第一部分 總 論
第一章 中國土地制度改革的上半程及下一程
土地制度是中國政治經濟制度的基礎性安排。土地制度改革是中國全局改革關鍵而敏感的領域。獨特的土地制度安排與變革是中國經濟高速增長和結構變革的發動機。20世紀80年代初的農村土地制度改革拉開了中國改革開放的大幕，促進了中國的農村轉型和體制轉軌， 20世紀90年代末的城市土地制度變革推動了中國從鄉土中國向城鄉中國的歷史轉型。但是，中國在利用土地創造“中國奇跡”的同時，也形成了獨特的以地謀發展模式，造成了國民經濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴，阻礙了經濟轉型和結構改革。隨著中國經濟從高速增長轉向中高速增長[1]，發展動能出現轉換，土地的發動機功能減退，以地謀發展模式的弊端凸顯，深化土地制度改革對全局意義重大。
中國改革走過了40年的非凡歷程，土地制度改革也經歷了任人評說的風風雨雨。總論第一部分是一個對中國過去40年土地制度變革進程與主要內容的回顧性評論；第二部分評估了土地制度在40年國民經濟高速增長階段所起的歷史作用，分析了這套土地制度存在的主要問題；第三部分展望了中國經濟在進入新階段后的主要特征，提出了為適應這一階段性轉換亟須深化推進的土地制度改革。
一、土地制度變革進程：一個回顧性評論
對中國過去40年的土地制度變革給出一個統一的一般性評論是很困難的。這一方面是因為土地制度安排的目標與變遷路徑在城鄉和不同用途之間差異很大，另一方面是因為對各項土地制度變革結果的評價因角度和立場不同共識很少，有些方面的改革比較一致地令人稱道，有些方面的變遷產生的影響巨大但爭議很大，有些深層的制度改革因利益、觀念、知識的羈絆貽誤時機令人遺憾。從土地制度對中國經濟和社會轉型的影響來看，農地承包地、農戶宅基地、土地轉用、城市土地使用是其中影響深遠且至關重要的幾項制度安排，我們將分別予以討論。
（一）農地集體所有、家庭承包經營制度
農地承包地是全國土地面積中份額最大、涉及人數最大的一塊。截至2015年年末，全國共有農地64 545. 68萬公頃，其中耕地13 499. 87萬公頃（20. 25億畝）[2]，家庭承包經營的耕地面積為13 423. 68萬公頃，占總耕地面積的99. 44%，這些土地被發包給2 305. 74萬戶農戶承包經營。[3]農地承包地制度是一項被視為對農業績效、農民權利和社會穩定具有基礎性影響的安排。
與歷史上的土地制度相比，中國共產黨執政以來的土地制度具有在鄉村改天換地的性質。在傳統鄉土中國，農地屬于家戶私有，以自耕農和佃農為主的家庭農業是小規模農地的主要經營者，土地所有權和經營權同等受到法律保護和契約約束，且耕作權在很大程度上具有事實上的所有權權能。[4]在中國共產黨取得政權后，實行公有制的社會主義制度全面推進中國從農業國向工業國轉變。[5]為此，新政權在鄉村進行了一系列國家主導的制度再造[6]，形成了獨特的農村土地集體地權制度：一是作為公有制在鄉村的實現形式，對農村土地實行集體所有制，國家通過人民公社、生產大隊、生產小隊三級對農村實行全面的政治與經濟控制；二是國家事實上行使集體土地產權，生產隊對土地的使用由上級控制，并不享有作物種植選擇權，收益權因國家實行農產品統購統銷而喪失，生產隊的公共積累和社員分配以完成國家任務為前提；三是農業經營制度實行主要以生產隊為單位的統一經營，農業經濟活動和社員勞動由生產隊統一安排，生產成果按工分統一分配。[7]
由于政治氣候的變化加上國家控制的集體所有、統一經營制度的低效，中國于20世紀70年代末80年代初成功實現了上下互動的農村土地制度改革。經過底層創造、頂層支持與政策推動[8]，形成了為各方所接受的農地集體所有、家庭承包經營制度：一是在公有制社會主義制度下，改革以堅持土地集體所有制為前提。國家連續通過文件宣示集體所有制不變，強調包產到戶與私有單干不同[9]；保留“三級所有、隊為基礎”的集體所有構架；農民與土地的關系被界定為發包與承包的關系；集體組織不同程度地行使著集體所有權；農村土地不準買賣。二是形成國家、集體與農戶之間的承包合約。土地合約的初始安排由自發變法的底層農民默認，后來被作為一項非簽約但必須遵守的三方合約制度化，即“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，農戶在承諾并完成所承擔的國家任務和集體義務的前提下，獲得集體土地剩余索取權。三是集體所有權明確為成員集體所有權。與集體化時期的社員（他只是以自己的勞動為國家做貢獻、同時分得一定的收入）不同，包產到戶后的成員不僅以集體成員身份平均分配集體土地和資產，隨人口增減帶來的成員權變化調整土地，而且享有集體土地上長出的一切資產的權益。改革以后的集體所有權事實上成為集體成員的權利集合，同時也使集體所有權的身份性更加強化。四是明晰承包農戶對農地的產權。通過集體所有權與使用權的分離，做實承包權為實實在在的權利，又通過強化農戶的主體地位，不斷完善農戶對所承包土地的使用權、收益權和轉讓權。五是實行家庭農業經營制度。通過廢除生產隊統一組織生產、統一分配收益的經營制度，以家庭替代生產隊成為農業生產、經濟決策與收益所得的單位，農戶成為農業經營主體，并通過相關法律予以制度化。
農地集體所有、家庭承包經營制度確立以后，在實施過程中，盡管遇到了一些波折和質疑，但這套制度還是堅持了下來，并且農地權利演進一直朝向強化農民土地產權保護的方向。
一是在法律上明確集體所有的內涵。通過《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》對集體所有的內涵予以法律表達，即農村土地農民集體所有是農村基本經營制度的根本，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，農民集體作為土地所有權的主體，分屬三個層次，即村農民集體、村內農民集體、鄉（鎮）農民集體。[10]
二是完善和保護農戶土地承包權的財產權。針對土地承包權作為一種特殊的用益物權，明確承包地就是農民的財產[11]；以法律形式明確承包農戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償[12]；承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地[13]；限制公權力對農民土地財產權利的侵犯，明確規定在法定承包期內，任何組織和個人不得干預農民的生產經營自主權，不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地。[14]
三是不斷延長土地承包期，穩定農民對土地權利的預期。土地承包期從1984年的15年[15]，延長到第二輪延包時的30年[16]， 1998年黨的十五屆三中全會賦予農民長期而有保障的土地使用權[17]，到黨的十七屆三中全會時提出“長久不變”[18]，黨的十八屆三中全會[19]和黨的十九大[20]進一步重申這一規定。
四是改革成員集體所有權。20世紀80年代末中央農村政策研究室在貴州湄潭試點“增人不增地、減人不減地”。2002年“增人不增地、減人不減地”被寫進《中華人民共和國農村土地承包法》。《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定，“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”，“承包期內，發包方不得調整承包地”。
五是土地承包合約條件的變化。一方面是附著于土地的國家義務的變化。先是降低糧食任務，農民對完成任務以外的土地有權自由種植；再是允許農民以貨幣交糧，減少農民土地與糧食任務的掛鉤；然后實行糧食購銷體制改革，國家以市場化方式購糧，農民與土地糧食任務解除；再到國家實行種糧補貼。另一方面是集體義務的變化。從上交集體公積金、公益金， 20世紀90年代各種負擔攤派到承包地，農民不堪重負；到后來采取一事一議，集體義務與承包地不掛鉤，國家和集體義務改變，農民承包地權利的剩余權擴增。[21]
六是將家庭承包經營制度作為國家基本制度。1991年首次提出，“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。”[22] 1999年的《中華人民共和國憲法修正案》明確規定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”2002年《中華人民共和國農村土地承包法》正式提出“國家實行農村土地承包經營制度”。2008年黨的十七屆三中全會強調，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”[23]
（二）集體所有、農民使用宅基地制度及其變遷
在各項土地權利中，宅基地權利是一項關乎農民居住權和財產權的重要權利，宅基地制度也被視為對政治和社會有至關重要影響的制度安排。截至2015年，在全部土地中，村莊用地為140. 134萬公頃，其中宅基地約為133. 3萬公頃。[24]
歷史上的宅基地與土地一樣一直是農民私有，且與其上所蓋房屋的權利不可分割。[25]土地制度改革時期和合作化時期的宅基地及其房屋還是屬于農民私有。到人民公社時期開始實行宅基地和房屋權利的分別設置，即宅基地一律不準出租和買賣，歸各戶長期使用，房屋永遠歸社員所有，可以買賣或租賃。[26]到20世紀80年代初開啟農村改革時，集體所有、農民長期使用的宅基地制度架構初具雛形：一是宅基地所有權歸生產隊集體所有，禁止社員出租和買賣。二是宅基地與其上的房屋權利相分離，農戶擁有宅基地長期使用權，對房屋擁有排他性所有權，可以買賣、租賃、抵押、典當，宅基地使用權隨著房屋的買賣和租賃而轉移。三是宅基地依集體成員申請無償取得。[27]
改革以后，當中國的農村土地制度不斷朝向財產權方向演進時，宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發展。
一是集體宅基地所有權。與耕地所有權朝向成員集體所有不同，宅基地集體所有權的強度與控制權更強。在宅基地的所有權上，集體組織絕不僅僅具有法律意義，而是擁有實實在在的控制權、使用權和收益權。[28]集體組織享有村莊宅基地的分配權，可以依法收回農戶超出法定面積的宅基地，擁有對村莊內未分配到農戶手上集體空閑地、公共用地、經營性用地的控制權。[29]在一些實行村莊改造以及土地整治的村莊，集體控制宅基地結余指標的收益權。
二是農戶宅基地使用權與住房所有權。法律規定，宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施；一戶只能擁有一處宅基地；農村村民在出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準；宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。[30]農民的宅基地使用權不得轉讓、抵押、收益。但農村房屋是農民的私有財產，為農民所有，農民享有房屋的買賣權、出租權、抵押權、典權、轉讓權等權利。
三是宅基地的成員身份性和非成員限制進入。只有集體經濟組織成員才有資格申請和得到宅基地，非集體經濟組織成員無法獲得宅基地。[31]對非成員取得宅基地的限制逐步嚴格， 1982年時允許農村社員中回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人以及回鄉定居的華僑申請取得[32]， 1987年的《中華人民共和國土地管理法》允許城鎮非農業戶口居民經縣人民政府批準后建住宅， 1991年的《中華人民共和國土地管理法實施條例》仍然開放城鎮非農業戶口居民使用集體土地建住宅。到1999年時發生重大轉向，規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”[33]。2004年國務院28號文件明令“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”[34]。
四是強化宅基地使用管制。將農村宅基地占用農用地納入年度計劃，規定各省（區、市）下達給各縣（市）用于城鄉建設占用農用地的年度計劃指標中增設農村宅基地占用農用地計劃指標，農村宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設[35]，但事實上這很難實施。宅基地審批采取各縣（市）可根據省（區、市）下達的農村宅基地占用農用地的計劃指標和農村村民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性向省（區、市）或設區的市、自治州申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后由縣（市）按戶逐宗批準供應宅基地。對農村村民住宅建設利用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）批準后，由鄉（鎮）逐宗落實到戶。[36]
（三）土地轉用制度安排及其變遷
過去40年，中國經濟的高速增長伴隨著工業化和城市化的快速轉變，農村土地非農化的規模和方式影響甚大。2003—2015年，中國農村土地轉為非農用地的面積達1 156. 18萬公頃。[37]農村土地轉為建設用地，從空間來看包括轉為城市建設用地和農村建設用地，從所有制來看存在集體轉用和國家征用兩種途徑。
改革之初到1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂前，農村土地轉為集體建設用地的通道一直是敞開的。20世紀80年代初期，隨著農村土地改革釋放大量剩余勞動力，政府鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，農村建設用地量快速增長。1978年全國鄉鎮企業用地估計為235. 5萬畝，到1985年時估計約為844. 5萬畝，用地規模擴大了2. 6倍。1981—1985年新建農民住宅平均每年在6億平方米以上。
直到1987年實施《中華人民共和國土地管理法》時，農村土地進入非農建設還保留有三個通道：一是只要符合鄉（鎮）村建設規劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事“農村居民住宅建設，鄉（鎮）村企業建設，鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設”。二是全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業，需要使用集體所有土地時，“可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件”。三是城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。[38]這一時期的集體建設用地仍然不斷增長，集體建設用地量從1988年的69萬畝增加到1992年的93. 5萬畝。
自1992年開始，國家對集體建設用地的政策發生轉變，集體土地必須先被征為國有土地才能作為建設用地使用；集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓。[39]1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》從法律上使農村土地進入非農集體建設使用的通道緊縮，農民使用集體土地從事非農建設變成國有建設用地主通道的一個例外，即“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。明確規定農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，保留農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業。[40]1999年出臺的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）要求“鄉鎮企業用地要嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內”。自那以后，加上鄉鎮企業改制和建設用地年度指標管制的加強，農村集體建設用地在大多數地區合法進入市場的通道基本關閉。直到2004年時對農村集體建設用地使用的規定才發生一些變化，該年發布的28號文件“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤……在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”[41]。2006年的國務院31號文件也允許“農民集體所有建設用地使用權流轉，符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內”[42]。
農村土地轉為非農使用中，征地是主要工具。尤其是在集體建設用地轉用通道關閉后，征地轉用成為唯一的合法土地轉用方式。1982年的《中華人民共和國憲法》恢復了1954年《中華人民共和國憲法》提過的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”的原則，但是該法也第一次提出城市土地屬于國家所有、農村土地屬于集體所有，形成兩種所有制并存與分治的土地所有權結構。[43]1987年實施的《中華人民共和國土地管理法》堅持土地征用公共利益原則，但是公共利益的界定極其寬泛，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業”皆可實行征地，征地補償實行原用途原則，只是將土地補償費和安置補助費兩項總和提高到不超過土地被征用前三年平均年產值的二十倍，以及對被征地者采取就業和轉換身份安置。[44]1998年的《中華人民共和國土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉分治格局和原用途補償，將兩項補償之和提高到不超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。這部法律同時作出了兩條對土地轉用產生重大影響的規定：一是確立土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，控制建設用地總量，對年度建設用地指標實行審批[45]；二是規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。[46]
征地轉用產生的問題隨著工業化、城市化進程的加快越來越嚴重。國土資源部于2001年開始啟動征地制度改革試點。[47]在試點基礎上，國土資源部于2005年試行征地統一年產值標準和征地區片綜合地價。統一年產值標準的計算方法是，在一定區域范圍內，綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算綜合收益值[48]，再根據土地區位、當地農民現有生活水平和社會經濟發展水平、原征地補償標準等因素確定相應的土地補償費和安置補助費倍數進行計算。征地區片綜合地價的計算方法是，在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算征地綜合補償標準（原則上不含對地上附著物和青苗的補償費）。[49]盡管征地區片綜合地價考慮了被征地農民的土地發展權，但是執行這一標準的范圍僅限于城市和集鎮范圍，在這一范圍之外的大量征地仍然按照產值（即原用途）標準進行。[50]
2003年以后，中央層面明確要求推進征地制度改革。黨的十六屆三中全會提出征地改革的內容和方向是“按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償”[51]。黨的十六屆五中全會要求“健全對被征地農民的合理補償機制”[52]。黨的十六屆六中全會要求“從嚴控制征地規模，加快征地制度改革，提高補償標準，探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障”[53]。2006年中央明確提出，“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。”[54]2008年中央1號文件要求“繼續推進征地制度改革試點，規范征地程序，提高補償標準，健全對被征地農民的社會保障制度，建立征地糾紛調處裁決機制”[55]。黨的十七屆三中全會提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”[56]。
2010年國土資源部在國家綜合改革試驗區等確定11個城市開展征地制度改革試點，主要內容是：區分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍；完善征地補償安置機制；改進農用地轉用與征收審批方式。在試點工作指導意見中規定非公益性用地項目主要包括經依法批準建設的旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等類型。確定了縮小征地范圍的區域，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，除法律規定可使用農民集體土地外，建設用地涉及農村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經批準以其他方式取得農村集體土地。遺憾的是由于時間短，試點范圍小，未見成效。[57]
黨的十八屆三中全會決定對土地制度改革進行總體部署，內容包括：在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場；建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格[58]，并在全國開展試點。2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，落實中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式開始農村土地三項制度改革。
（四）市地制度安排及其變遷
土地轉為國有以后的市地制度安排不僅為工業化、城市化的快速推進提供土地保障，而且成為城市建設重要的資金來源。改革之前，中國實行的是土地供應無償、無限期流動的制度。1987年實施的《中華人民共和國土地管理法》規定了行政劃撥和有償出讓兩種土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8 588平方米地塊50年的使用權，土地使用權在中國第一次作為資產進入市場。[59]1988年《中華人民共和國憲法修正案》在刪除土地不得出租規定的同時，增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。1990年5月國務院發布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規定土地使用權可以采用協議、招標和拍賣三種方式出讓和轉讓。1998年的《中華人民共和國土地管理法》明確規定了“土地使用權可以依法轉讓”，以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。2002年5月國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第11號令，規定商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。[60]全國招拍掛出讓土地的面積和價款從2001年的0. 66萬公頃、492億元，提高到2006年的6. 65萬公頃、5 492. 09億元。2004年國務院發布28號文件規定工業用地必須實行招拍掛，國有建設用地招拍掛出讓比重逐年上升， 2001—2010年，招拍掛出讓面積占出讓土地面積的比重從7. 3%提高到88. 27%。土地招拍掛出讓收入占出讓總收入的比重到2010年達到95. 94%（見表1-1）。
在現行土地法律制度下，在土地轉變用途的過程中，地方政府成為農村土地轉變為城市土地的唯一仲裁者，擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權力。伴隨土地轉變用途，地方政府成為土地的所有者和城市土地的經營者，形成以地謀發展模式的主要制度安排。[61]
二、土地制度的績效與困境
與對中國土地制度本身的評判分歧甚大相比，有關這套制度安排在中國過去40年經濟增長與結構轉變中的作用似乎共識要多一些，不過，對于土地制度到底是如何發揮作用的，需要有更具針對性的解釋。另外，由于中國土地制度變革本身就是約束下的選擇，新的制度安排生成以后又形成相應的利益結構、損益關系和內生機制，這套制度安排的運行成本上升是必然的，對國民經濟的負面影響不斷凸顯，本部分內容既對這套制度安排的績效予以客觀評價，也指出其存在的主要問題。
（一）土地制度安排與中國經濟的歷史轉型
中國過去40年的經濟高增長被稱為“經濟奇跡”[62]， 1978—2016年， GDP年均增長率達到14. 996%，工業增加值年均增長率為14. 14%，城市化率年均提高3. 11%，幾項重要的土地制度安排與變革影響甚大。農村土地制度改革促進了農業增長和人口出村，為中國經濟轉型提供了微觀基礎；在嚴格保護耕地和糧食安全的前提下，對有發展機會的區域實行土地的寬供應，保證了經濟高速增長；地方政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促成了高速工業化，使中國成為“世界制造工廠”；利用土地資本化和以地融資，獲得了中國城市發展所需的巨額資本，助推快速城市化。
（1）土地是拉動經濟的發動機。中國傳統發展模式在政府主導發展權下，依托高增長和高投資維持治理秩序。由于土地權力由市縣政府把控，土地成為地方政府拉高增長、推動投資的主要工具。在過去40年間，土地事實上承擔著雙重功能，一方面通過嚴格的耕地保護制度保障國家糧食安全，另一方面通過土地寬供應促增長。具體表現為：一是在追求GDP的導向下，通過土地的寬供應保增長。2003—2012年，全國國有建設用地年供應總量從28. 64萬公頃增加到71. 13萬公頃，年均增長10. 27%。二是在經濟增長出現減速時增加土地供應（參見圖1-1）。三是通過區域性放地保增長，全球金融危機之前土地供應指標主要集中于沿海土地需求量大的區域，保證了這些區域經濟增長對土地的需求，進入21世紀以來又通過加大土地供應推動西部開發和中部崛起。四是在年度計劃指標控制下，地方將越來越稀缺的土地指標大部分用于省會城市和主要地級城市及開發區的發展用地需求。建設用地的有效供給保障了經濟的高速增長。
（2）農村土地制度改革與農業轉型。過去40年中國之所以能利用土地制度及其變革推動經濟增長與結構變革，農村土地制度安排及其改革所起的基礎性、穩定性作用是一切得以發生的前提。在中國這樣一個長期以農為本的國家，土地制度的第一功能就是穩糧和安民。農村土地制度改革恰恰保證了這一功能的發揮，不僅使農村土地制度朝著明晰產權的方向完善，也使農村土地非農用進程得以展開。一是，由于家庭承包經營制度的有效性，它作為一項基本制度被確立下來并堅持不變，成為中國農產品增長的微觀基礎。家庭承包經營制度從1984年開始普遍化，直到2016年，盡管各類新型農業經營主體有所成長，家庭承包土地仍然占耕地面積的99. 4%，糧食作物產量從1984年的40 730. 5萬噸增加到2016年的61 625萬噸，促進增長的因素有科技進步、現代投入的增加等，家庭承包經營制度的穩定也是基礎性的因素。二是，農戶地權制度促進松綁人地關系。在傳統鄉土中國，農民被土地綁縛著；國家工業化時期農民被排斥在工業化之外，甚至被綁縛在集體土地上；在實施家庭承包經營制度后，農民得以先離土離農參與本地鄉村工業化，繼之離土出村參與異地工業化，成為促進中國結構革命的主要力量。三是，根植于家庭承包經營制度的人地關系變化和結構轉變，農業發展模式發生重大變化，農村土地流傳加快，到2016年，農村土地流轉已經達到36%，農業投入從以人力為主轉向以機械為主，農業發展動能從主要以提高土地生產率為主轉向以提高農業勞動生產率為主（見表1-2）。
（3）工業用地配置方式與高速工業化。改革開放以后，中國走上了一條與計劃經濟時期國家工業化完全不一樣的道路，包括20世紀80年代中期至90年代中期的鄉村工業化，以及90年代以后的園區工業化。新的工業化模式使中國成為“世界制造工廠”，獨特土地制度下的工業用地供給方式所起的作用舉足輕重。
20世紀80年代中期后的鄉村工業化源于農村土地制度改革后大量的剩余勞動力要找出路，在城市體制僵化、農村勞動力存在進入壁壘的約束下，農民只能在集體土地上辦企業，實質上是農民集體所有土地直接進入非農用地市場。在1998年的《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，中國建設用地使用的兩大主體都在鄉村，一個是改革后收入改善的農民蓋房子，另一個就是農民在集體土地上創辦鄉鎮企業。1993—1998年，非農建設用地從224 824公頃增加到367 854公頃，其中鄉鎮企業用地從13 943公頃減少到8 180公頃（見表1-3）。農民在集體土地上展開的鄉村工業化有其自身的優勢，由于土地屬于農民集體所有，農民集體在自己的土地上創辦企業不需要支付土地成本，避開了企業創辦期資本不足的制約，鄉村企業或者直接通過內部分配解決土地使用問題，或者以極低的地租獲得集體土地使用權。這一發展路徑也得益于那個時期國家農村政策對農民的進一步松綁，為了解決過剩農村勞動力的出路問題，政策取向是鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業。農民在集體土地上的鄉村工業化從根本上改變了中國工業化的格局，到1993年時，中國的工業產值份額形成國有企業、鄉鎮企業、外資企業各占三分之一的格局。[63]
20世紀90年代中期以后，由于集體土地的鄉村工業化造成大量耕地被占用、環境污染、工業不集聚，1998年的《中華人民共和國土地管理法》實行土地用途管制制度，逐漸關閉集體建設用地從事非農建設的通道，園區工業化逐步替代鄉村工業化成為中國推進工業化的主要模式，并在中國東部地區和中西部地區的部分園區取得了成功。園區工業化的成功一方面得益于園區的特殊政策環境，另一方面得益于獨特的土地配置方式。一是政府以土地優惠進行招商引資。由于政府能提供的主要就是廉價土地，于是以土地優惠（低價供應，甚至零地價、負地價供應）進行招商引資成為普遍的手段。二是以土地進行園區基礎設施建設。園區之所以能從事基礎設施建設，工具還是土地，園區或者直接提供土地由公司進行整體開發與批租，或者以土地抵押從銀行獲得貸款進行建設，用企業進駐后創造的稅收來平衡收支。三是向入駐園區企業提供年期足夠長的權利完整的土地使用權，入駐園區企業使用土地年限達50年，企業可以利用土地進行抵押、轉租、轉讓，既穩定了企業投資預期，也解決了企業發展的融資需求。由于中國土地資源稟賦的劣勢，如果完全靠土地市場配置，中國的工業用地成本會大大高于其他土地資源稟賦更好的經濟體，中國的工業化就會因土地價格抬升而受阻。20世紀90年代末以來，中國依靠高比例的工業用地供應謀發展，每年差不多將建設用地總量40%左右的土地作為工業用地使用，以及靠政府壟斷土地一級市場供應土地，壓低工業用地的價格。2007—2016年，除個別年份外，工業地價增長率保持在6%及其以下（見表1-4）。2000—2016年，全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是8. 8%、9. 61%和12. 35%，但工業地價水平年均漲幅僅為3. 5%，遠低于商業地價和居住地價的漲幅。工業用地的低成本保障了工業化的快速推進，使中國成為“世界制造工廠”。
（4）土地資本化與快速城市化。2000年以后，中國的城市化進程加速，2000—2016年，常住人口城市化率從36. 22%提高到57. 35%，年均增長2. 91%，土地資本化為城市建設提供了巨額的資本需求，地方政府土地利益最大化和土地與住房資產價值攀升的聯動是城市化的重要動力。一是對經營性用地實行招拍掛制度，使土地的資本化價值大幅上升。2003年以來，中國以招拍掛方式出讓的土地有395. 30萬公頃，實現土地出讓收入315 871. 05億元，2016年的土地出讓收入是2003年的89倍。二是住房商品化改革和這一期間人口城市化加速帶來的巨額住房需求，為地方政府土地利益最大化提供了出口，2003—2016年，中國新增住房2 578 776. 9萬平方米，房地產開發商貸款和居民購房貸款在2003—2016年增加了6. 85倍，住房價格提高了2. 88倍。商品住宅價格的不斷攀升帶來土地成交價格的不斷上升，土地溢價的不斷上漲激勵地方政府以經營性用地的招拍掛獲取更大的土地出讓收入。2001年，通過招拍掛方式出讓的土地占全部土地出讓面積的7. 3%，2014年時已經占到92%。土地出讓收入的攀升一方面為地方政府從事城市基礎設施建設提供資金來源，另一方面也激勵地方政府實行城市擴張，以獲得更多土地資本。2003—2015年，中國的城市建成區面積增長0. 84倍（見表1-5）。三是通過以土地抵押融資為城市發展提供更大的資金來源。尤其是2008年以后，很多地方政府建立各類融資平臺，以土地抵押融資大幅增加，2008—2015年，土地抵押面積和金額從2008年的16. 6萬公頃和18 107億元提高到2015年的49. 08萬公頃和113 300億元。
（二）現行土地制度存在的問題
改革后形成的土地制度經過40年的運行后，有些制度安排的內在缺陷開始顯化，有些制度安排的運行成本不斷上升，需要重新審視土地制度對經濟發展和轉型的影響，其中最需要關注的是兩個方面，一是支撐了中國40年高速增長的以地謀發展模式是否還能持續；二是對鄉村發展與轉型影響甚大的幾項農村土地制度安排的適應性如何。
一是以地謀發展模式難以為繼。中國的以地謀發展模式在支撐經濟高速增長的同時，自身也產生對經濟高速增長的高度依賴。在經濟高速增長時，“以地招商引資—稅收增加和人口聚集—城市擴張—房地產價格抬升—土地出讓收入增加、土地抵押與貸款以新還舊—經濟增長”的循環還可以持續。但是，在經濟下行以后，這一循環的某些環節就會出現問題，從而影響國民經濟運行。主要表現為：
其一，繼續加大土地供應難以拉升GDP增長。為了應對2008年的全球金融危機，中央政府采取松貨幣、放土地的方式來應對可能的經濟過度下滑。令人遺憾的是，GDP增長率除2009年達到過一個高點外，自那以后一直下行，盡管土地的寬供應一直延續到2013年，但經濟增長率從2009年的10. 6%一直下滑到2012年的7. 8%。2013年以后，由于經濟繼續下行，對土地的需求下降，建設用地的供應也減少了。由于中國經濟已經從過去10%以上的超高速增長轉向6%~ 7%的中高速增長，這意味著，繼續依靠土地寬供應拉動經濟增長的模式已一去不復返了。
其二，以地招商引資的效力減退。中國園區的以地招商模式在2004年以后就開始發生變化，表現為東部工礦倉儲用地供應占比下降，主要原因是，東部地區的企業生存與發展轉向質量提升和產業升級，對土地低成本和土地抵押融資獲得貸款的依賴降低。盡管中西部地區模仿東部地區的園區模式以地招商引資和靠土地提供優越的基礎設施，但是，這些地區的園區招商引資績效不佳，相反，部分地方政府以地招商引資造成其債務高企。
其三，土地供應結構扭曲加劇，與結構性改革背道而馳。土地結構失衡是中國最嚴重的結構性問題。工業用地占比過高，基礎設施占地過多，房地產用地比例過小，使土地成為政府拉投資的工具，也是政府實現土地收益最大化的手段。從2011年開始，工業用地占比有所下降，從2011年的33%降至2015年的23%，但是，房地產用地占比不增反減，從28%降至22%，表明地方政府以控制房地產用地供應量保土地收入的機制未變，更為嚴重的是，這一時期以基礎設施用地為主的其他用地占比不斷提高，從39%提高到54%，與同期基建投資增長相吻合（見圖1-2）。在實體經濟不景氣、房地產投資達到拐點的情況下，地方政府只能依賴更大量的基礎設施用地供應和拉大基礎設施投資來穩增長，這種拉投資和穩增長的短期措施事實上會延緩結構改革。
其四，土地出讓成本上升，土地凈收入下降，土地抵押上升。中國的高速城市化得以推進，很重要的一個工具是土地的低成本，政府征地的成本低，更多的土地收入用于城市投資。但是，隨著很多城市的用地從原來的新增用地轉向存量用地，加上農民權利意識的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。自2008年以來，政府土地成本大幅上升，很多地方占土地出讓收入的一半以上，有的地方達到60%。成本上升的結果是政府的土地凈收入下降，到2016年時政府土地出讓凈收入才20%左右。在土地出讓收入下降的情況下，政府還在加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設擴張，政府的建設資金轉向更加依賴土地抵押。自2008年以來，土地抵押面積和金額從16. 6萬公頃和18 107億元上升到2016年的49. 08萬公頃和113 300億元。土地出讓收入減少和土地抵押面積和金額上升背后是更大的債務的金融風險。
其五，政府債務風險與銀行金融風險加大。一是許多城市的土地抵押價值是在土地具有高價時評估的，一旦經濟下行，土地需求下降，土地實際價值與評估價值的差距就會拉大。二是2010—2015年，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務的平均占比達到40%。由于土地價值被高估，加上地方政府利用以新還舊機制獲得貸款，地方政府土地相關債務上升。三是杠桿率過高。土地名義杠桿率是0. 5~0. 6，實際杠桿率是1. 5~2，中西部地區土地杠桿率更高，大部分中西部省份實際杠桿率都在2以上。
二是農村相關土地制度安排滯后于農業和鄉村轉型。
其一，集體地權制度安排妨礙農業經營方式變革。現行的農村土地集體地權制度是各種約束和利益博弈的結果。這套制度在中國農業經營以自耕農為主時沒有什么問題，但是，隨著農民出村與非農經濟活動增加，尤其是“農二代”對土地和農民的觀念發生重大變化以后，土地制度安排與農業經營制度之間的匹配就出現了不一致。一是在所有成員都是自耕農時，成員權集體所有作為集體所有的支配形式，不會受到法律和現實的挑戰。但是，在以成員權獲得的承包經營權不再經營土地以后，集體所有者是否需要主張土地的集體所有權？在大量承包農戶主要依靠非農經營活動生活以后，集體所有者對農戶土地的再組合與合約再安排是否具有合法性以及利益保障如何實現？二是農戶承包權的地位和權利保障。盡管法律明確承包權是農民的財產權，但是它同時也是一個用益物權，承包土地的農民與集體之間是承包發包關系，在人地分離的趨勢下，承包權與經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內涵會發生哪些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利于強化經營權的方向？三是經營權的權利地位與經營制度的演化。從發展趨勢來看，中國的農業經營制度必然朝向適度規模和經營主體多元化的方向演化，但是如何達成這一目標？經營權如何從千萬小農的承包權中分離出來？如何使經營權成為一種有保障的權利？賦予經營權的權利有多大？賦權的強度如何把握？這些都是目前已經遇到、未來會更加顯化的亟待解決的問題。
其二，宅基地制度安排失效。在中國農村的幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易的權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。在廣大沿海地區和城鄉接合部地區，農民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業化下大量外地農民工的居住問題。二是宅基地成員權無償取得制度的實施困難與弊端凸顯。在沿海地區和廣大城鄉接合部地區，隨著城鎮建設用地越來越緊張，無償分配宅基地制度早已名存實亡。由于無法分配宅基地，農民或者為了居住或者為了更多地出租，違法違規利用村莊用地蓋房。在傳統農區，宅基地無償分配占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內農戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規定非常嚴格，但事實上鎮以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無序擴張不利于城市健康發展。在政府管制缺位的情況下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序狀態，甚至蔓延至城中村，加大城市管理成本和城市更新難度。四是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人無償獲得宅基地，不要白不要，村外的人無法進入。事實上，“農二代”已經出現離土出村不回村的趨勢，由此加劇村莊的衰亡。保持成員身份性和社區封閉的宅基地制度導致村內成員不放棄宅基地，同時村外人又無法進入，加劇村莊的衰敗。
其三，集體建設用地通道關閉阻礙鄉村發展。由于農民失去了利用集體土地從事非農建設的權利，所以大多數鄉村地區非農經濟活動萎縮，農村產業的單一導致農民在鄉村地區的發展機會受阻，更加劇了農民的離土出村，造成鄉村凋敝和城鄉差距拉大。在存在集體建設用地的地區，由于農村集體建設用地的權利殘缺，制約了集體建設用地的資本化，大幅提高了集體土地上產業進入的門檻。由于規劃制約，大量農村集體建設用地利用處于法外狀態，加上企業利用集體土地無法抵押，影響企業發展，由此也造成集體土地上的非農經濟活動越來越萎縮。
三、下一程經濟的趨勢性特征與土地制度改革
經過40年的改革開放，中國的經濟增長與結構轉變已邁進一個歷史新高度，綜合國力已達到世界第二，成為世界制造大國，一半以上的人口已工作和生活在城市，土地制度安排及其變革順應和推動了這一進步。但是，中國經濟已經和正在發生一些重要的趨勢性變化，經濟增速下行并已進入新增長平臺，新的經濟發展動能正在累積，工業化進入轉型升級，城市化進入質量提升，城鄉關系從單向城市化轉向城鄉互動，鄉村經濟活動日趨活躍和多元，這些變化將決定中國經濟下一程的走勢，也勢必帶來土地與國民經濟的關系發生重大轉變，必須在此基礎上對土地的功能進行重新定位，精心謀劃中國下一程的土地制度改革。
（一）下一程經濟的趨勢性特征與土地功能變化
一是經濟發展階段轉換使對土地的依賴降低。無論是從國際經驗還是從經濟發展階段來看，中國經濟增速下降都是必然趨勢，即從過去30多年10%以上的高速增長轉向中高速增長。經濟結構也將發生一系列深刻變化，服務業超過第二產業，內需發揮更大作用，增長更多依靠生產力提升和創新驅動，增長的質量和效益大大提升。[64]隨著經濟發展階段的轉換，土地發動機不僅不再一開就靈，而且負面效應，尤其是由此帶來的扭曲會加大；以土地寬供應保增長不僅沒有必要，而且造成稀缺資源的浪費，以提高土地配置效率來提高經濟增長質量的意義遠遠大于以增加土地供應數量來拉動經濟增長。土地供應與配置方式如何應對這一經濟增長階段變化的需求，是下一程有關土地與國民經濟關系的重大問題。
二是產業轉型升級使產業發展不再主要依賴靠制度壓低土地成本來支撐。中國依靠獨特土地制度帶來的土地低成本使中國成為“世界制造工廠”，但是，隨著其他要素相對價格的變化與制度成本的上升，中國不可能繼續依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住“世界制造工廠”的地位。從實地調研來看，中國已經有部分區域、城市、產業、企業正在轉型升級中脫穎而出，經過新一輪的產業競爭與升級，中國將出現一批有競爭力的制造城市、產業、企業和產品，而不是目前以園區為依托、靠土地低成本支撐的制造工廠。這些在未來競爭中勝出的制造業區域和微觀主體也不需要再依靠土地低成本和土地抵押解決資金需求，一些在競爭中失敗的區域和微觀主體繼續靠土地低成本也難逃被淘汰的命運。因此，中國下一輪的制造業發展不再是如何保障供地，而是如何在制造業競爭中盤活現有存量土地，優化土地利用。產業演變的另一個特征是制造業與服務業的深度融合以及服務業占比上升。2013年，中國服務業占比已經超過制造業，當年第一產業和第二產業增加值占GDP的比重分別為46. 7%和44%。由于服務業不像制造業那樣需要那么多的土地，產業結構的這一變化也使土地在未來產業發展中的作用減小。建設用地結構的優化、工業用地的再配置、園區的轉型以及供地方式與結構的變化，將是下一程要面對的重大土地政策問題。
三是從單向城市化到城鄉互動帶來的土地配置方式變化。在城鄉存在巨大落差、二元體制和快速城市化的背景下，中國上半程的城市化基本上是人口、土地、資本從鄉村到城市的單向配置。下一程的城鄉關系正在轉向城鄉互動。一是人口在城鄉的互動成為趨勢。一方面，人口落腳城市公共政策難以一步到位，農民對家鄉故土難以割舍，農民主要在經濟機會多的城市和區域工作，回本地安居，這是中國人口城市化的主要選擇；另一方面，由于城鄉兩個文明的不同特征和共生共存，城里人到鄉下體驗鄉村文明將會成為一個趨勢，人口在城鄉之間的互動和對流增加。二是城鄉形態巨變，村莊高度分化。大部分村莊的衰敗與部分村莊的活化并存；一部分小鎮成長為連接城市與鄉村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創新活力而勝利。城市的生與死并存，有活力的城、鎮、村之間的分工和連接性增強。三是由于鄉村發展機會的增加，資本在城市尋找投資機會的同時，也有一部分到農業和鄉村尋找機會。四是消費觀念、人流的變化帶來鄉村發展機會增加，鄉村發展的用地需求也在上升。城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉加快，土地在城鄉之間的配置和資本化加快。
四是農業革命與鄉村轉型需要重新審視鄉村空間的價值。中國下一程的最大變化是鄉村正在孕育著一場革命。一是由于中國進入小康社會，國民對糧食的需求從數量轉向質量，糧食農業的重要性降低，農業功能和形態將發生巨大變化，農業除提供基本食物需求外，將轉向高質量、安全、休閑、健康和特色農業，農業的獲利機會將大大增強，我們需要重新定義農業，重新認識農業的作用。二是農民的分化與農二代帶來的結構革命。中國在現在和今后時期農民高度分化，農民群體變化的另一個特征是代際差異。第一代農民工的基本軌跡是“離土—出村—回村”，第二代農民工基本上是“離土—出村—不回村”，他們與土地的關系、對農業的觀念和自己的行為特征等都已發生根本變化。三是鄉村產業、業態的變化。一方面由于城市需求變化，很多鄉村產業復活和壯大；另一方面新技術革命和商業模式變革，擴大了許多鄉村手工藝品、土特產的市場范圍和非人際化交易。四是村莊的分化。中國的村莊制度應傳統農耕文明而生，隨著人地關系改變、農業發展方式轉型，以耕作半徑劃定的村莊聚落方式正在變化。中國的村莊正在出現重大分化，一部分村莊開始復活，充滿生機，承擔起城鄉之間紐帶的新功能，而另一部分村莊正在破敗和衰落。
（二）下一程的土地制度改革
第一，改變土地作為增長發動機的功能，告別以地謀發展模式。中國經濟轉型最困難之處，一方面是如何從已經形成的以地謀發展模式轉身；另一方面是如何提高生產率和建立由創新驅動的新增長模式。更難的是，這兩者相互影響，如果前者好使且機制還能用，就不會轉向后者，而新模式建不起來，就不得不依賴舊模式。這也是舊模式的弊端暴露無遺后為何不改正甚至愈演愈烈的原因。在我看來，經濟下行和換擋是改變長期難以轉變的以地謀發展模式的機遇，理由前面已進行過詳細討論，基本結論是從成本收益結構看，這套模式已變得不再適合了。要真正告別以地謀發展模式，主要應做到以下幾點：一是從中央層面明確不再以土地保發展，利用經濟下行期土地需求下降的機遇取消土地指標年度管制，轉向建設用地總規模管制和嚴格規劃管制。二是改變將土地作為發動機，避免以此人為拉高經濟增長速度；阻止地方政府以土地低價招商引資，減少產能過剩和重復建設；改變地方政府土地出讓的制度安排和利益激勵，控制城市邊界無節制外擴和土地城市化。三是改革地方政府壟斷土地市場的格局，允許土地所有者在規劃和用途管制下進入土地市場。四是改革地方政府以地融資機制，取消一些單純以地融資、沒有任何現金流的土地融資，切斷地方政府以地融資的機制。五是對已經形成的土地債務進行徹底清理，一次性處理。六是組建國有土地經營公司，保證政府通過經營獲得一定量的政府收入。七是對不同功能的土地、不同面積和套數的住房征收差別性不動產稅。
第二，以用地結構優化促進結構改革。在土地發動機功能改變后，接下來可以著手的是優化用地結構，以此推動國民經濟結構改革。一是減少基礎設施和公共用地供地，緩沖依賴投資拉增長的慣性。經過幾十年的基礎設施大規模投資以后，中國的基礎設施投資高峰已過，不適宜為了保投資和保增長，繼續加大基礎設施投資，由此會加劇結構扭曲。大規模基礎設施投資的占地以征地取得，不僅加大政府財政支出，也加大政府與被征地農民的沖突。另外，城市公共用地占比過高，尤其是這些用地被用于建大馬路、大廣場、大辦公樓等形象工程，不僅占用大量資金，浪費土地，也導致城市宜居和發展用地被擠占。二是繼續降低工業用地比例，改變地方政府土地園區工業化招商引資的發展方式。與國際經驗相比，在中國用地結構中，占比最高的是工業用地，盡管近幾年有所下降，但占比還是過高。隨著經濟結構的優化，制造業的轉型升級，工業用地供應量及占比下降還有很大空間，是下一程以工業用地配置促結構改革的主要方面。三是改變以園區低價供地招商引資的方式，促進園區轉型升級。中國的園區工業化為中國成為“世界制造工廠”作出了歷史性貢獻，但是由此也導致工業用地價格扭曲，企業因土地成本低占地過多，而且出現了園區土地投機等弊端，這種弊端在近年來中西部地區表現得尤為明顯。必須改革目前地方政府以土地低價招商引資的方式，對靠土地抵押進行園區超前基礎設施建設的投資與稅收平衡進行評估，壓縮和整合績效不佳的園區。三是增加房地產用地比例，改變住宅用地供地方式，抑制房地產市場泡沫化。總體上要增加住宅用地供地總量，提高住宅用地在建設用地中的比重。對投資性住宅和居住性住宅采取不同的供地方式，前者繼續采取招拍掛方式，土地價格和住宅價格完全由市場配置；居住性住宅由政府配給，無論是產權房還是租賃房只能用于居住，將居住功能用地與市場性住宅通道阻斷；在城中村和城邊村開放集體建設用地市場，允許農民集體利用集體建設用地蓋租賃房，實現農民工和部分低收入者住有所居。四是建立建設用地結構優化的利益分享機制。現有產權擁有者的土地轉化為居住、商業服務業以及容積率更高的用地，土地級差收入會大幅上升，應該根據級差收入生成原理，考慮城市更新和產業升級中的公共用地來源、資金需求和資金平衡，合理確定原產權擁有者的分享比例。
第三，推進適應城鄉互動的土地制度改革。城鄉關系變成單向城市化，重要的支撐性制度安排是城鄉土地轉用制度，鄉村土地變為城市建設用地只能以征收方式將集體所有土地轉為國有，農民和鄉村失去土地發展權。土地發展權的喪失導致鄉村勞動力外流，土地向城市配置，資本在鄉村的獲利機會減少。要實現城鄉中國階段生產要素的城鄉對流與互動，就必須改革城鄉土地配置制度，允許農民集體土地在符合規劃和用途管制下進入建設用地市場，實現兩種所有制土地同地同權，這是決定中國從城鄉中國階段邁入城市中國階段的最重要的改革，將對中國發展模式的可持續性和中國現代化的實現起決定性作用。實質性的制度改革，一是改革征地制度，完善《中華人民共和國土地管理法》修改中對公共利益征收目錄的列舉，改變仍然采取被征收土地原用途的原則，逐步實行土地市場價補償，對城鄉房屋在被征收時實行同價同權補償，將留用地征收制度化、法律化。二是落實黨的十八屆三中全會精神，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合土地利用總體規劃的前提下開放集體經營性建設用地入市，允許集體土地所有權人采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式出讓，集體經營性建設用地的使用權可以轉讓、出租或者抵押。在此基礎上，將集體經營性建設用地拓展到集體建設用地。
第四，推進以三權分置為核心的土地制度改革。明確集體所有權、承包權和經營權各自的權利界定與內涵以及三者之間的關系是創新和實施農村土地三權分置制度的關鍵，關乎轉型期土地權利體系的重構以及中國農業現代化的路徑。一是明確集體所有權是農民集體的所有權，堅持農民集體是土地集體所有權的權利主體，村集體經濟組織或村民委員會、村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織只是代表集體行使土地所有權。二是土地承包權是賦予集體成員的財產權，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利；通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益；就承包土地經營權設定抵押；自愿有償退出承包地。三是土地經營權是各類農業經營主體享有的耕作權，土地經營權的宗旨是為耕作者提供穩定的土地使用和投資預期，在明確承包權和經營權關系的前提下，對經營權單獨設權、賦權，并逐步增大和保障其權能。
第五，宅基地改革適應鄉村轉型。在整個農村土地制度改革里面，對農業影響最大的是土地經營制度，對整個村莊現代化來講，影響最大的是宅基地制度，必須切實推進改革。一是明確宅基地用益物權，完善農村宅基地權利體系。賦予宅基地財產權，是宅基地制度改革的突破口，保障農民的宅基地用益物權，就必須使農民對宅基地有更充分的占有權、使用權、收益權、轉讓權和繼承權，使其真正成為農民的財產。明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權與農戶房屋所有權的權利內容以及三者之間的權利關系。二是改革現行宅基地制度，實現宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度，以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新立戶者以有償方式取得宅基地。在此基礎上，對不同區域宅基地的對外開放采取有差別的辦法。三是改革村莊規劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。明確宅基地的供應主要源于村莊存量用地。將存量管理權下放到村一級，在此基礎上，政府從嚴實施用途管制。
注釋
[1]劉世錦，劉培林，何建武.我國未來生產率提升潛力與經濟增長前景.管理世界，2015（3）：1-5.
[2]資料來源于《2016年中國國土資源公報》。
[3]中華人民共和國農業部.中國農業統計資料.北京：中國農業出版社，2015.
[4]費孝通.鄉土中國.上海：上海人民出版社，2007.
[5]參見毛澤東在黨的七屆二中全會上的報告。
[6]杜潤生.杜潤生自述：中國農村體制變革重大決策紀實.北京：人民出版社，2005.
[7]周其仁.中國農村改革：國家和所有權關系的變化（下）——一個經濟制度變遷史的回顧.管理世界，1995（4）.
[8]國務院農研中心發展研究所.中國農村經濟體制改革的系統考察.北京：中國社會科學出版社，1984.
[9]參見1982年中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》。
[10]王利明，周友軍.論我國農村土地權利制度的完善.中國法學，2012（1）：45-54.
[11]參見柳隨年2001年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上對《中華人民共和國農村土地承包法（草案）》的說明，載2002年第5號《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》第353-356頁。
[12]參見《中華人民共和國農村土地承包法》。
[13]參見《中華人民共和國農村土地承包法》。
[14]參見《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》（國辦發明電〔2004〕21號）。
[15]參見《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》。
[16]參見《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》。
[17]參見《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。
[18]參見《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。
[19]參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。
[20]參見《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。
[21]周其仁，劉守英.湄潭：一個傳統農區的土地制度變遷//中共貴州省委政策研究室，中共貴州省湄潭縣委.土地制度建設試驗監測與評估，貴陽：內部資料，1997.
[22]《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》。
[23]《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。
[24]中華人民共和國住房和城鄉建設部.中國城鄉建設統計年鑒.北京：中國統計出版社，2016.
[25]陳小君，蔣省三.宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應.管理世界，2010 （10）.
[26]趙樹楓.農村宅基地制度與城鄉一體化.北京：中國經濟出版社，2015.
[27]劉守英.直面中國土地問題.北京：中國發展出版社，2014.
[28]劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路.國家行政學院學報，2015（3）：18-24.
[29]同[28].
[30]劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路.國家行政學院學報，2015（3）：18-24.
[31]同[30].
[32]參見國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》。
[33]《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）。
[34]《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）。
[35]劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路.國家行政學院學報，2015（3）：18-24.
[36]高圣平.宅基地使用權初始取得制度研究.中國土地科學，2007（2）.
[37]參見國土資源部的《2004年中國國土資源公報》及《2016年中國國土資源公報》。
[38]劉守英.集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查.北京大學學報（哲學社會科學版），2008（6）：123-132.
[39]參見《國務院關于發展房地產業若干問題的通知》（國發〔1992〕61號）。
[40]參見1998年《中華人民共和國土地管理法》。
[41]《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）。
[42]《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）。
[43]參見1982年的《中華人民共和國憲法》。
[44]參見1987年實施的《中華人民共和國土地管理法》。
[45]參見1998年修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》。
[46]參見1998年修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》。
[47]黑龍江省從2000年起，在全省實行了各市、縣主要地類的征地統一年產值標準的做法；浙江省杭州市、江蘇省南京市和蘇州市也從2000年起不再以產值倍數來測算補償費用，而是綜合考慮土地用途、土地區位條件、當地經濟發展水平和土地供求關系等因素，結合當地城鎮居民社會保障水平，確定征地補償標準。
[48]參見國土資源部2004年發布的《征地統一年產值標準測算指導性意見（暫行）》。
[49]參見國土資源部2005年發布的《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》。
[50]吳宇哲，彭毅，鮑海君.基于土地發展權分配的征地區片綜合地價研究.浙江大學學報（人文社會科學版），2008（6）：23-30.
[51]《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。
[52]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。
[53]《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。
[54]唐健.征地制度改革的回顧與思考.中國土地科學，2011（11）：3-7.
[55]《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》。
[56]《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。
[57]唐健.征地制度改革的回顧與思考.中國土地科學，2011（11）：3-7.
[58]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。
[59]劉守英.中國的二元土地權利制度與土地市場殘缺——對現行政策、法律與地方創新的回顧與評論.經濟研究參考，2008（31）：2-12.
[60]劉守英.以地謀發展模式的風險與改革.國際經濟評論，2012（2）：92-109.
[61]同[60].
[62]林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡.上海：上海人民出版社，1999.
[63]裴小林.集體土地所有制對中國經濟轉軌和農村工業化的貢獻：一個資源配置模型的解說//黃宗智.中國鄉村研究（第一輯）.北京：商務印書館，2003.
[64]德懷特·珀金斯.東亞發展：基礎和戰略.北京：中信出版社，2015；劉世錦.中國經濟增長十年展望（2015—2024）.北京：中信出版社，2015.