第一節(jié)　公共產(chǎn)品的提供模式分析

公共產(chǎn)品是經(jīng)濟學上的概念，是相對于私人產(chǎn)品而言的。私人產(chǎn)品通過（私人）市場提供，其消費具有排他性和競爭性。保羅·A﹒薩繆爾森對公共產(chǎn)品的定義是：“所有人都可以享受的東西，就是個人消費這種產(chǎn)品不能排除其他人消費這種產(chǎn)品。”^[1]狹義的公共產(chǎn)品具有共同受益或聯(lián)合消費的特征，其消費具有非競爭性和非排他性。^[2]非競爭性是指增加消費人數(shù)不會影響到其他人的消費數(shù)量和質(zhì)量。而非排他性則指無法或沒有必要排除其他人的消費。同時具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品種類并不多見，通常只有國家防御、法律、空氣污染控制、防火、路燈、公共衛(wèi)生、天氣預報。生活中常見的是只具備非競爭性或非排他性的產(chǎn)品，被稱為準公共產(chǎn)品。如道路不具有排他性，但容納通行的數(shù)量有限，具有一定的競爭性。而另一些被稱為俱樂部產(chǎn)品的就是只具有排他性不具有競爭性的產(chǎn)品，如某些小范圍受益的產(chǎn)品，受益群體相對固定，類似高爾夫球場^[3]等，活動通常在一個固定團體內(nèi)進行，并不對任何公眾平等開放。廣義的公共產(chǎn)品包括純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。關于公共產(chǎn)品的研究指出，公共產(chǎn)品會存在市場失靈的狀況。如原本并不擁擠的道路，具有非排他性，若采用定價收費的機制，排除不繳費用戶的使用，則會導致使用率減少。而道路的邊際成本為零，反而會導致效率的降低，因而不能存在參與價格。另一關于公共產(chǎn)品的特點是公共產(chǎn)品必須提供給群體，不能像私人產(chǎn)品那樣阻止拒絕支付費用的人們。^[4]與本書相關的公私合作領域涉及的產(chǎn)品毫無例外地可以歸入廣義的公共產(chǎn)品的領域。而對于傳統(tǒng)上公共產(chǎn)品提供存在“市場失靈”的認知，公私合作模式恰好與其背道而馳。以下筆者就將分析這個傳統(tǒng)命題是否存在探討的余地，是否有修正的可能。

公共產(chǎn)品到底由誰來提供，可以通過考察歷史上的提供模式獲得些許線索。以公路為例，早期的公路就屬于私人收費公路。政府出面大規(guī)模參與公共交通基礎設施建設、發(fā)展交通運輸事業(yè)是工業(yè)革命后，因技術(shù)革新帶來的大規(guī)模建設需求而漸次出現(xiàn)的。而同樣，鐵路運輸也大體經(jīng)歷了從早期的私人供給（鐵路股份公司）到政府管制經(jīng)營，再到近些年不少國家再度民營化的歷程。Wilfried Lange就明確指出，甚至最典型的國家任務，如軍隊、法院乃至警察事務，在歷史上都曾經(jīng)由私人經(jīng)營過。^[5]觀察各國公共產(chǎn)品提供模式的變遷，可以發(fā)現(xiàn)幾乎沒有一成不變的模式，公部門與私部門承擔任務的界限并不明晰，且時移世易，隨著情勢的發(fā)展而不斷變更。以德國為例，劉淑范教授在其《行政任務之變遷與公私合營事業(yè)之發(fā)展脈絡》^[6]一文中十分詳細地描述了德國公共產(chǎn)品經(jīng)由私營事業(yè)興起到公私合營占主導漸次發(fā)展至公營事業(yè)全面上升并至20世紀60年代復又開拓民營化道路，引發(fā)公私合營熱潮的發(fā)展過程。文中提到德國公私合營事業(yè)初始于19世紀末，法國大革命之后的歐洲，不僅在政治上，而且在經(jīng)濟上，掀起一陣個人主義與自由主義之旋風，所有的國家壟斷及諸多國營事業(yè)特權(quán)頓時瓦解，德國鐵路的興建也當然地落入民間企業(yè)之手。^[7]后由于“純以營利為考慮之私營企業(yè)在公共政策（質(zhì)量、資費及郊區(qū)供應等）配合上成效不彰，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市遂又逐漸將之納入公營范疇。但由于自來水、天然氣、電力能源等公用事業(yè)需要龐大之密集資金及技術(shù)經(jīng)驗，因而公部門一方的財力難以負擔，便結(jié)合私部門之力量發(fā)展公私合營之事業(yè)^[8]”。隨后第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，其后經(jīng)歷魏瑪共和國以及納粹政府統(tǒng)治，因現(xiàn)代化軍事裝備的迫切需要，帝國乃自身投入重要工業(yè)的生產(chǎn)制造及電力供應事業(yè)，并根據(jù)《魏瑪憲法》之明文規(guī)定鐵路財產(chǎn)權(quán)應劃歸共和國所有，且鐵路行政亦納入共和國之任務范疇。納粹法學家Ernst Forsthoff的生存照顧理論便在此時期提出并興盛。“不僅公部門的經(jīng)濟活動蓬勃活躍，連帶地生存照顧之給付行政亦是蔚為可觀。”^[9]二戰(zhàn)后自20世紀50年代開始，德國聯(lián)邦政府由于經(jīng)濟自由主義的重新復興，不斷擴張的傳統(tǒng)社會國家形態(tài)受到批判，去政府化、引入市場和競爭理念，改善效率開展民營化成為主導。當然財政日益困窘，減輕財政負擔則成為推動民營化的直接誘因，公私合營事業(yè)因此呈現(xiàn)出復蘇之勢。

上文中公共產(chǎn)品提供模式不斷變更調(diào)整甚至出現(xiàn)類似循環(huán)反復的情境不僅發(fā)生在德國，在其他西方國家甚至在我國都可以或多或少地體察到歷史的耦合與雷同。^[10]我國在經(jīng)濟領域也有著公私形態(tài)不斷交替的歷程。1949年以后我國實施“私有化改造”，將所有的經(jīng)濟形態(tài)收歸公有。在改革開放后，又逐步進行國有企業(yè)改制，“抓大放小”，并從外商投資領域開始引入BOT等公私合作方式，鼓勵私人投資。因此我們可以說從歷史上看，公共產(chǎn)品的提供并無固定統(tǒng)一的模式，公部門或私部門在此過程中參與的成分與比重和每一時期的國家學思想、經(jīng)濟學思潮、社會需求及實定法的內(nèi)容息息相關。

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注釋

[1][2]杜放、陳拂聞：《財政學》，清華大學出版社2005年版，第3－4頁。

[3]丁茂戰(zhàn)編：《我國政府投資治理制度改革研究》，中國經(jīng)濟出版社2006年版，第89頁。

[4]以上關于公共產(chǎn)品的特征參見杜放、陳拂聞：《財政學》，第3－4頁。

[5]Wilfried Lange，Rechtsprobleme der Privatisierung ?ffentlic her Unternehmen，JZ 1981，S．699．轉(zhuǎn)引自陳愛娥：《公營事業(yè)民營化之合法性與合理性》，《月旦法學雜志》1998年第36期。

[6]劉淑范：《行政任務之變遷與公私合營事業(yè)之發(fā)展脈絡》，《中研院法學期刊》2008年第2期。

[7]劉淑范：《行政任務之變遷與公私合營事業(yè)之發(fā)展脈絡》，《中研院法學期刊》2008年第2期。

[8]劉淑范：《行政任務之變遷與公私合營事業(yè)之發(fā)展脈絡》，《中研院法學期刊》2008年第2期。

[9]劉淑范：《行政任務之變遷與公私合營事業(yè)之發(fā)展脈絡》，《中研院法學期刊》2008年第2期。

[10]這種雷同在我國特定時期的“國進民退”或“國退民進”潮流中尤其明顯。