前言

過去十年，我國天然氣市場發展迅速，天然氣生產年均增長12%，天然氣消費年均增長16%，對外依賴程度不斷提高。截至2016年年底，我國大陸天然氣消費量為2040×10⁸m³，我國地下儲氣庫儲氣能力為60×10⁸m³，約為當年天然氣消費量的3%，而美國地下儲氣庫儲氣能力為當年天然氣消費量的20%。除了天然氣儲備總量不足，我國天然氣儲備建設還存在地區分布不合理、缺乏獨立運營機制和盈利能力等問題，不能滿足天然氣市場需求，影響我國天然氣供應和經濟安全、社會穩定。

天然氣儲備的主要作用是調節用氣峰谷差，防止因意外事件造成的供氣中斷，同時也有利于節省上游生產投資、提高管道運輸系統的利用效率、增加下游企業用氣的靈活性。國外經驗表明，在市場機制引導和適當的商業模式下，儲備天然氣有可能實現盈利，吸引企業積極投資。天然氣戰略儲備的重要性在于對國家能源、經濟安全的戰略意義，但是戰略儲備和商業儲備很難嚴格區分。如果沒有足夠的商業儲備，國家戰略儲備一樣要用于商業調峰、應急；如果建立起足夠量的商業儲備，同樣具有戰略保障作用。世界上絕大多數國家都不直接投資建設天然氣儲備，而是通過各種政策措施促使和鼓勵企業儲備天然氣。

我國天然氣儲備建設滯后，主要是由于存在以下幾個方面的問題：（1）保供責任不明確。城市燃氣經營企業對最終用戶負有安全供氣的義務，但沒有明確的供氣標準和法律責任；上游企業擁有供氣規模、建庫資源和資金技術優勢，對下游企業負有保供義務，但同樣缺乏相應的責任追究機制。（2）價格機制不合理。天然氣價格無論“成本加成”還是“市場凈回值”，都是單一價格；管輸價格包含儲氣費用，并且沒有“兩部制”；調峰成本被分攤到所有氣量的價格中，沒有調峰氣價，儲備天然氣沒有價值空間。（3）儲氣庫建設資源條件差。天然氣消費市場所在地中東部地區油氣藏型儲氣庫資源較少，地質構造復雜，鹽礦、含水層等地質條件較多，但勘探程度較低，需要加大普查篩選力度。（4）儲氣庫建造技術亟待突破。我國儲氣庫建設起步較晚，目前利用氣藏改建地下儲氣庫的技術基本成熟，但在油藏改建儲氣庫、鹽穴儲氣庫和含水層儲氣庫建造技術方面，還需要進一步探索研究，取得新的突破。

天然氣儲備能力建設促進政策的制定，應當遵循市場經濟的規律，充分發揮市場在資源配置中的決定作用?？偨Y市場發達國家和我國城市天然氣儲備建設的經驗，基于政府引導、企業實施、外有壓力、內有動力、技術可行、經濟合理的原則，我們建議從以下幾個方面制定鼓勵天然氣儲備設施建設的政策。

第一，明確保供責任，培育儲氣市場。企業是追求利潤的組織，只要有用戶愿意為儲氣服務支付費用，并且該收費足以收回投資并獲得適當利潤，企業就會有投資建設儲氣設施的積極性。天然氣儲備的目的是保障供氣安全，只要明確了保供責任，承擔保供責任的企業自然就成為儲氣設施的用戶。下游企業最接近終端用戶，了解其用氣規律和調峰、應急需求，應當首先確定下游企業對用戶承擔保供責任。上游企業根據天然氣銷售、運輸合同的規定，對下游企業保障供氣責任。為了防止上游企業濫用市場壟斷地位，政府應當規范供氣合同，積極推動供氣主體多元化。

第二，理順價格機制，體現儲氣價值。“上有政策，下有對策”，僅僅通過責任機制迫使企業建設天然氣儲備或者儲氣設施，必然遭到企業各種理由的抵制，最終損害供氣安全。引導企業投資建設儲氣設施的根本途徑是理順天然氣價格機制，體現儲氣價值，創新儲氣設施運營商業模式，使儲氣庫建設和天然氣儲備有利可圖，為儲氣設施建設提供內在動力。理順價格機制，一是天然氣交易實行市場定價；二是管道運輸真正落實“兩部制”價格，體現管輸成本的合理分擔；三是“運”“儲”分離，把儲氣費從管道運輸費中剝離，儲氣服務實行市場定價。

第三，實行財政補貼，政府主動分擔部分儲氣設施建設成本。儲氣庫項目建設投資金額大，回收周期長，如果完全依賴價格機制回收，市場風險較大，可能給下游企業造成沉重的氣價壓力。建議各級政府根據儲氣庫的類型和已有的儲氣能力，給予儲氣庫項目一定比例的財政補貼。按照2030年前建成1400×10⁸m³儲氣能力測算，如果財政補貼幅度為儲氣庫建設平均成本的25%，年均補貼規模約為65億元；如果把補貼幅度提高到35%，年均補貼規模約為92億元。小型儲氣設施單位儲氣能力建設運營成本較高，地方政府可以在中央補貼的基礎上根據情況給予一定比例的地方補貼。

第四，降低企業稅收負擔，激勵企業加大投資儲氣庫建設。稅收減免政策的目的是降低儲氣庫建設過程中的稅收負擔，提高儲氣庫建設運營的盈利預期，激勵企業投資儲氣庫建設。建議在儲氣庫項目建設階段，實行增值稅“先退后征”，退還進項稅額中的中央享有部分（75%），將來按照銷項稅額征收增值稅時不再抵扣。在儲氣庫項目運營階段，根據企業自愿，可以把儲氣庫作為自用設施，也可以申請作為公共基礎設施項目，依法享受“三免三減”企業所得稅優惠。

第五，提供信息服務，引導企業正確決策。企業投資建設儲氣設施需要多方面的信息，包括天然氣市場規模、調峰和應急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價格、已建儲氣能力等。政府可以通過制定和公布行業發展規劃、定期發布行業發展報告等形式為企業提供信息支持。建議能源行業主管部門成立類似美國能源信息署的能源情報機構，在網絡上及時公開相關信息，幫助能源企業和相關機構正確決策，引導包括天然氣在內的整個能源行業健康發展。政府通過信息引導，企業自主決策、投資并承擔市場風險，讓市場在資源配置中發揮決定作用，符合十八屆三中全會決議的精神，也符合建設服務型政府的理念和要求。

第六，鼓勵合作建庫，創新商業模式。一方面，適合建設儲氣庫的枯竭油氣藏、地下鹽礦等建庫資源絕大部分掌握在石油公司和鹽業公司手中，而需要儲氣能力的管道運營企業、城市燃氣經營企業缺少建庫資源；另一方面，我國天然氣儲備建設正處于起步階段，絕大部分天然氣企業都缺少儲氣設施建設和運營經驗，而市場發達國家的儲氣庫建設運營已經有上百年的歷史，擁有比較成熟的建庫技術和豐富的管理經驗。鼓勵儲氣庫建設中對內對外合作，可以充分調動建造儲氣庫所必須的地質構造、資金、技術、儲氣市場等資源條件，探索新的商業模式，增強我國企業投資儲氣庫建設的信心，促進儲氣設施建設。

本書最后還分析了儲氣庫建設政策之間的相互關系和促進儲氣能力建設的政策路徑。

本書是在國家能源局委托課題研究成果的基礎上編寫的，國家能源局、上海申能集團和中國石油大學（北京）的領導給予了大力支持，北京燃氣集團、深圳燃氣集團等多家單位提供了寶貴的意見和建議，我的同事呂鵬博士也為課題研究做了大量工作。在此一并表示感謝！

天然氣儲備在我國還剛剛起步，有政策的支持引導，市場將以更好的配置資源，滿足用戶、政府和企業等各相關方的利益訴求。由于作者能力有限，書中必然存在一些這樣那樣的不妥之處。我們真誠地歡迎來自社會各界的批評和真知灼見，以使本書進一步完善，共同為中國的天然氣儲備事業盡一份綿薄之力。

陳守海

2017年8月 于北京昌平