第一章 導論

第一節(jié)　研究緣起

無論是從建設的角度看還是從管理的角度看，在中國，“社會”領域一直都是薄弱環(huán)節(jié)。過去，政界、學界的許多精英也不知“社會”為何物[1]。新中國成立以來，長期開展政治建設、經濟建設和文化建設。在城市，建立了機關、企業(yè)和事業(yè)等三種單位；在農村，由于社會分工不明確，成立了五業(yè)俱全的人民公社。改革開放后仍然堅持這三大建設，只不過對調了政治建設和經濟建設的排序，由“政治掛帥”“以階級斗爭為綱”轉變?yōu)椤耙越洕ㄔO為中心”“發(fā)展才是硬道理”，并先后提出了（經濟）富強、（政治）民主、（文化）文明的社會主義現(xiàn)代化國家的建設目標（1987年），提出了社會主義初級階段的政治建設綱領、經濟建設綱領、文化建設綱領（1997年），甚至后來提出的“三個代表”重要思想（2000年），也都與政治、經濟、文化三大建設一一對應。

直到21世紀，中國才將經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設等四大建設并列，明確社會建設的重點在于保障和改善民生，承諾到2020年實現(xiàn)幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。與此相適應，將現(xiàn)代化建設目標修改為“富強、民主、文明、和諧”，此后又將其作為國家層面的社會主義核心價值觀的內容。黨的十八大以后，又增加了生態(tài)文明建設，完善了“五位一體”的“中國特色社會主義事業(yè)總體布局”[2]。

2011年初，中共中央正式提出“創(chuàng)新社會管理”，召開中央政治局會議進行專題研究，將社會管理的主導權交給了中央政法委，并提出“建立健全中國特色社會主義社會管理體系”的目標。到2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“社會管理”更名為“社會治理”，并將其置于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的廣闊視野下，強調“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。

之所以將“社會管理”更名為“社會治理”，是因為從管理到治理，體現(xiàn)的是發(fā)展，順應的是國際潮流。

英語中的“治理”（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是掌舵、引導和操縱。長期以來它與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，并且主要運用于對各類公共事務的管理活動和政治活動的描述。但是，自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予“governance” 新的含義，試圖將其與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”概念進行區(qū)分。誠如戈丹（Gaudin）所言，“治理從根源上便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[3]。羅西瑙（J.N.Rosenau）等人在《沒有政府的治理》一書中明確指出：治理與政府統(tǒng)治不是同義語，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必都是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)[4]。林恩（Lynn）等人把治理看作協(xié)調不同行動者趨向共同目標的手段的集合，他認為治理包括了社會制度、法律、規(guī)則、司法裁決、行政等一系列活動，這些都能夠約束、規(guī)定并保證公共目標與服務的提供[5]。當然，有部分研究者并沒有完全拋開國家和政府談治理。比如薩拉蒙（Salamon）就把治理的興起看作一場革命，而這場革命不僅意味著政府活動范圍和規(guī)模的變化，更意味著政府行為的基本形式的根本轉變[6]。治理理論的另一位領軍人物羅茨（Rhodes）同樣認為：治理是那些脫離政府的自組織相互依賴、持續(xù)互動并致力于達成一致規(guī)則的管理活動，它意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著以新的方法來統(tǒng)治社會”[7]。皮埃爾（Pierre）總結道：“治理的興起不應被看作國家衰敗的表現(xiàn)，而應該被當作國家適應外部環(huán)境變化的一種能力的體現(xiàn)?！?a href="#notef8" id="note8">[8]也有研究者從主體互動的角度界定治理，認為治理是一種結構或一種秩序的產生，這種結構或秩序不是由外部強加的，而是多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的參與者互動的結果[9]。

在關于“治理”的各種定義中，聯(lián)合國下屬的全球治理委員會（The Commission on Global Governance）的定義頗具代表性和權威性。該委員會在名為《我們的全球伙伴》（Our Global Neighborhood）的研究報告中對治理做出如下界定：治理是個人與各種公共的或私人的共同管理社會事務的多種方式的總和。它是使不同的甚至是相互沖突的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。全球治理委員會認為治理有四個特征：（1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；（3）治理涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[10]。

在全球化與人類政治、經濟、社會生活發(fā)生大變革的背景下，治理的概念日趨流行，其在政治學、經濟學、管理學和社會學等多個領域被廣泛使用，以至于杰索普（Jessop）坦言，“治理一詞在許多語境中大行其道，已經成為一個可以關涉任何事物的‘時尚詞語’”[11]。羅茨歸納出關于治理概念的六個層面：(1)作為最小國家（the minimal state）的管理活動的治理，旨在實現(xiàn)國家削減公共開支、以最小成本取得最大效益的目標。（2）作為公司的治理（corporate governance），是指那些指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。（3）作為新公共管理（the new public management）的治理，指的是在政府的公共服務中將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入其中，以改善政府的職能。（4）作為善治（good governance）的治理，它強調構建高效、法治、負責任的公共服務體系。（5）作為社會—控制體系（socio-cybernetic system）的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門等多元主體之間的合作與互動。（6）作為自組織網絡（self-organizing networks）的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協(xié)調網絡[12]。

雖說治理的含義及其使用范圍有著這樣那樣的差異，但是學者們還是對治理的解釋有著一些共識。斯托克（Stoker）認為，“治理的實質在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威或制裁”。他總結出目前有關治理概念的五個基本結論：（1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的公共機構和社會行為者。各種公共的或者私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為權力的中心。（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性。在現(xiàn)代社會中，私人部門和公民自愿性團體正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任，這導致了政府界限與責任的模糊不清。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。想要獲取一致行動能力的組織之間必須交換資源，談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主網絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的管理責任。（5）治理意味著在公共事務的管理中，除了政府權力的運作外還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導[13]。

可見治理的概念源于統(tǒng)治和管理，但它一經產生，就又同統(tǒng)治和管理有著許多顯著的差別，其中最重要的就是統(tǒng)治中有統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之分，管理中也有管理者與被管理者之分，而在治理中所有的利益相關者（包括個人和各種公立或私立機構）都是治理主體，治理的對象則是其共同事務；統(tǒng)治依靠的是國家政權的強制力，管理強調的是規(guī)章制度的約束力，而治理則更多地體現(xiàn)柔性化，更像綜合運用“法”“理”“情”的一種“三明治”，依靠的是參與者的“同意”與“聯(lián)合行動”。當然，治理與統(tǒng)治和管理之間也有緊密的聯(lián)系，可以說治理是一種更文明的統(tǒng)治、更有效的管理。此外，在多元主體參與的社會治理中，政府的作為也可以被稱為“社會管理”，但非政府組織性質的參與者的作為就只是社會治理，而非社會管理。

然而，在漢語里，“管理”和“治理”兩詞之間并沒有什么本質的差別。據《漢語大詞典》，“管理”的釋義為“負責某項工作使順利進行”“保管和料理”“照管并約束”等，“治理”的釋義則為“統(tǒng)治”“管理”“處理”“整修”等，可見兩者是相互界定、語義一致的。從詞源學角度來看，與在英文中出現(xiàn)的先后次序相反，在漢語里“治理”的出現(xiàn)遠遠早于“管理”，“管理”作為外來語，是到近代以后才出現(xiàn)的，而“治理”早就見諸許多古籍。例如：《荀子·君道》中有“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”；《漢書·趙廣漢傳》中有“一切治理，威名流聞”；《孔子家語·賢君》中有“吾欲使官府治理，為之奈何”；清代王士禛《池北偶談·談異六·風異》中有“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆關治理”。顯然在古漢語中，“治理”乃“治國理政”之謂也！

有鑒于此，我們當然可以從中國政治文化傳統(tǒng)中汲取國家治理和社會治理的有益經驗。但是畢竟還得遵照學界的發(fā)展主流來理解“管理”與“治理”的蘊含及區(qū)別，即由行政學與政治學二者的分離產生出“行政管理”，再經“公共行政”發(fā)展為“公共管理”，最后由“新公共管理運動”進入“合作治理”。其間，核心概念則由“統(tǒng)治”經“管理”發(fā)展為“治理”。在這個發(fā)展過程中，主體由單一逐步走向多元，手段由強制逐步走向柔性，本質由控制逐步走向協(xié)調。管理和治理也有相通之處，這既表現(xiàn)為治理過程中含有管理的成分，如在多元社會治理中政府的作為就是社會管理，也表現(xiàn)為在治理效果上，治理是一種更有效的管理。伴隨著這一發(fā)展過程，政府也從管制型（對應于統(tǒng)治）到建設型（對應于管理）最終走向服務型（對應于治理）。

《中國社會治理》這本專著，是筆者作為首席專家主持的國家社會科學基金重大招標課題（項目批準號11＆ZD028）“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”的結項成果，以下做三點說明：

第一，原課題中的核心關鍵詞是“社會管理”，鑒于政界提法的變更和學界研究的深入，我們在結項成果中將其改為“社會治理”，這是很好理解的。

第二，原課題名稱是“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”。從空間上看，創(chuàng)新是自下而上的，改革是自上而下的，創(chuàng)新從基層突破，改革要中央規(guī)范。從時間上看，創(chuàng)新在前，改革在后；各項創(chuàng)新不僅有待于經實踐檢驗證明其正確性，而且要確認其具有關聯(lián)性、可持續(xù)性和可推廣性，這就需要一定的時間。從實質上看，改革就是將一事的創(chuàng)新連鎖化、一時的創(chuàng)新持久化、一地的創(chuàng)新普遍化，目前進行頂層設計研究的條件尚有欠缺。有鑒于此，本結項成果重點聚焦社會治理創(chuàng)新，當然也涉及社會體制改革，但沒有專門系統(tǒng)深入地討論之，這就留待以后完成。

第三，講管理和治理，當然離不開“服務”。管理、治理不僅寓于服務，甚至在一定意義上就是服務。黨的十八大報告將廣義的社會建設分為公共服務（民生保障）和社會管理兩個部分。這說明社會管理（治理）與公共服務二者既密切聯(lián)系又各有側重。有鑒于此，在這本研究中國社會治理的著作中，盡管不可避免地會涉及公共服務，但并沒有將公共服務作為社會治理不可或缺的重要組成部分加以詳細闡述。

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注釋

[1]著名學者嚴復在翻譯英國社會學家斯賓塞（Herbert Spencer）名著《社會學研究》（The Study of Sociology）時，就用了頗具中國傳統(tǒng)文化特征的譯名《群學肄言》。

[2]習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話.黨建研究，2012（12）.

[3]Jean-Pierre Gaudin, “Modern Governance, Yesterday and Today: Some Clarifications To Be Gained from French Government Policies”, International Social Science Journal, 1998, 50(155)：47-56.

[4]James N.Rosenau, Ernst Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge:Cambridge University Press, 1995：5.

[5]L.Lynn，C.Hcinrich，C.Hill，Improving Governance: A New Logic for Empirical Research, Washington DC: Georgetown University Press, 2001：7.

[6]Lester M. Salamon, “The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction”, Fordham Urban Law Journal, 2001,28(5): 1611.

[7]R.A.W. Rhodes,“The New Governance: Governing without Government”, Political Studies，1996(6)：652-653.

[8]Jon Pierre, Debating Governance: Authority, Steering and Democracy,London:Oxford University Press, 2000：3.

[9]Jan Kooiman, M.VanVliet,“Governance and Public Management”, in K. A. Eliassen, Jan Kooiman,Managing Public Organization:Lessons from Contemporary European Experience, London:Sage Publication,1993：64.

[10]The Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance,London:Oxford University Press, 1995：2-3.

[11]Bob Jessop, “The Rise of Governance and the Risks of Failure: The Case of Economic Development”, International Social Science Journal, 1998, 50(155)：29-45.

[12]R.A.W. Rhodes，“The New Governance: Governing without Government”,Political Studies，1996（XLIV）：653.

[13]Gerry Stoker, “Governance As Theory: Five Propositions”,Social Science Journal, 1998, 50(155)：17-28.