理的應有含義之一，如1997年以Dearing為首的研究小組發表報告，提出大學的治理應遵循三條原則：“大學自治應受到尊重，學術自由應受到保護，大學治理應是開放的和反應敏捷的。”[29]在這兩端之間，是一種妥協和折中的可能性：大學治理以大學自治為基礎，兼收開放、多元的治理模式。有學者梳理西方國家大學治理模式的變革后，指出大學治理并未廢除大學自治，但卻加強了外部影響，并且可以歸納出大學治理變革的一系列共同特點：“（1）大學日益受到政府和企業的影響，處于一個各種利益相關者的網絡中；從傳統學術自治的角度，大學獨立性和學術自由程度都下降了。（2）大學獨立性仍然是保證大學績效的重要條件，各個國家仍然積極創造條件，給予大學盡可能多的自由度。（3）強化責任機制是各國的普遍做法，具體措施包括績效評估、質量保證、競爭性資助、提高透明度、提高學生和師資的流動性和標尺競爭等。（4）獨立性與責任機制是大學有效治理的兩個必要條件，兩者相互補充，共同提高大學的績效。”[30]這種觀點更加清晰地看到大學治理的定位，尤其是推動它的外部力量格局，而非僅僅出于想當然的理論分析。可以認為，大學治理并不是大學自治的加強形態，而是大學自治與外部參與、外部影響力在歷史和社會條件下的一種新的融合。

第三，大學治理與大學管理的關系如何，尤其是大學治理與大學管理是否可以視為同一事物？有學者認為：“大學治理是大學管理的目標追求，它是大學管理達到內在和諧后的一種狀態，故而它仍然從屬于大學管理范疇，只不過它是大學管理的高級階段。……只有當大學管理走向了文化管理時，在管理理念上依靠自我管理而不需要外部強制的時候，才可稱得上達到了治理的境界。”[31]也有學者認為，管理與治理有著重要的區別，“大學治理是在大學利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排。……大學管理就是大學管理者在特定的環境下對其可調動的組織資源通過計劃、組織、指揮、協調和控制等行為活動進行優化配置，以達成有效實現學校目標的動態創造性活動”。[32]二者的區別在目標（治理是為實現大學各利益相關者責權利的平衡、管理是為實現大學的教學科研等既定目標）、導向、中心（治理的中心在大學外部，管理的中心在大學內部）、主體（治理的主體是利益相關者，管理的主體是管理者）、客體、實施基礎、實施手段、層級結構、溝通方向（治理是自上而下和自下而上雙向關系，管理是自上而下的單向關系即上級管理下級）、政府作用、資金結構等各個方面均有體現。[33]此種認識上的分歧反映了大學治理在根本理論定位上的差異。可以認為，前一種觀點對大學治理的歷史及當代發展歷程缺乏充分的認知。大學治理是歷史的產物，大學治理思潮是在傳統大學自治遭遇困境的情況下，依托既有話語資源而產生的根本治道變革。“治理”的概念有其特定的含義，它指的是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[34]，這個過程的內容相當豐富，管理僅僅在某些情況下是其中的一部分內容。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[35]正是這些內涵使得大學治理和大學管理區別開來。

如果從最簡單的層面上進行界定，大學治理就是由于社會對大學運作績效提出了更高的要求，大學在學術自治的基礎上建設了更為開放的、多元參與的組織、評價和監督機制，使大學的運作更加有效地和外部環境相銜接。從更深一層的視角上看，大學治理乃是一種歷史性的思潮，這一思潮強調大學與政府、辦學者、社會等各方力量的交融，其背景是傳統大學治道的合法性危機。在歷史上，大學制度的發展遠較政治、經濟領域緩慢，大學也具有相當強的封閉性，不面臨危機，它們很少會主動尋求制度運行上的根本變革。自第二次世界大戰以來，隨著民權運動的興起、高等教育的普及和科技革命的深入，教授治校的模式面臨巨大沖擊。前者的最重要影響是學生權力的勃興。20世紀60年代以來，大學中的學生權力得到了巨大的提升，對于這一點，并非所有學者都抱有肯定的意見。著名思想家阿蘭·布魯姆對這一方面持否定態度。在布魯姆看來，學生權力的出現意味著大學極端的民主化。[36]這場民主化的浪潮在20世紀60年代到達了高峰。“我所知道的最令人震驚的例子是康奈爾大學所發生的事。當黑人學生扛著槍并挾持著數以千計的白人學生的支持，堅持教員們要放棄大學的評判制度——這個大學內有教養的共同體的最低條件——并以威脅手段來支持這個要求時，教員們竟屈從了。”[37]在他看來，學生無權決定或影響大學課程的設置及學術評價標準。學生權力的興起，使得大學內部出現了一股重要的既成事實的力量，需要得到治理結構的整合。更重要的因素則是高等教育的普及和科技革命的深入。高等教育的普及導致大學的規模急劇擴張，科技革命的深入導致大學對外部投資和保障的需求強勁增長，二者對原先相對封閉的、貴族式的、低成本的精英教育秩序產生了重大沖擊。在1955-1965年間，高等教育開支增長了三倍；生均教育成本由1818美元上漲2442美元，到1975年上漲至2976美元。[38]教輔開支由1931-1932年占大學總預算的17.2%提升到1961-1962年的31.8%，整個高等教育面臨著廣泛的財政危機。[39]由于大學所需投資急劇增加，政府和社會投資者不得不開始衡量資金運用的效率問題。再者，由于科技革命所帶來的巨大社會變化，大學亦不得不走出封閉象牙塔的狀態而努力面向社會、適應社會。種種因素的疊加，催生了現代的大學治理變革。因此，盡管大學治理一詞早已有之，但當代意義上的大學治理主題幾乎被限定于各種力量對大學的組織與運行的開放性的互動過程，這已經幾乎是學界的一種共識。

盡管有學者對傳統大學自治相當迷戀，但大學治道的轉型已經不可避免。大學可以審視和反思社會變革，但它自身無法抵抗社會的變革，它更需要在社會的變革中“乘時變化”，為學術自由、大學精神和傳道授業的偉大事業尋求一個最佳的容身之所。大學需要以學術群體為依托，在政府、舉辦者（有時和政府存在角色重合）、社會公眾、學生、媒體、企業等各方力量中尋得一個相對的平衡，以保護珍貴的學術理想和精神家園，同時也更好地滿足社會共同體對大學的期望。對于我國而言，則是要從大學管理走向大學治理，從科層制的行政管理方式走向多元、開放、參與、整合的治理過程。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。”由此可見，我國大學向治理轉型已經是大勢所趨。

大學治理是一場變革。如果說大學治理是社會走向開放所帶來的一種大趨勢，西方國家和中國走在兩個不同的變革方向上：西方國家的大學是由中世紀晚期以降的封閉式自治轉向開放的多元治理；而中國的大學是由單一行政系統自上而下的科層制管理轉向開放的多元治理。因此，中國的大學治理建設和國外的大學治理改革可能有不同的次序和重點。中國的大學治理建設，首先就要發展出充分的學術自治，作為大學治理的核心內容；隨后才是對大學內外各種參與和監督機制的建構；否則，大學治理可能淪為多頭管理，反而與大學精神及大學運作的內在規律越去越遠。這要求我們為大學治理建立一種良好的秩序，使各方主體對大學運行的作用能夠得到有序而恰當的組織，在這種秩序中制度性、規范性的要素尤其需要得到重視，因為開放、多元的大學治理格局必然涉及各方主體之間的復雜互動，在逐步改變大學內部“一言堂”的管理模式時，必須有一套合法化機制使大學內外的各方主體的意志轉換為體制所認可的合法的意志；必須有一套規則、一套制度來協調各方的互動過程，使之豐富、協同而不至于亂象叢生。換言之，大學治理的合法化是走向大學治理的必要基礎。