一、人民建議權與實現(xiàn)路徑

（一）人民建議權是憲法賦予的民主權利

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條第1款、第3款規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。第27條第2款規(guī)定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。第41條第1款規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。第111條第2款規(guī)定，居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《憲法》上述規(guī)定明確告訴我們，人民建議權是憲法賦予的一項民主權利，是人民參與管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務的主要形式，是監(jiān)督國家機關和國家工作人員的重要方式。

（二）人民建議征集是實現(xiàn)民主權利的制度載體

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最好實現(xiàn)形式。但從目前的情況看，人大代表在代表群眾意志的及時性、全面性、便捷性等方面還有諸多不盡如人意之處。在代議制民主不斷完善的同時，《憲法》所規(guī)定的“通過各種途徑和形式”不應當被忽略。^[1]主動征集人民建議，越來越成為政府的行動自覺。2004年3月，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大或者關系人民群眾切身利益的草案，要采取多種形式廣泛聽取意見，尊重多數(shù)人的意愿。2010年10月，國務院發(fā)布《加強法治政府建設的意見》指出，要堅持依法立法、科學立法、民主立法，立法過程要有人民群眾廣泛參與，保證人民的意見和建議得到充分表達；要深入推進科學民主決策。進一步健全決策程序，聽證會、專家咨詢參加人員要有廣泛的代表性。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。其中，在加強和改進政府立法制度建設中，要求完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。可見，人民建議征集是黨委政府聽取民意、吸納民智的有效制度，是保障人民群眾依法行使民主權利的有效載體，是人民代表大會、政治協(xié)商會議實現(xiàn)人民群眾民主權利的有益補充。

（三）人民建議權是尊重人民主體性的體現(xiàn)

馬克思主義唯物史觀認為，人民群眾是創(chuàng)造歷史的決定力量，“歷史活動是群眾的事業(yè)”，決定歷史發(fā)展的是“行動著的群眾”。認識來源于實踐，人民群眾是實踐的主體，億萬群眾的實踐活動是認識的源泉和認識發(fā)展的動力。我黨波瀾壯闊的發(fā)展歷程中，最為寶貴的一條經(jīng)驗就是把“民心”作為制定決策的目標、把“民智”作為科學決策的基礎、把“民力”作為實施決策的動力、把“民意”作為檢驗決策的標準。黨的十五屆六中全會作出的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》強調(diào)：“密切聯(lián)系群眾是黨的優(yōu)良作風和政治優(yōu)勢”，“密切聯(lián)系群眾，最重要的是體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，誠心誠意地為群眾謀利益”。黨的十七大指出：要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。黨的十七屆四中全會作的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》特別強調(diào)：“堅持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。堅持全心全意為人民服務根本宗旨，堅持以人為本，貫徹馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎，使黨始終得到人民群眾支持和擁護。”黨的十八大進一步明確要求，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。中共中央總書記習近平在十八屆中央政治局常委2012年11月15日與中外記者見面時說，責任重于泰山，事業(yè)任重道遠。我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結(jié)奮斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交一份合格的答卷。人民群眾中蘊藏著無窮的智慧和力量，是推動社會前進的決定因素。我們黨的智慧和力量來自人民群眾。這就需要把人民當英雄來敬畏，就要對人民常懷敬仰之情、常有敬重之念、常存畏懼之心。人民建議征集制度，聽取民意、吸納民智，是黨委、政府尊重人民當家作主、保障人民建議權的充分體現(xiàn)。

（四）人民建議征集是信訪功能的主要體現(xiàn)

1.人民建議征集是信訪工作機構(gòu)的法定職責

2005年國務院頒布的《信訪條例》第6條第2款規(guī)定：“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責信訪工作的行政機構(gòu)，履行下列職責：……（五）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議。……”第29條規(guī)定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機關改進工作、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納。第37條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)對于信訪人反映的有關政策性問題，應當及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議。第39條規(guī)定：“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)應當就以下事項向本級人民政府定期提交信訪情況分析報告：（一）受理信訪事項的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信訪事項涉及領域以及被投訴較多的機關；（二）轉(zhuǎn)送、督辦情況以及各部門采納改進建議的情況；（三）提出的政策性建議及其被采納情況。”因此，將信訪渠道的民意集中反映并提供給決策層參考，是信訪部門的職責所在。2007年，中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確要求，廣泛征集人民群眾的意見建議，建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務管理。要對人民建議進行認真匯集和分析，對重要的意見和建議進行深入調(diào)研和論證，對正確合理的意見充分肯定和采納，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進工作，完善政策，接受監(jiān)督。

2.人民建議征集促使信訪功能回歸本位

習近平總書記明確指出，信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充。信訪制度是我國政治活動中獨具特色的一項重要制度安排。信訪的功能主要定位于政治參與、利益表達、行政監(jiān)督、權利救濟等方面。近年來，經(jīng)濟改革與社會發(fā)展導致了大量的社會矛盾，信訪成了公眾反映和解決訴求的重要渠道，承載了黨和政府的政治、行政和法律功能。由于糾紛解決和權益救濟功能的強化，政績考核功能和公共政策等功能的加入，信訪被賦予了過重的職能而產(chǎn)生了一些負面效應。國務院秘書長楊晶同志在全國信訪局長會議上要求，必須科學界定信訪工作的職能邊界，回歸本位，把主要精力放到“了解社情民意、匯集意見建議、分析穩(wěn)定風險、評估政策得失、排查矛盾隱患、解決合理訴求”上來。人民建議征集開展，在工作理念上，實現(xiàn)了從參與保障到參與決策的轉(zhuǎn)變；在工作方式上，實現(xiàn)了從經(jīng)驗實操到規(guī)律研究的轉(zhuǎn)變；在工作思路上，實現(xiàn)了從事后處置到事前預警的轉(zhuǎn)變；在工作境界上，承擔了從對維穩(wěn)負責到對執(zhí)政負責，有效地避免陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)了信訪聽取民意，聯(lián)系民情，維護民利的本位功能。

3.人民建議征集工作提升信訪工作現(xiàn)代化水平

國家治理現(xiàn)代化要求，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。^[2]人民建議征集制度積極鼓勵群眾參政，強化建議權，以改善民生為基點，以政策完善為導向，不斷提高人民群眾參與國家、社會和自身事務管理能力。人民群眾通過民主參與和權力監(jiān)督，又促進了黨和政府治理水平的現(xiàn)代化，也相應提高了信訪工作本身研判分析、影響決策、化解矛盾、社會預警等方面工作水平，同時不斷鞭策信訪工作人員，不斷加強學習和實踐，提高科學化、專業(yè)化、職業(yè)化工作能力。