第一節 地方金融治理：背景、現象與問題

21世紀以來，伴隨著金融組織形式的快速發展及其與互聯網技術的深度融合，大量的金融創新應運而生，地方的金融風險逐漸暴露，以中央集中事權為特征的傳統金融監管體制面臨著新的挑戰，地方金融如何實現有效治理的問題日益凸顯。對此，中央和地方都高度關注。從中央政府來看，2008年以后，中央政府開始將一些地方金融組織^[1]的批設權下放給地方政府，同時強調地方政府的屬地金融監管和風險處置責任。特別是2012年以來，隨著互聯網金融的迅猛發展與風險頻發，中央更為強調地方政府防范化解金融風險的重要性。2013年，黨的十八屆三中全會明確指出，“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。2017年，第五次全國金融工作會議指出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。黨的十九大報告指出，深化金融體制改革，健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。從地方政府來看，2002年上海市成立金融服務辦公室以來，絕大多數地方政府已經成立了金融辦，盡管名稱和設置有所不同；2009年北京市率先成立金融工作局之后，各地金融辦也紛紛開啟了由“辦”變“局”的演變歷程^[2]。地方政府面對地方金融市場的迅速變遷，監管任務愈加繁重，風險壓力日益增大。

正是在上述背景之下，中央—地方的雙層金融監管體制（黃震，2018）漸成雛形。地方金融監管的相關研究工作集中在金融學和法學領域。學者們探討了中央—地方雙層金融監管體制逐步成形的歷史背景，特別強調了地方金融監管體制的現狀、問題和如何完善的對策建議。^[3]學者們指出，在目前的監管體制之下，“各地分級設立了金融辦，作為地方金融監管的主體；逐步明確監管職責，充實監管權力；出臺規范性文件，為監管提供依據”（王沖，2017）。與此同時，現有的監管體制存在中央和地方金融監管的權責邊界不清晰，地方金融辦的職能定位不清晰，重發展輕監管、監管職能分散、監管能力不足（黃震，2018；曾剛、賈曉雯，2018），各地“金融監管職責和組織框架的差異性較大、監管資源有限、重審批輕日常管理”（陳道富，2016）等諸多問題。這些研究為我們揭示了自上而下的金融監管體制的靜態特征，以及地方金融監管所處的結構性位置、現狀及其不足。但是，上述研究工作也存在一些缺陷。第一，這些研究工作更多局限在宏觀的層面討論中央和地方之間的權責關系，而較少在中微觀層面討論地方金融監管部門和地方金融主體之間的關系；第二，這些研究工作更多是自上而下靜態的體制架構分析，而較少關注各方行動主體之間的動態過程機制分析；第三，這些研究工作更多是描述性和規范性的，而較少是解釋性和實證性的。

本書對于地方金融治理的研究，試圖從宏觀的體制架構分析走向中微觀的過程機制分析，從規范性研究走向實證性研究。換言之，地方金融實際上是如何治理的？地方政府的治理選擇面臨著什么樣的情境？地方政府存在哪些可能的治理策略？這些治理策略體現為什么樣的治理結構特征？地方政府與地方金融主體（如地方金融組織、民間融資的供需雙方等）之間圍繞風險的互動機制是什么？背后存在什么樣的制度邏輯？這些問題，既有的金融學和法學等領域的研究工作并沒有深入回答。結果是，地方金融治理過程似乎仍然像一個黑箱一樣，讓人深感其至關重要，卻又知之甚少。在這個意義上，從社會學的理論視角和研究方法出發，深入地方金融治理的中微觀過程之中，關注地方政府面臨的實際治理情境，分析地方金融監管部門和各個市場主體的行為方式和互動機制，揭示其背后蘊含的制度邏輯，從而為我們打開地方金融治理過程的黑箱，理解更為深層的政府—市場—社會之間的關系提供一種可能的研究路徑。

地方金融治理是指以地方政府為主導的多元主體（包括企業和社會組織等）通過具體制度安排對地方金融市場中的金融交易、金融組織等進行規范、培育或扶持等，以促進和保證地方金融市場的活力與秩序。宏觀上看，地方金融治理是整個金融治理體系的重要構成部分，關鍵需要處理好政府與市場的關系；微觀上看，地方金融治理高度復雜，政府角色與市場邊界問題亟待探討。針對地方金融治理中的紛繁現象，需要多個學科、多個角度切入分析，任何單項研究可能都難以完全涵蓋，而只能從一些重要現象出發，選取特定角度作為切入點，力求以小見大。因此，本書只是從社會學視角介入地方金融治理研究的一個嘗試。

具體而言，本研究關注地方金融治理中的一組頗具反差意味卻又穩定重復的現象。首先，地方政府一方面會宣稱自己是規則制定者或市場監管者，并以社會分權（曹正漢、羅必良，2013）或組織形式選擇（向靜林、張翔，2014）等方式主動與金融活動保持距離；另一方面又表現出強烈的介入市場的沖動，常常會直接或間接地介入地方金融交易活動中，例如大力推動地方金融廣場或金融中心的建設，引入各類金融中介機構等。其次，事前，地方政府通常會三令五申“投資有風險、風險須自擔”；中介機構也會對投資者進行詳細的風險告知，投資者則會與中介機構簽訂正式的風險自擔合約；然而一旦出現融資者逾期、跑路等情形，投資者往往會理直氣壯地違約，要求中介機構或政府部門共擔風險。再次，面對投資者的種種訴求，政府部門有時能夠以法律為準繩堅持風險自擔規則，有時卻又會默許風險共擔規則，甚至直接參與分擔風險；至于中介機構，有時能夠置身事外，有時卻又難以脫身，不得不分擔風險甚至進行“剛性兌付”。這些分散在具體領域、時段和情境的現實圖景匯集起來，乍看孤立悖謬，細想卻又似乎緊密關聯，呈現地方金融治理過程中政府市場角色的多重面向（符平，2013a）、政府—市場邊界的變動不居和風險分擔規則的不確定性。

那么，為什么上述現象會普遍存在？看似孤立的現象之間存在著什么樣的隱秘關聯？這些林林總總的現象背后，是否存在一以貫之的制度邏輯？我們能否通過一個大的思路，來總括分析這些微觀現象的內在關聯及其背后的宏觀因素？這正是本研究的總體問題和立論基礎。從經濟社會學的視角出發，本書認為，地方金融治理過程嵌入在更大范圍的制度脈絡之中。雖然地方金融的各個具體領域可能存在不少差異，但是上述現象反復再現，表明其后的制度邏輯具有普遍性和穩定性，是地方金融治理不同領域都可能面對的，是一種共享的制度基礎。正是共享的制度基礎，使政府在地方金融不同領域的治理過程中面臨著相似的激勵和約束，這可能誘發地方政府與市場主體之間相似的互動方式，進而對政府與市場的邊界以及風險分擔規則的形成演變帶來影響。