24.城市農村集體土地權屬變動與不動產登記申請資料的關系

許奮飛[1]

自從2007年我國開始實施《物權法》規定的國家對不動產實行統一登記法律制度之后，由全國人大立即制定一部不動產統一登記法的各項條件尚不具備，所以，法律人將不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法等，都寄托于由國務院先出臺一部行政法規作出詳細配套規定，以便于各地地方政府可以立即實施《物權法》所規定的不動產統一登記法律制度。直至《物權法》實施7年后的2014年12月22日，國務院才正式公布了《不動產登記暫行條例》。但《不動產登記暫行條例》的規定依然過于原則化、不具備較強的可實施性。

1985年之前，城市行政區域中，原本存在著面積廣闊的農村集體所有的土地，那時，城市居民的農貿市場供應、蔬菜種植供應、家畜養殖供應、瓜果供應等農副產品供應，主要依靠、來源于城市行政區域中的農村集體土地產出。由于地方政府城市規劃主管部門和國土部門普遍采用了“攤煎餅”的方式爭先恐后地規劃擴張本城市的建設規模，地方各級政府以城市蜘蛛網狀道路的擴張附之以“收回”土地的方式迅速以超低成本將城市行政區域中的農村集體土地收歸國有，農村集體土地也成村成鄉的變更為城市國有土地及國有建設用地。

《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之前，農村集體土地迅速而大批量減少的成因主要如下：

1.因城市道路蛛網狀擴張規劃建設需要而被地方政府收回；

2.因成片開發區、工業區規劃建設需要而被地方政府收回；

3.因各種名目的城中“城”規劃建設需要而被地方政府收回；

4.因全運會、亞運會新設施規劃建設需要而被地方政府大片收回；

5.因超大規模的成片規劃建設商品房住宅小區、住宅城、經濟適用房小區的盲目無序的需要而被地方政府收回等等。

城市農村集體所有的土地（包括農用地、建設用地、宅基地建設用地）在大批量減少的同時，不但村民農戶開始立體化、密集化的向城市空間中疊加式的居住生存，也導致失去農地的城市農民在極短的時間之內，迅速地喪失了城市郊區原農業產業工人的生產技能，并且因地方政府沒有及時的配套跟進城市農民的職業技能培訓而大量的“洗腳上樓”，失業閑呆，靠擠出自有的、并不富裕的居住空間出租為濟，對城市未來的影響也不可預測。

隨著《城市房屋拆遷管理條例》的廢止和新法規《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，排除與阻斷了地方政府農村集體土地的舊模式的劃歸國有，雖然農村集體土地大批量減少的速度得到了阻滯和減緩，但依然以其他的方式在迅速進行，主要成因如下：一是城市“城中村”整體改造的方式，使得農村原有的集體建設用地60％以上的面積以融資、置換、合作條件等各種方式逐步變更為城市國有土地及國有建設用地，大部分轉變為房地產開發商的商品房建設用地，少部分成為地方政府政府預留的國有建設用地，也有極少部分成為城市居民公租房、廉租房等國有建設用地；二是城市“城中村”整體“村改居”之后，自行將原農村宅基地房屋直接變更為國有土地及房屋等。本文試從城市農村集體所有的土地權屬變動減少與不動產登記申請材料的關系作一初探。

城市農村集體所有的不動產通常包括但不限于：（一）法律規定屬于集體所有的農用地、農村建設用地、宅基地建設用地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；（二）農村集體所有的房屋、建筑物、生產設施、農田水利設施；（三）農村集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施；（四）農村集體所有的其他不動產等等。

無論是因“城中村”整體改造而將部分集體建設用地、農地劃歸城市國有土地；或是“城中村”整體“村改居”后，村民自行將原村宅基地房屋申請變更為國有土地及房屋；或是以贈與方式將農村宅基地房屋贈與他人等等任何原因而變更流轉，都涉及法律方面的決定權權利人及其相適應的決定文件，而不動產登記所需要提交和審查的申請資料的形式與內容也與此密不可分。

一、應明確農民集體所有的不動產處分決定權利人主體

權利人主體之一：農民集體所有的不動產，屬于本集體成員集體所有。我國《物權法》第六十條也規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”由此可見，農村集體土地的權利人，主要包含三方面的主體，即：（1）村集體經濟組織或者村民委員會；（2）共有情形下的共有集體經濟組織或者村民小組；（3）鄉鎮集體經濟組織。

權利人主體之二：我國《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征收并給予補償。市級人民政府為了市政道路、公路、鐵路建設、國有醫院、國有學校等公益建設需要征收農民集體所有的不動產。”由此，城市的市人民政府為行使決定權的合法主體。

二、需要清晰作出決定的程序及其決定權的效力

（一）村民會議行使決定權

根據我國《村民委員會組織法》第二十二條規定：“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定。地方性法規對召開村民會議及作出決定另有規定的，也應依照其規定執行。”由此可見，村民會議符合上列規定所作的書面同意的決定，方可依法視為有效決定。

（二）村民代表會議行使決定權

我國《村民委員會組織法》第二十四條規定：“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（四）土地承包經營方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。”《村民委員會組織法》第二十五條第一、二款也規定：“人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的4/5以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的1/3以上。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表的任期與村民委員會的任期相同。村民代表可以連選連任。”

根據《村民委員會組織法》第二十六條的規定，“村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有1/5以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。村民代表會議有2/3以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意。”由此可見，村民代表會議符合上列規定所作的書面同意的決定，方可依法視為有效決定。

（三）村集體經濟組織行使決定權

農村集體經濟組織，是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等，以及農村集體經濟組織改制為公司組織的。

農村集體經濟組織的最高權力機構通常是成員大會。凡涉及成員切身利益的重大事項，必須提交成員大會討論決定。成員大會應當有本組織具有選舉權的成員的半數以上參加，或者有本組織2/3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的半數以上通過。

經成員大會書面授權，成員代表會議可以對具體授權事項進行討論、表決。召開成員代表會議，應當有本組織2/3以上的成員代表參加，所作決定應當經到會代表2/3以上通過。

成員大會或者成員代表會議實行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式，具體方式由組織章程確定。

即農民集體所有的不動產的處分或變更，原則上應當根據農村集體經濟組織章程的規定表決通過。法律法規另有規定的除外。

（四）村民小組行使決定權

我國《村民委員會組織法》第二十八條第一款規定：“召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民2/3以上，或者本村民小組2/3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。”同條第三款還規定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。”由此可見，村民小組會議符合上列規定所作的書面同意的決定，方可依法視為有效決定。

上列一至四項不同的權利主體作出決定文件，形式上應當包括：清楚的表示決定事項內容的文件并蓋章；同意該決定事項的村民名單及其簽名；全體簽名人的身份證復印件；各權利主體的章程文件；權利主體的全體村民名單；公告等。

上列全部法律文件的組合，是反映村民意思表示是否真實以及反映簽名同意人數是否已經超過了法定人數的不可缺少的最基本資料。

（五）市人民政府行使政府征收決定權

根據我國《土地管理法》第二條第四款的規定，市人民政府依照法定程序作出的政府征收決定，依法應視為有效的決定。

政府征收決定的法律文件應當包括市政府的征收公告；政府征收決定；被征收的土地面積、四至界址；被征收的地上房屋編號等。

三、需要厘清和實質審查的不動產登記申請資料

《不動產登記暫行條例》第五條規定，“下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。”由《不動產登記暫行條例》第五條的規定可見，有了第五條項下（一）至（九）項農村集體不動產物權的登記，就必然會產生因土地減少而相應發生的注銷登記、變更登記或轉移登記等，因此，法律法規及《不動產登記暫行條例》的實施細則就因此而需要確定當事人所需要提供的必須的不動產登記申請資料的法定義務。但是，《不動產登記暫行條例》第十六條僅原則性地規定：“申請人應當提交下列材料，并對申請材料的真實性負責：（一）登記申請書；（二）申請人、代理人身份證明材料、授權委托書；（三）相關的不動產權屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產權屬證書；（四）不動產界址、空間界限、面積等材料；（五）與他人利害關系的說明材料；（六）法律、行政法規以及本條例實施細則規定的其他材料。不動產登記機構應當在辦公場所和門戶網站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息。”該條第一至第五項申請材料，相對容易理解并取得，但第六項所規定的法律、行政法規以及本條例實施細則規定的其他材料，到底是指哪些材料或者至少應當包含哪些基本的申請材料呢？顯然，《不動產登記暫行條例》沒有給出一個標準的、具備可實施性的答案，并再次將問題遺留給了《暫行條例》的實施細則。在此情況下，因《物權法》第二十一條早已規定了：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”《不動產登記暫行條例》第二十九條也相應規定了：“不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害，或者當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國物權法》的規定承擔賠償責任。”

無論是當事人的過錯應給予他人的賠償，還是不動產登記機構因登記錯誤應當承擔的賠償責任，都會產生并且現實登記過程中每天都在發生著的當事人與當事人之間因不動產登記而發生的民事糾紛、當事人與不動產登記機構因不動產登記而發生的糾紛，因此，不動產登記機構的執行部門、執業律師以及審判機關等也需要且不斷地對農村集體不動產權利變動所需要具備的申請資料、審查范圍、審查責任、賠償標準等予以深入細致的研究。

城市農村集體土地的開發改造活動及現實其他活動也帶給不動產登記許多需要解決的法律疑難問題，如“城中村”整體改造方式。

在政府對“城中村”“農村舊貌”整體改造的要求下，由于農村集體組織缺乏整體改造建設資金的來源，于是，便以自己擁有土地所有權的超過50％以上的集體建設用地和宅基地建設用地作為“對價”交換條件，換取房地產開發商分期投入的改造建設資金，重新改造建設農村村民的宅基地房屋及集體經營性房屋。改造建設完成之后，全體村民及村集體所剩余的宅基地建設用地和村集體建設用地占地面積已不足整體改造之前的50％（有的村甚至不足40％），永久的喪失了其余超過50％以上的農村集體土地的所有權。不動產登記機構被迫僅憑政府主管部門的一紙農村整體改造方案的行政批文（并非市政府的土地征收決定書），一瞬之間就將原農村集體所有的土地演變成為國家所有的國有土地，并主要用于商品房開發建設用地。

因此，不動產登記的疑難問題之一是：不動產登記機構應當要求農村集體組織權利人提供哪些及應當審查哪些申請材料呢？

筆者認為，農村集體組織權利人提供的申請材料，應當包括但不限于：

1.市政府國土規劃部門對農村集體組織招標的村整體新規劃建設方案預批復批文或建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證；新規劃建設方案內容應當包括：農村自己保留部分的占地面積、總建筑面積、全體村民回遷安置面積、獨立配套設施面積、村集體經營房屋建筑面積；放棄村土地所有權的占地面積、總建筑面積、獨立配套設施面積等；

2.村集體組織的土地所有權憑證或不動產權證書；

3.與上列新規劃建設方案預批復放棄土地所有權占地面積、占地位置相一致的、本文第二章所列的農村集體土地所有權權利人簽名通過的有效決定文件；

4.改造用地范圍內的現有村集體土地上的房屋所有權、停車位所有權等不動產人員名單；

5.改造用地范圍內的村集體組織的房屋所有權證書或不動產權證書；改造用地范圍內的村民房屋所有權證書或不動產權證書；

6.村集體組織土地所有權人與集體土地上的全部房屋所有人及各戶代表、停車位所有人等簽訂的原有房屋建筑物拆遷回遷安置補償合同，或原有房屋建筑物拆遷、棄產貨幣補償合同；合同內容應當包括但不限于：原有房屋的總建筑面積，回遷安置總建筑面積或產權棄權貨幣補償金額，延期回遷或不能回遷時的賠償標準等。

筆者認為，上列申請材料缺一不可。例如第六項材料，如欠缺一份，已經登記的宅基地房屋所有權就受到物權法的嚴格保護，不受任何人、機構的侵犯。即使農村集體組織向人民法院提起訴訟，人民法院也不予受理。又如第三項材料，如果欠缺或無效，都失去了農村集體組織土地所有權人放棄其土地所有權的法律文件支持基礎。

不動產登記的疑難問題之二是：登記機構受理不動產登記之后及批準登記之前，是否還需要在村內公告？

筆者認為，《不動產登記暫行條例》第二十二條規定，“登記申請有下列情形之一的，不動產登記機構應當不予登記，并書面告知申請人：（一）違反法律、行政法規規定的；（二）存在尚未解決的權屬爭議的；（三）申請登記的不動產權利超過規定期限的；（四）法律、行政法規規定不予登記的其他情形。”所以即使申請人交齊了登記機構需要的申請材料，登記機構受理不動產登記之后，也應當對照房屋等不動產權屬人的名單進行現場查驗，并且在村內現場多處發布公告。公告后才能準確的獲悉是否存在暫行條例第二十二條第一、二項等規定的不予登記的情形。

不動產登記的疑難問題之三是：不動產登記機構受理申請后應當如何辦理登記、何種登記？

《不動產登記暫行條例》第十四條第二款規定，“屬于下列情形之一的，可以由當事人單方申請：……（三）人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或者人民政府生效的決定等設立、變更、轉讓、消滅不動產權利的；（四）權利人姓名、名稱或者自然狀況發生變化，申請變更登記的；（五）不動產滅失或者權利人放棄不動產權利，申請注銷登記的……”據此，筆者認為，應當區分先后按以下程序分別進行注銷登記：

第一，根據上列第六項當事人簽訂的原有房屋建筑物拆遷回遷安置補償合同或原有房屋建筑物拆遷、棄產貨幣補償合同，結合村民房屋已經拆除的事實，先辦理村民房屋所有權注銷登記或集體房屋所有權注銷登記。

第二，結合村集體土地上房屋及建筑物已經全部拆除的事實并根據上列第一、二、三項申請材料，再一并辦理村集體放棄的宅基地建設用地使用權、村集體建設用地使用權、村集體土地所有權的注銷登記。

第三，將村集體組織權利人放棄的原土地所有權面積，同時登記為國有土地所有權。

第四，待村集體改造新建的宅基地房屋或村集體經營房屋分期建成并通過竣工驗收備案后，再分期辦理新建房屋所有權的設立登記。登記后的國有土地所有權，方可依據有償出讓使用程序，招標或拍賣國有建設用地使用權。

如果不動產登記機構、律師和司法審判機關對上述農村集體所有的土地及其上蓋房屋決定權主體、行使決定權應必備的法律文件、申請不動產登記所需的申請材料等法律文件形成了法律共識，并且通過《不動產登記暫行條例》行政法規的補充修改所確立，那么，今后有關村民以改造、買賣、贈與抵押等方式處分其不動產物權的登記疑難法律問題，也具有明確的法規依據。

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[1]許奮飛，廣東君厚律師事務所。