引言

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法的訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。黨中央作出的這一重大決策部署，為深入推進信訪工作制度改革、做好新時期信訪工作指明了方向，也為加快推進信訪法治化建設、完善信訪法律制度體系提出了迫切要求^[1]。2015年年初，國務院決定把《信訪法》作為“研究項目”列入《國務院2015年立法工作計劃》，這在一定意義上標志著國家信訪立法程序已提上日程，邁出了關鍵一步，將成為未來一段時期信訪法治化建設的核心任務。

制定出臺一部專門的《信訪法》，以國家基本法的形式確認信訪制度在中國特色社會主義法治體系和國家治理體系中的地位，意義重大。其一，有利于引領推動信訪工作制度改革深入推進，構建系統完備、科學規范、運行有效的信訪制度體系，實現傳統信訪工作體制機制向現代信訪工作體制機制的轉型，使信訪制度更加成熟、更加定型；其二，有利于運用法治思維和法治方式破解當前信訪工作所面臨的諸多難題，更加充分、更加有效地釋放信訪制度的功能，推動《憲法》規定的建議權、批評權、申訴權、控告權、檢舉權等公民基本權利在信訪法律制度體系和信訪工作實踐層面得到貫徹落實；其三，有利于提升信訪法律制度體系的效力層級，著力解決信訪制度與相關法律制度之間功能邊界不夠清晰、銜接不夠順暢，以及現行信訪法規、規章與其他規范性文件不夠協調統一甚至相互沖突等問題，確保各領域各層面信訪法治化建設協調推進。

在肯定信訪立法必要性與重大意義的同時，也要看到，由于我國信訪制度的獨特性與復雜性以及由此衍生出的爭議性，制定出臺《信訪法》，必然會遇到許多阻力和障礙。這其中既有理論界和實務界自2005年國務院修訂《信訪條例》時“信訪制度存廢之爭”^[2]延續下來的對中國特色信訪制度正當性與功能價值、信訪法治化建設必要性與可能性的質疑批判，也有對微觀信訪制度和信訪運行機制法治化構造的疑慮擔心。比如，如何在不挑戰其他法律制度地位作用的前提下，為信訪制度在國家法律制度體系中找到合適位置并實現與其他法律制度的銜接？具有濃厚人治色彩、以協調與平衡作為基本策略的信訪運行機制如何實現法治化構造？等等。令人遺憾的是，目前理論界和實務界對國家信訪立法問題的關注更多地停留在宏觀層面，對微觀層面的問題關注不夠，相關研究成果缺乏系統性和必要的深度，尚不足以為國家信訪立法提供足夠的理論支撐。

2014年7月，為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神以及落實國務院《信訪條例》執法檢查反饋意見的要求，山東省啟動了信訪地方立法程序。經過一年多的努力，在各有關方面的大力支持下，于2015年9月24日經省十二屆人大常委會十六次會議表決通過了《山東省信訪條例》，自2016年1月1日起施行。這是黨的十八屆四中全會作出“把信訪納入法治化軌道”重大部署之后制定出臺的首部信訪地方性法規，也是山東省信訪法治化建設的重要里程碑。面對推進信訪法治化建設的新形勢、新任務，本著為國家信訪立法試水探路的目的，在立法過程中，山東省由以往各地信訪地方立法普遍采取的“實施型立法模式”向“先行先試型立法模式”轉變，在保持與國務院《信訪條例》基本制度、基本規范銜接的基礎上，按照“問題引導立法”的要求，立足省情實際，對現行信訪法律制度體系沒有涉及但實踐中亟待解決的一些突出問題作了創新性規范^[3]，實現了人大信訪、行政信訪與司法信訪制度規范的協調統一，以期為國家信訪立法積累經驗。

在信訪地方立法過程中，山東省委省政府信訪局作為《山東省信訪條例（草案）》牽頭起草單位之一，成立了“信訪立法中的疑難問題研究”課題組，對信訪立法中遇到的包括信訪制度法律定位、信訪工作體制與信訪工作機構、信訪事項受理辦理程序、信訪人權利與義務等在內的重大疑難問題作了認真研究，并堅持理論與實踐相結合，將研究成果運用到了立法實踐，轉化為了《山東省信訪條例（草案）》的制度設計和具體規范，廣泛征求了各級各部門、專家學者、基層信訪干部和信訪群眾意見建議，在對條例草案進行修改完善的同時，一并對相關理論研究成果作了修正，最終形成了本課題研究報告。