二、京津冀協同發展中北京的“變與不變”

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（國務院發展研究中心）

內容提要：4月16日在北京大學經濟研究所、東方證券資產管理有限公司主辦的“東方紅·宏觀經濟與金融市場沙龍”首次討論會上，國務院發展研究中心副研究員、中國城市規劃學會理事牛雄從“變與不變”的思辨中解讀雄安新區的設立。并指出，雄安新區肯定要體現市場在資源配置中的決定性作用，但是政府也要更好地發揮作用，這跟改革的要求也是不謀而合的。

題目叫“京津冀協同發展中北京的變與不變”，這是前十幾天，中國經濟時報約我寫的一篇稿子，我就跟大家交流一下，也談談對雄安新區的一些看法，兼論“城市中心漂移論與雄安新區”。

時間背景是2014年習近平總書記提出京津冀協同發展三年來，協同步伐不斷地加快，前一陣就在北京的總體規劃草案剛出來時，雄安新區就設立了，這是千年大計。在城市發展中有了一些新的理念、新的要求，站在歷史的新起點上展望未來，我們還需要一點哲學的思考。

變和不變，京津冀協同中，哪些變了，哪些不變。

（一）不變

一是山川地理形勢，京津冀的山川地理格局自古未變。引用《朱子語錄》里，南宋朱熹所云：“冀都是正天地中間，山脈從云中發來，前則黃河環繞，泰山聳左為龍，華山聳右為虎，嵩山為前案，淮南諸山為第二案，江南五嶺為第三案，古今建都之地莫過于冀，以今考之，是邦之地，左環滄海，右擁太行，北枕居庸，南襟河濟，形勝甲于天下”。當時朱熹還在南方，這一塊兒當時不是南宋的國土，但他看出這塊地方確實是建都的好地方。明末地理學家顧祖禹《讀史方輿紀要》里面寫到，“據上游之勢而臨御天下者，其非今日之直隸乎”。1978年我在河北掛職的時候，看這本書印象比較深，可以看出京津冀這一塊兒，古今山川地理的重要性沒變。

二是政治功能沒變。大山、大水是建都的必要條件，從遼南京、金中都、元大都到明清北京，再到中華人民共和國，除民國的幾十年外，北京一直承擔中國北方乃至全國政治中心的功能，有860年建都史，是世界著名的古都，為我們留下了極為豐富的物質和精神遺產。

三是人文精神。習近平總書記講了，“北京歷史文化是中華文明源遠流長的偉大見證”，回顧城市發展的歷史，文化始終是城市最主要的功能之一，自古燕趙多慷慨悲歌之士，京津冀地區發生了許多影響中國歷史進程的重大事件，涌現了數不盡的風流人物，是中國歷史上農耕、游牧兩大文明碰撞交融最長、強度最大的區域。

城市是文明的載體，我是搞規劃的，早年還學過建筑，北京舊城、西郊的三山五園、近郊的明皇陵，河北的避暑山莊包括清東西陵等等歷史遺跡都是中國傳統城市營造晚期的巔峰之作。我說這個晚期，是因為唐朝有一些作品比這個還好，后來見不著了。尤其是明清北京城，被梁思成先生贊為“世界都城建設史上的孤本，無與倫比的杰作”，無不印證著京津冀地區是中國古代文明保存最豐富，價值最高的區域之一。當前京津冀協同發展是朝更高的世界城市群的方向發展，這個進程中一個不變的因素就是文化因素的延續性和貫穿性。

（二）變

一是時代背景。當今是經濟全球化的時代，中國和全球經濟的關聯度越來越密切，城市理論里面有一個叫全球城市理論，全球城市網絡中，北京的地位不斷上升，從國家戰略要求來看，北京的責任是帶領京津冀地區搶占全球城市體系的頂端，因為現在頂端是紐約、倫敦、東京這些城市，控制全球資本的流動，所以北京要形成對全球資源的支配力和控制能力，建設世界城市，提升北京在國際上的競爭力、話語權，從發展戰略導向看，應該從經濟影響力向綜合影響力拓展，更加注重提升文化影響力、科技影響力、政策影響力，這和北京新的四個中心，政治中心、文化中心、科技創新中心、國際交往中心的定位是一致的。

二是城鎮化的指導思想?！秶倚滦统擎偦巹潯诽岢鲆匀藶楹诵牡男滦统擎偦醒氤鞘泄ぷ鲿h指出要把握城市發展規律，推動以人為核心的城鎮化，有效地化解各種城市病，努力把城市建為人與人，人與自然和諧相處的美麗家園等，這是時代背景。

三是城市的功能與空間結構。有一句話，城市的功能締造了城市的結構，而城市的結構較城市的功能更為久遠。北京城的空間結構，我們現在講單中心、同心圓的結構是歷史形成的，最早明清的時候，是政治文化中心造成的結構，幾百年下來，新中國成立以后延續，拆了城墻建二環，后來又是三環、四環、五環，后來產生的很多城市病，跟這個結構有關系，但是這個結構一旦形成，有一個歷史的慣性，雖然現在的功能跟過去的功能有不同的地方，但城市的結構較城市的功能更為久遠，要調這個空間結構，要下很大決心的。新的歷史時期，北京的政治文化中心功能未變，但是增加了科技創新中心、國際交往中心的定位，城市空間結構要隨之調整，當然隨著歷史的演進它也會演進，雄安新區是一個大的步伐。還有高度城市化帶來的交通擁堵、空氣污染、房價高漲等大城市病，首先是人口的快速增長帶來的水資源、土地資源、環境資源以及公共服務供給不足的矛盾。其次，是城市功能過度集中在中心城區的產物。隨著城市規模的不斷擴大，北京這種單中心、同心圓式向外擴展的城市空間布局越來越難以適應城市發展的要求。城市中心區功能過度集中，交通、環境和各項城市設施承載壓力自然加大，中心城區的承載能力趨于飽和。最后，中心城區之外與中心城區整體發展水平差距的加大，過去講北京100公里以外就是農村了，反過來又增加了中心城區的負擔。我們覺得，規劃學界研究這么多年了包括清華的吳良鏞院士，他們研究二十多年了，形成共識，要解決問題，重點應放在城市空間總體結構的調整上，疏解城市中心區過度集中的功能。以京津冀區域協同的大視角來考量，多中心、網絡化發展有助于治理大城市病包括雄安新區，北京副中心的建設，就是要把北京的單中心結構調為多中心的結構，和河北和天津形成互動。區域空間結構的調整應該配合人口、產業用地、交通、文化、生態、科技等的協同，帶動整體的協同和升級，從單中心向多極網絡結構轉變，雄安新區、副中心這些都是重大舉措，就是調結構，經濟學講調結構，我們城市和區域也講調空間結構。

同時還要關注相關領域的宏觀政策調整，因為城市空間調整背后的作用力是產業政策、人口政策、環境政策等包括交通規劃和土地利用，跨部門的協作和共進等，表面上是呈現這個空間結構，但是背后的作用力是產業、人口、經濟等在后面起作用。

四是城市中心漂移。前幾年出版了一本專著《城市中心漂移論》，提出城市中心漂移的理論假說。核心理念是指在快速城市化背景下，特大城市各種功能集聚在一個中心，像一個地理板塊一樣，隨著城市的不斷發展，人口大量集中，產生各種城市問題，政府將行政中心遷移，有些功能逐漸分解、分離出去，漂移至一定距離后固定下來，形成一個新的城區。這是2004—2006年時，在對中國多個省會城市行政中心遷移的案例進行考查的基礎上，運用一手的調查資料和第四次、第五次人口普查的數據，重點針對南寧城市空間結構演變進行實證研究時得出的結論，同時推演出近20年南寧城市空間結構的演化模型。現在看來，該理論假說在雄安新區、通州副中心建設得到了較大程度的驗證，對雄安新區人口流向、空間布局有一定的借鑒意義。

快速城市化的一個客觀表征就是外部人口持續流入城市，與城市內部人口流動相結合，引起人口分布在城市空間上的重組，與土地開發和產業布局變動等多種因素合成，帶動城市空間結構的演化。

研究認為，從20世紀90年代至今，在人口流動、政府政策、土地開發、產業布局等多種因素的合成作用下，中國多個城市中心存在漂移的過程，其中宏觀政策和政府的意圖起了主導作用。現在經濟學講市場起決定作用，國家的文件也講，我們講城市的空間結構調整，首先是政府動態，宏觀政策包括地方政府的意圖是主要作用，后來的市場跟進之后，城市的空間結構，可以由單中心的圈層結構演變為兩心、多核心的結構，中間是交通軸帶相連。

根據這些假說，城市中心的分化需要時機、條件和動因。比如說政策環境發生變化，地方政府著力實施，這個政策有強和弱，有些地區，如果政策力比較強，動作就比較快，而且能建成，五年以后成規模，十年以后成樣子。有些地方政策力不強，加之宏觀經濟環境變化，市場力量也跟不上，會出現鬼城，就放在那兒了。很多省會的新區都建成了，就是剛開始政府的力量比較大，市場的力量也跟得上，這對雄安新區是一個啟發，一定要政府的力量跟上，歷屆領導的政策要有連續性，連續推進五年到十年，就會有效果。

當然還有一個條件，相關區域要有一定的基礎條件，包括交通的條件和人口流動特征。比如說現在的新區里面，相對人口比較少，沒有大量的人口集聚在那個地方，是一片空地，這是一個特征，還有就是交通條件，跟老城區的交通聯系比較好，還有新區沒有舊工業區的阻隔，還有地理生態條件良好，水資源、土地承載能力等，我們一般做總規的時候，要做資源環境影響力評價，聯系各個學科包括經濟學，社會學，搞地理的，搞生態的，要分析完了以后，看能不能承載這么多人口。

還有就是舊城擁擠，空間不足，城市向外拓展，城市開發方向的重點轉移，這三者同時具備的條件下，地方政府還得因勢而利導之，才能帶動空間結構的優化，包括雄安新區，副中心，政府要在具備一定的條件下因勢利導。

我還是這個觀點，城市中心漂移主要是基于政府政策的作用力，市場力和社會力會跟著政府的力量跟進，這恰恰符合中央在雄安新區的決策部署。雄安新區肯定要體現市場在資源配置中的決定性作用，但是政府也要更好地發揮作用，這跟改革的要求也是不謀而合的。我后來在石家莊市城鄉規劃局掛職副局長時，在河北搞新區規劃編制的時候深刻認識到了，政府到底在里面怎么起作用。

（三）變與不變的思辨

“人事有代謝，往來成古今”。中國易經的哲學講求“變”，按一定的法則求變。中國古人有“究天人之際，通古今之變”的傳統，在人類繁衍和建設人居環境的過程中一直探索“人”與“自然”的關系。把握新時代城市與區域發展的規律，萬變不離其宗。山河湖海的自然生態格局無法改變；人與自然和諧共處、建設美好人居的理想未變；政治中心、東方文明中心的功能定位不變；從空間布局的角度來看，北京城市空間的內核和中軸一直未變。包括這一次做雄安新區的規劃，做詳規的時候，怎么完成這個千年大計，一定要參考老城這套東西，它的思想是怎么來的，除了外在的空間特征之外，背后的建城思想是什么。雄安新區的規劃設計，將來要做傳世之作，一流作品，挑戰性還是比較大的。還有一點，京津冀地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚，交往半徑相宜，它的一體性是行政區劃不能分割的。

“城市的主要功能在于化力為形，化能量為文化，化死物為活靈靈的藝術形象，化生物繁衍為社會創新”（劉易斯·芒福德）

首都地區代表了一個時代的文化精粹，不僅有展示、傳承、弘揚中華文化精神的職責，也具有開放、包容與建設首善之區的示范作用。在世界多元文化共存與競爭的今天，一個強大國家的主流文化應該在世界文化大融合中贏得話語權。北京作為中國的首都，目前有2170萬人口，是國際國內交通樞紐、信息網絡樞紐，跨國公司總部、金融中心、文化組織等各類機構林立，匯聚了全國一流的大專院校和各類人才，也有諸多亞洲一流的科研機構和來自全球的人才，傳承中華文明的優秀基因，如何在新的歷史起點上，化眾人之力為磅礴能量，化眾人之智為社會創新，帶領京津冀區域整體創新發展，展現文化自信和大國形象，示范全國，進而為人類進步做出新的貢獻，或許是“變與不變”的真諦。

（四）結語

“城市的最終使命是帶領人類自覺地參與宇宙和歷史的進程。”（劉易斯·芒福德）

從中國古代的民本思想到中央提出的以人為核心的新型城鎮化，到中國共產黨為人民服務的宗旨，是有一條脈絡貫穿的。京津冀發展的根本目的是讓這片區域上的人民生活得更好，用海德格爾的話說，詩意地棲居在這片大地上。在城市工作領域中細化十八屆五中全會明確的堅持以人民為中心的發展思想。什么叫千年大計，可能是以人民為中心的建城思想，才能持續一千年。正如習近平同志指出：“城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾的滿意度來衡量”。北京作為中國首都，要為全國人民做出示范樣板，帶領京津冀地區建設世界級城市群，創建美好人居環境，順應中華文化偉大復興的時代潮流，雄安新區的規劃建設，確實有這個責任，古代是孤本、杰作，雄安新區要展現東方古國在世界的嶄新氣象，為國家、為民族復興做出新的貢獻。

謝謝！

（資料來源：本文是作者在4月16日“東方紅·宏觀經濟與金融市場沙龍”發言的整理稿，已經作者審定。）