二、中國生態文明建設的任務

（一）中國生態文明思想的形成過程

我國在傳統歷史文化上具有人與自然和諧發展的理念，但改革開放以來，隨著工業化、現代化、城市化進程的加快，大氣污染、水質污染、固體廢棄物污染等發達國家上百年工業化進程中分階段出現的各種環境問題在我國集中顯現，人民對于良好生態環境的愿望越發迫切，“生態文明”思想由此孕育形成，成為我國高度重視生態環境問題的創舉。

20世紀80年代是我國環境保護理念的萌芽期和環境保護制度的發展期。1978年頒布的《中華人民共和國憲法》對環境保護作出明確的規定，“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》使環境保護工作步入法制軌道。1983年召開的第二次全國環境保護工作會議，正式把環境保護確定為我國的一項基本國策，制定了“經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，做到經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的指導方針，明確了“預防為主、防治結合”“誰污染、誰治理”和“強化環境管理”的環境保護三大政策。

20世紀90年代，生態環境保護與經濟社會發展的理念開始融合。1994年中國政府首次提出把可持續發展戰略納入經濟社會發展長遠規劃。八屆全國人大四次會議《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在我國經濟建設和社會發展過程中得以實施。國務院發布《關于環境保護若干問題的決定》，實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》，大力推進“一控雙達標”（控制主要污染物排放總量，工業污染源達標和重點城市的環境質量按功能區達標）工作，全面展開“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“兩控區”（酸雨污染控制區和二氧化硫污染控制區）大氣污染防治，“一市”（北京市）、“一海”（渤海）的污染防治（以下簡稱“33211”工程），環境污染防治取得初步、階段性進展。

進入21世紀，隨著黨中央“樹立科學發展觀”和“構建和諧社會”重大戰略思想的提出，環境保護成為落實科學發展觀的一項重要舉措。2002年黨的十六大提出“走新型工業化道路”，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，強調“統籌人與自然的和諧發展”。國家頒布了一系列的環境保護法律、自然資源法律、環境保護行政法規、環境保護部門規章及規范性文件、地方性環境法規和地方政府規章等。2002年，我國第一部循環經濟立法——《清潔生產促進法》出臺，標志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。

“十一五”以來，黨中央從我國的基本國情和所處發展階段出發，將“生態文明”作為執政理念上升為國家戰略在全社會加以推行，認為建設生態文明是緩解工業化和城市化進程中資源環境約束、增強可持續發展能力的重要途徑，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。2007年黨的十七大把“建設生態文明”作為實現全面建設小康社會的五大目標之一，并首次將人與自然和諧，建設資源節約型、環境友好型社會寫入黨章。

2012年，黨的十八大則把“生態文明建設”納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，系統闡述了加強生態文明建設的總體要求、重點任務和正確路徑。2013年黨的十八屆三中全會進一步豐富了生態文明制度建設的內涵。2015年，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，對生態文明建設的重大意義、總體要求和重大舉措做了部署。《關于加快推進生態文明建設的意見》明確指出，我國生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展，資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約。生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現；加快推進生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、提高發展質量和效益的內在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護全球生態安全的重大舉措。

黨的十八大以來，生態文明理念在全國范圍內得到推廣和認同，但一些地方政府也存在生態文明建設是否會對經濟發展產生阻力的疑問。對此，習近平同志多次強調，“要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念”。這揭示了一個樸素而又深刻的道理——生態環境也是生產力。我們只有更加重視生態環境這一生產力的要素，更加尊重自然生態的發展規律，保護和利用好生態環境，下大決心、花大氣力改變不合理的產業結構、資源利用方式、能源結構、生活方式，大力發展綠色經濟、循環經濟和低碳技術，才能更好地發展生產力，在更高層次上實現人與自然的和諧。進一步理解經濟發展與生態環境保護的關系，應切實把生態環境保護擺在更加突出的位置。習近平同志強調，“經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚”，以及“決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長”。我們必須堅持以最小的環境代價實現最大的經濟社會效益，進一步優化產業結構、優化建設布局、優化人居環境，實現由“環境換取增長”向“環境優化增長”的轉變；堅持經濟建設與生態文明建設一起抓、產業競爭力與環境競爭力一起提升、經濟效益與環境效益一起考核、物質文明與生態文明一起發展。

（二）生態文明建設的思路、目標、路徑

《關于加快推進生態文明建設的意見》要求把生態文明建設放在突出的戰略位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化。堅持把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為基本方針。在資源開發與節約中，把節約放在優先位置，以最少的資源消耗支撐經濟社會持續發展；在環境保護與發展中，把保護放在優先位置，在發展中保護、在保護中發展；在生態建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結合。堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為基本途徑。經濟社會發展必須建立在資源得到高效循環利用、生態環境受到嚴格保護的基礎上，與生態文明建設相協調，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式。堅持把深化改革和創新驅動作為基本動力，充分發揮市場配置資源的決定性作用并更好地發揮政府作用，不斷深化制度改革和科技創新，建立系統完整的生態文明制度體系，為生態文明建設注入強大動力。

《關于加快推進生態文明建設的意見》提出了近期生態文明建設的目標。到2020年，資源節約型和環境友好型社會建設取得重大進展，主體功能區布局基本形成，國土空間開發格局進一步優化；經濟發展質量和效益顯著提高，生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。資源利用更加高效，單位國內生產總值二氧化碳（CO₂）排放強度比2005年下降40%～45%，能源消耗強度持續下降，資源產出率大幅提高，用水總量力爭控制在6700億立方米以內，非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右。生態環境質量總體改善，主要污染物排放總量繼續減少，大氣環境質量、重點流域和近岸海域水環境質量得到改善，土壤環境質量總體保持穩定，環境風險得到有效控制。通過森林、草原、濕地保護和沙化土地治理使全國生態系統穩定性明顯增強。生態文明重大制度基本確立，基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果。從遠期看，我國應加快建成美麗中國，全面形成生態文明制度。

（三）生態文明建設的重大舉措

黨的十八大以來，我國把生態文明建設納入“五位一體”的戰略布局。《關于加快推進生態文明建設的意見》提出了生態文明建設的重大舉措，主要內容包括以下幾方面：

強化主體功能定位，優化國土空間開發格局。全面落實主體功能區規劃，健全產業、環境等配套政策和各有側重的績效考核評價體系。推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”。對不同主體功能區的產業項目實行差別化市場準入政策，明確禁止開發區域、限制開發區域準入事項，明確優化開發區域、重點開發區域禁止和限制發展的產業。大力推進綠色城鎮化，大力發展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系，提高城鎮供熱、供氣、環境等基礎設施建設水平。加強農村基礎設施建設，所有縣城和重點鎮都要具備污水、垃圾處理能力。

構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構，加快推動生產方式綠色化。開展能源節約、資源循環利用、新能源開發等領域關鍵技術攻關，充分發揮市場對綠色產業發展方向和技術路線選擇的決定性作用，加快成熟適用技術的示范和推廣。調整能源結構，推動傳統能源安全綠色開發和清潔低碳利用，發展清潔能源、可再生能源，不斷提高非化石能源在能源消費結構中的比重。發展綠色產業，加快風電、太陽能光伏發電等新材料、新裝備的研發和推廣，推進生物質發電、生物質能源、沼氣、地熱、淺層地溫能、海洋能等應用，發展分布式能源，建設智能電網，完善運行管理體系。大力發展節能與新能源汽車，加強配套基礎設施建設，加大推廣普及力度。

全面促進資源節約循環高效使用，推動利用方式根本轉變。深入推進全社會節能減排，在生產、流通、消費各環節大力發展循環經濟，實現各類資源節約高效利用。全面推動重點領域節能減排，開展重點用能單位節能低碳行動，嚴格執行建筑節能標準，從標準、設計、建設等方面大力推廣可再生能源在建筑上的應用。發展循環經濟，推進秸稈等農林廢棄物以及餐廚廢棄物資源化利用。加強用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促進人口、經濟等與水資源相均衡，建設節水型社會。

加大自然生態系統和環境保護力度，切實改善生態環境質量。加快生態安全屏障建設，加強森林保護，加強自然保護區建設與管理。全面推進污染防治，健全跨區域污染防治協調機制，加快解決大氣、水、土壤污染等突出環境問題。繼續落實大氣污染防治行動計劃，切實改善大氣環境質量。實施水污染防治行動計劃，制定實施土壤污染防治行動計劃。積極應對氣候變化，堅持當前長遠相互兼顧、減緩適應全面推進，通過節約能源和提高能效、優化能源結構、增加碳匯等手段有效控制二氧化碳等溫室氣體排放。扎實推進低碳省區、城市、城鎮、產業園區、社區試點。

健全法律法規，全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，加強法律法規間的銜接。修訂大氣污染防治法、水污染防治法、節約能源法、循環經濟促進法等。完善標準體系，加快制定修訂一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、環境質量等方面的標準。環境容量較小、生態環境脆弱、環境風險高的地區要執行污染物特別排放限值，鼓勵各地區依法制定更加嚴格的地方標準。建立嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。實行企事業單位污染物排放總量控制制度，適時調整主要污染物指標種類，納入約束性指標。

嚴守資源環境生態紅線，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。合理設定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰略性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。嚴守環境質量底線，相應確定污染物排放總量限值和環境風險防控措施。在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態紅線；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理。對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施。嚴格節能評估審查、水資源論證和取水許可制度。堅持并完善最嚴格的耕地保護和節約用地制度，強化土地利用總體規劃和年度計劃管控，加強土地用途轉用許可管理。

完善經濟政策。深化自然資源及其產品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現生態環境損害成本和修復效益。加大財政資金投入，統籌有關資金，對資源節約和循環利用、新能源和可再生能源開發利用、環境基礎設施建設、生態修復與建設、先進適用技術研發示范等給予支持。將高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍。推動環境保護費改稅。加快資源稅從價計征改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態空間。完善節能環保、新能源、生態建設的稅收優惠政策。推廣綠色信貸，支持符合條件的項目通過資本市場融資。

推行市場化機制。加快推行合同能源管理、節能低碳產品和有機產品認證、能效標識管理等機制。推進節能發電調度，優先調度可再生能源發電資源。建立節能量、碳排放權交易制度，建立全國碳排放權交易市場。健全生態保護補償機制，加大對重點生態功能區的轉移支付力度，建立地區間橫向生態保護補償機制。

健全政績考核制度。建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束。完善政績考核辦法，根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度。對重點生態功能區實行生態保護優先的績效評價。完善節能減排目標責任考核及問責制度。

加強生態文明建設統計監測和執法監督。建立生態文明綜合評價指標體系。加快推進對能源、礦產資源、水、大氣、森林、草原、濕地、海洋和水土流失、沙化土地、溫室氣體等的統計監測核算能力建設，提升信息化水平，實現信息共享。加快重點用能單位能源消耗在線監測體系建設。利用衛星遙感等技術手段，對自然資源和生態環境保護狀況開展全天候監測，健全覆蓋所有資源環境要素的監測網絡體系。

綜上所述，生態文明的重大舉措涵蓋國土布局規劃、產業結構調整和升級、發展綠色可再生能源、資源節約和環境保護、市場機制、法律法規和監管考核等不同又相關的領域。

（四）生態文明體制改革：生態優先的制度建設和創新

2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，要求加快建立系統完整的生態文明制度體系，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性。總體方案明確了生態文明體制改革的原則：健全市場機制，更好發揮政府的主導和監管作用，合理劃分中央地方事權和監管職責。堅持激勵和約束并舉，既要形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的利益導向機制，又要堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究，形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現市場化、法治化、制度化。堅持鼓勵試點先行和整體協調推進相結合，支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索，大膽試驗。

該方案提出了生態文明體制改革的目標。到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

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(1)潘家華．以生態文明建設推動發展轉型［N］．人民日報，2015-08-26.