第一節(jié) 地方政府的市場角色與治理情境

在我國的市場轉(zhuǎn)型過程中，地方政府對市場的形成和變遷發(fā)揮著重要作用。因此，地方政府與市場的關(guān)系，特別是地方政府在市場轉(zhuǎn)型中的實(shí)際角色和行為邏輯，以及地方政府面對的市場治理情境，成為眾多學(xué)者關(guān)注的研究議題。圍繞這兩個方面的議題，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)以及公共管理等領(lǐng)域的學(xué)者們進(jìn)行了不少探索，現(xiàn)有研究成果總體上都呈現(xiàn)“制度背景—地方政府的激勵與約束—地方政府的角色與行為—地方政府與市場的關(guān)系形態(tài)”這一分析路徑。

一 地方政府的市場角色

20世紀(jì)80年代以來，社會學(xué)對于市場轉(zhuǎn)型中的地方政府角色和行為給予了重要關(guān)注。戴慕珍（Oi，1992、1995）指出，20世紀(jì)80年代，中央和地方政府之間的財(cái)政體制改革帶來了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)激勵，結(jié)果是地方政府具有企業(yè)董事會的行為特征，介入和主導(dǎo)著各個地方企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，使政府與企業(yè)之間呈現(xiàn)“地方法團(tuán)主義”的關(guān)系形態(tài)。魏昂德（Walder，1995）從組織分析的角度考察了財(cái)政體制改革背景下，不同層級政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)方面的不同激勵和約束，提出了“地方政府即廠商”的理論觀點(diǎn)。他指出，財(cái)政包干的制度背景帶來地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動機(jī)，相比于高層政府而言，地方政府與地方企業(yè)有著更多的利益關(guān)聯(lián)，同時對地方企業(yè)具有更強(qiáng)的控制能力，所以大量介入地方企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行，地方政府這種類似廠商的行為模式?jīng)Q定著政府與企業(yè)的實(shí)際關(guān)系形態(tài)。與上述分析思路有所差異，文克（Wank，1996）的研究重點(diǎn)集中在私營企業(yè)與政府權(quán)力的關(guān)系上。他認(rèn)為，私營企業(yè)與地方政府之間的資源依賴關(guān)系建立在人際關(guān)系基礎(chǔ)上，這種關(guān)系并非單向的依賴關(guān)系而是雙向的依賴關(guān)系，因此，地方政府與私營企業(yè)之間呈現(xiàn)“共存庇護(hù)主義”的關(guān)系形態(tài)。與此同時，他強(qiáng)調(diào)了制度環(huán)境對于政府與企業(yè)關(guān)系形態(tài)的影響，即不同的制度背景下地方政府與私營企業(yè)之間的相互依賴關(guān)系會發(fā)生變化。林南（1996）從社會網(wǎng)絡(luò)分析的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于地方政治與經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)作用，試圖解釋地方法團(tuán)主義在不同地方存在差異的根源。通過對大邱莊的案例分析，他指出地方性的經(jīng)濟(jì)活動常常更多地建立在穩(wěn)定社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，而較少受到一般意義的政府科層體制和市場機(jī)制的影響。他認(rèn)為，這樣一種地方性的經(jīng)濟(jì)制度建構(gòu)，呈現(xiàn)“地方性市場社會主義”的模式特征。

張靜（2000）在研究鄉(xiāng)村制度的過程中，提出“政權(quán)經(jīng)營者”的概念，認(rèn)為基層政權(quán)的公共地位賦予它對公共資源的壟斷經(jīng)營權(quán)，使基層政府常常介入市場從事經(jīng)營，成為實(shí)際上的經(jīng)濟(jì)行動者。正是在張靜的研究基礎(chǔ)上，楊善華和蘇紅（2002）進(jìn)一步分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在市場轉(zhuǎn)型過程中的角色轉(zhuǎn)變，他們區(qū)分出“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利性政權(quán)經(jīng)營者”兩個概念，認(rèn)為在財(cái)政體制改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，即從上級政府的代理人角色過渡到謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的市場行動者角色。

丘海雄和徐建牛（2004）對上述研究進(jìn)行了理論述評，并構(gòu)建出一個系統(tǒng)性的關(guān)于市場轉(zhuǎn)型中地方政府角色的理論分析框架，即“財(cái)政激勵論—產(chǎn)權(quán)約束論—體制斷裂論—社會結(jié)構(gòu)論”。其中，財(cái)政激勵論強(qiáng)調(diào)了地方政府積極介入市場發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財(cái)政制度激勵，產(chǎn)權(quán)約束論指出了地方政府干預(yù)企業(yè)運(yùn)作的特定產(chǎn)權(quán)制度背景，體制斷裂論凸顯了制度變遷過程中地方政府介入市場的必要性和可能性，社會結(jié)構(gòu)論則勾勒出地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于政府角色和市場發(fā)展的影響。更為重要的是，他們指出財(cái)政改革、產(chǎn)權(quán)改革、市場化都是漸進(jìn)發(fā)展的過程，地方政府的行為在不同的發(fā)展階段存在差異，呈現(xiàn)動態(tài)演變的特征。

之后的地方政府行為研究總體上延續(xù)了上述研究的分析思路。周飛舟（2007，2010）在中央和地方關(guān)系的歷史演變中考察地方政府行為，強(qiáng)調(diào)1994年的分稅制改革對于地方政府行為的重要影響，認(rèn)為分稅制是地方政府之經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式兩個階段（從“經(jīng)營企業(yè)”到“經(jīng)營城市”）的分水嶺。他指出，當(dāng)分稅制改革使地方政府興辦企業(yè)逐漸無利可圖時，土地征用和轉(zhuǎn)讓成為地方政府新的生財(cái)之道，而地方政府的軟預(yù)算約束和獲取體制外資源的能力是土地財(cái)政背后的關(guān)鍵因素。周黎安（2008）也認(rèn)為，隨著絕大多數(shù)國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的改制，地方政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了根本性變化：地方政府和非國有企業(yè)形成“戰(zhàn)略合作伙伴”關(guān)系不再是基于所有權(quán)和控制權(quán)關(guān)系，而是基于政治錦標(biāo)賽和財(cái)政分成制度下形成的晉升激勵和財(cái)稅激勵；之后，地方政府從以“經(jīng)營企業(yè)”為主逐漸過渡到以“經(jīng)營城市”為主，背后都是地方政府在不同的改革發(fā)展階段牢牢抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的動機(jī)。曹正漢和史晉川（2009）的研究表明，地方政府的主要行為目標(biāo)和原則是抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)，從20世紀(jì)90年代開始，地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略逐步從“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營轄區(qū)”，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的控制方式也由“抓住辦企業(yè)的權(quán)利”轉(zhuǎn)向“抓住土地開發(fā)權(quán)”。他們認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)正在形成一種地方政府對整個地區(qū)統(tǒng)一經(jīng)營與私人企業(yè)分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。與上述研究略有差異，馮猛（2014）的研究表明，地方政府并沒有完全撤離對于地方企業(yè)的干預(yù)，而是發(fā)展出另一類值得關(guān)注的干預(yù)方式，即對地方產(chǎn)業(yè)的“引領(lǐng)性干預(yù)”。馮猛將地方政府干預(yù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為稱為“打造產(chǎn)業(yè)”，包括對產(chǎn)業(yè)的甄別、選擇、投入、扶持和包裝等方式。他指出，政府打造產(chǎn)業(yè)的制度根源在于政府內(nèi)部自上而下共同認(rèn)可的、衡量官員政績的激勵結(jié)構(gòu)。在這一制度背景下，不同政府之間以及同一政府的前后任領(lǐng)導(dǎo)之間都力圖打造特色產(chǎn)業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致了地方轄區(qū)內(nèi)以產(chǎn)業(yè)區(qū)別度高、更新率快、典型性強(qiáng)為特征的產(chǎn)業(yè)格局。

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于地方政府的市場角色和行為的研究，在一定程度上呈現(xiàn)逐步推進(jìn)的學(xué)術(shù)積累性。總結(jié)起來，這些研究思路充分體現(xiàn)了社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析政府與市場關(guān)系時的洞察力，即將地方政府行為置于更為廣闊的制度背景中進(jìn)行考察，一方面強(qiáng)調(diào)多維制度環(huán)境對于地方政府的激勵和約束，另一方面強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境本身的變動性對地方政府行為的影響，以此為基礎(chǔ)，學(xué)者們考察了政府與市場關(guān)系形態(tài)的動態(tài)演變。從中，我們至少可以總結(jié)出三個影響地方政府市場角色的重要因素。第一，政府內(nèi)部自上而下的激勵結(jié)構(gòu)。地方政府的行為激勵和約束主要來自中央政府自上而下設(shè)置的任務(wù)環(huán)境、激勵制度、相應(yīng)的資源及權(quán)力配置，這些因素的變化會影響地方政府與市場之間的關(guān)系形態(tài)。第二，地方政府與地方企業(yè)之間的資源依賴關(guān)系。地方政府與市場之間關(guān)系的一個核心方面就是與地方企業(yè)的關(guān)系，政府與企業(yè)之間常常存在著相互的資源依賴關(guān)系，這是二者彼此影響、介入或滲透的基礎(chǔ)。第三，地方社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。地方政府的市場角色還受到地方社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響。換言之，政府與市場主體的關(guān)系嵌入在社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中，不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)可能會形塑不同的政府角色和政府—市場邊界。正是在這些因素的影響下，地方政府常常介入到市場的實(shí)際運(yùn)行中。

二 地方政府的治理情境

對于本研究而言，上述研究也存在一定的局限性。它們在研究地方政府的市場角色時，更多關(guān)注政府面對的自上而下的激勵結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)任務(wù)，進(jìn)而分析這種激勵結(jié)構(gòu)所誘發(fā)的地方政府行為以及政府與市場之間的關(guān)系形態(tài)；但卻相對忽視了政府面對的自上而下的其他任務(wù)要求以及自下而上的社會環(huán)境約束，尤其缺乏關(guān)于政府與市場主體之間互動過程和機(jī)制的分析。事實(shí)上，一方面，地方政府除了需要完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)之外，還必須承擔(dān)維持地方社會穩(wěn)定的政治任務(wù)；另一方面，市場主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系常常因?yàn)檎慕槿攵D(zhuǎn)變?yōu)樯鐣用娴膯栴}，交易糾紛可能演變成指向政府的社會不穩(wěn)定因素，政府因此面臨市場治理的困境。

一些研究關(guān)注到地方政府在市場治理過程中所面對的社會情境。曹正漢和史晉川（2008）的研究表明，地方政府對市場的干預(yù)行為受到社會的非正式約束。他們認(rèn)為，民間社會被普通民眾廣為接受的理（道理），是約束地方政府行為的重要力量；盡管這種自下而上的要求常常與法律的規(guī)則發(fā)生沖突，但地方政府出于社會穩(wěn)定等方面的考慮不得不在一定程度上接受民眾的要求；所以民間社會的理事實(shí)上形成對于地方政府行為的重要約束，是不同于正式法律的另一種規(guī)則來源。在隨后的研究中，以曹正漢為代表的一批學(xué)者（曹正漢，2011，2014a，2014b；曹正漢、周杰，2013；曹正漢、羅必良，2013；Cai，2008）提出“集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)論”，深入分析了中國政府所面對的來自社會的風(fēng)險(xiǎn)約束。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府在管治民眾和治理地方事務(wù)方面的高度集權(quán)可能帶來較高的政治風(fēng)險(xiǎn)，為了降低政治風(fēng)險(xiǎn)，政府主要發(fā)展出了一套縱向的制衡機(jī)制，包括中央政府向地方政府的行政分權(quán)，以及地方政府向基層社會組織的社會分權(quán)。據(jù)此，從本研究關(guān)注的市場治理角度看，來自民眾的社會風(fēng)險(xiǎn)約束是地方政府在治理市場過程中面臨的重要情境。與上述研究相關(guān)，呂方（2013）提出關(guān)于地方政府行為的“治理情境分析”思路。他認(rèn)為，地方政府行為不僅受到經(jīng)濟(jì)和政治的激勵，還面臨著強(qiáng)勁的行政考核約束和社會層面的約束，這些制度環(huán)境正在不斷發(fā)生變化。具體而言，隨著行政體系的理性化和政策對象利益意識的覺醒，基層政府面臨著越來越高的行政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)政府的行政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期超越自上而下的制度激勵時，就可能表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的行為邏輯，根據(jù)不同的治理情境，政府可能采用“變通”、“共謀”或“申訴”等不同的應(yīng)對策略。在此基礎(chǔ)上，盛智明（2017）進(jìn)一步系統(tǒng)地分析了地方政府部門如何通過事前的各種制度安排和組織設(shè)計(jì)來規(guī)避潛在政治風(fēng)險(xiǎn)這一問題。總結(jié)起來，這些研究對于本研究關(guān)注的市場治理問題具有啟發(fā)意義，即以風(fēng)險(xiǎn)約束為核心特征的治理情境是影響地方政府行為的重要因素，不同的具體情境可能誘發(fā)地方政府的不同應(yīng)對策略和政府與市場的不同關(guān)系形態(tài)。

如上所述，地方政府行為面臨社會風(fēng)險(xiǎn)約束逐漸成為學(xué)者們的共識。然而，在這一約束條件下，政府與民眾之間的社會互動過程和機(jī)制卻沒有得到上述學(xué)者的深入討論。何艷玲和汪廣龍（2012a）關(guān)于中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的研究對此做出了重要推進(jìn)。他們的分析思路在于，將政府科層組織置于廣闊的制度背景中進(jìn)行考察，一方面強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境的多維性，另一方面強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對于政府行為策略和過程（特別是以政府為中心的多方互動過程和機(jī)制）的影響。他們認(rèn)為，對于地方政府而言，維持社會穩(wěn)定的政治任務(wù)不同于謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常規(guī)任務(wù)；這一特殊的制度環(huán)境會導(dǎo)致地方政府在與民眾的互動中常常容易陷入“不可退出的談判”過程，迫使地方政府采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的行為策略；而地方政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為又會誘發(fā)政府與市場主體之間以及政府科層組織內(nèi)部的談判過程，涉及政府與民眾的關(guān)系、政府內(nèi)部上下級的關(guān)系以及橫向各個部門之間的多重利益博弈。因此，盡管法律上存在著協(xié)調(diào)各方的正式規(guī)則，但有效治理的實(shí)際規(guī)則卻在多方博弈的過程中呈現(xiàn)明顯的非正式性和不確定性。對本研究而言，這個研究的意義是，通過分析政府科層組織的特殊制度背景和實(shí)際行為策略，引出了市場治理的社會基礎(chǔ)這一重要議題。其中的一些概念，如科層組織的政治任務(wù)、有效治理、不可退出的談判，對本研究極富啟發(fā)性，便于筆者細(xì)致分析政府治理市場時面臨的環(huán)境特征、采取的行為策略和誘發(fā)的社會過程。

總結(jié)起來，無論是地方政府的市場角色研究還是治理情境研究，背后都暗含著相似的分析路徑。學(xué)者們都不同程度地關(guān)注了地方政府行為背后的制度因素，以及這種行為對于政府與市場關(guān)系的影響。然而，已有研究還存在以下幾個方面的不足之處。第一，學(xué)者們集中考察中央—地方關(guān)系對地方政府行為的影響，相對重視政府科層體系內(nèi)部自上而下的激勵結(jié)構(gòu)和制度約束，以及政府對市場的影響，而較為忽視政府與市場關(guān)系背后的社會基礎(chǔ)，特別是市場主體的反向作用對政府角色和行為的影響。第二，地方政府的市場角色研究，傾向于對地方政府的結(jié)構(gòu)性角色進(jìn)行靜態(tài)描述，而較少關(guān)注對政府與市場主體互動的過程機(jī)制分析；地方政府的治理情境研究雖然注意到政府面對的社會約束，但較少明確地將政府與市場的關(guān)系納入社會情境中進(jìn)行考察。換言之，關(guān)于地方政府的市場角色研究和治理情境研究還沒有形成整合的分析思路。第三，學(xué)者們集中對地方政府行為進(jìn)行分析，而較少關(guān)注政府與市場主體之間互動規(guī)則的形成和演變過程；而且往往只是強(qiáng)調(diào)一種制度因素或機(jī)制的作用，缺乏對于多種制度邏輯共同作用的分析，這對于市場轉(zhuǎn)型中的規(guī)則形成與變遷研究是一種局限。

三 地方政府的兜底策略

與本研究關(guān)注市場治理中的地方政府介入現(xiàn)象特別相似，近年來的一些研究工作關(guān)注到我國基層社會治理過程中普遍出現(xiàn)的政府兜底現(xiàn)象（韓志明，2011；李婷婷，2012；田先紅，2010；楊華，2014；張世勇、楊華，2014）。這些研究對政府兜底現(xiàn)象的核心特征、制度背景以及社會后果進(jìn)行了分析。

學(xué)者們對政府兜底現(xiàn)象進(jìn)行了界定，并分析了其核心特征。具體而言，地方政府兜底現(xiàn)象發(fā)生在社會沖突管理的過程中，即當(dāng)?shù)胤秸鳛榈谌綄ι鐣_突進(jìn)行管理時，如果民眾之間的沖突轉(zhuǎn)向地方政府、給地方政府帶來較大的政治社會壓力，則地方政府可能通過“花錢買平安”的方式化解沖突。這些研究表明，政府兜底現(xiàn)象包括四個方面的核心特征。第一，角色的變化：地方政府從與沖突沒有直接關(guān)系的第三方，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕c沖突關(guān)聯(lián)的當(dāng)事者；第二，兜底的前提：“鬧大”常常是地方政府兜底的前提，鬧大和兜底分別是沖突當(dāng)事人和政府的行為策略；第三，選擇的緣由：地方政府兜底是基于成本和收益權(quán)衡的理性選擇，通常是為了避免社會沖突進(jìn)一步惡化；第四，兜底的方式：地方政府直接或者間接地對沖突當(dāng)事人進(jìn)行利益補(bǔ)償，而不是依據(jù)已有的沖突處理規(guī)則或程序（楊華，2014）。

上述研究進(jìn)一步剖析了鬧大現(xiàn)象和政府兜底現(xiàn)象的制度根源和邏輯后果。研究指出，鬧大現(xiàn)象和政府兜底現(xiàn)象的制度根源在于自上而下的權(quán)威結(jié)構(gòu)和維穩(wěn)體制。這一制度背景一方面給地方政府帶來巨大的政治壓力，另一方面給民眾的鬧大行為提供了成功預(yù)期，例如一些研究揭示出的民眾的“謀利型上訪”（田先紅，2010）、“要挾型上訪”（饒靜等，2011）等行為就是維穩(wěn)體制之下地方政府的治理難題。民眾的策略性利益表達(dá)行為和地方政府的維穩(wěn)行為，反映了特定結(jié)構(gòu)背景下政府治理社會的制度邏輯。這些研究同時表明，正是這一制度邏輯使社會沖突的實(shí)際管理過程不是依據(jù)既有的法律原則和規(guī)范程序，而是依據(jù)社會沖突的政治影響和地方政府的行政手段，結(jié)果是社會沖突管理的正式制度難以穩(wěn)定，法律程序難以真正體現(xiàn)在社會治理的過程中，標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則體系難以確立、完善和維續(xù)（張世勇、楊華，2014）。換言之，社會或政治的邏輯，而不是法律的邏輯，在主導(dǎo)著社會治理中的互動過程，社會治理面臨秩序難題。

總結(jié)起來，上述關(guān)于鬧大現(xiàn)象和政府兜底現(xiàn)象的研究工作，對于本研究極富啟發(fā)意義。主要體現(xiàn)在三個方面：第一，上述研究關(guān)注到的現(xiàn)象和問題，對本研究問題的提煉具有啟發(fā)性，它們事實(shí)上是同一類問題，只不過前者集中在社會沖突管理領(lǐng)域，而本研究關(guān)注的是市場治理領(lǐng)域；第二，上述研究揭示了政府兜底現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)制度背景，對于本研究關(guān)于地方政府介入現(xiàn)象的原因分析具有啟發(fā)意義，即分析地方政府和民眾的行為邏輯時需要將其置于更大的政治和社會結(jié)構(gòu)背景中，考慮地方政府維穩(wěn)的體制邏輯；第三，上述研究揭示了鬧大和政府兜底的制度后果，即不利于社會治理的制度化，這對于本研究關(guān)于規(guī)則不確定的研究具有啟發(fā)意義，啟發(fā)我們注意規(guī)則的形成和變動問題。不過，上述研究對本書的研究目的而言也存在一些不足。一方面，上述研究局限于對于現(xiàn)象本身的描述分類和對現(xiàn)實(shí)制度因素的分析，并沒有為鬧大現(xiàn)象和政府兜底現(xiàn)象提供一個統(tǒng)一和基礎(chǔ)的理論解釋框架，沒有分析這一類現(xiàn)象在什么條件下更可能出現(xiàn)；另一方面，上述研究沒有深入分析地方政府兜底的過程和機(jī)制，難以展現(xiàn)規(guī)則形成和變動的過程和機(jī)制，雖然指出了現(xiàn)實(shí)的制度后果，卻沒有分析規(guī)則的形成和變動邏輯。