第二節(jié) 農(nóng)村土地確權(quán)與“三權(quán)分置”

一 土地確權(quán)

按照國務(wù)院的部署，農(nóng)村土地確權(quán)要在2018年底完成。依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2007）、《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》、《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》等相關(guān)技術(shù)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，充分利用全國土地調(diào)查等已有成果，以大比例尺地籍調(diào)查成果為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統(tǒng)一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調(diào)查成果，為農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、發(fā)證提供依據(jù)。農(nóng)村土地確權(quán)是為了使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體與權(quán)屬清晰，以便有利于土地流轉(zhuǎn)交易。

首先，有利于強(qiáng)化物權(quán)保障。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，現(xiàn)階段，土地還承載著農(nóng)民的生活福利保障功能。確權(quán)以后，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)利人的地位就會獲得法律上的認(rèn)可和保障。這樣，保障農(nóng)民土地承包權(quán)收益就有了充分的法律支撐。我國農(nóng)村現(xiàn)有的土地經(jīng)營制度是土地集體所有下的家庭承包制，這個制度受到我國《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的保護(hù)。

其次，確權(quán)以后，土地的所有權(quán)主體和承包權(quán)主體的權(quán)屬范圍更加清晰，權(quán)利內(nèi)容更加明確，在制度和法律上為實(shí)施“三權(quán)分置”政策、將土地的經(jīng)營權(quán)納入市場交易機(jī)制提供了實(shí)現(xiàn)的條件。只有確權(quán)頒證，土地作為要素資源和財產(chǎn)屬性的特征才能更加突出。土地資源和財產(chǎn)的所有者和承包使用者可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法交易相關(guān)權(quán)利。也就是說，任何社會主體想獲得農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營權(quán)都必須在國家規(guī)定的法律框架內(nèi)，按照國家農(nóng)村土地的權(quán)利交易規(guī)則流程辦事，農(nóng)民想轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)可以通過市場交易的方式獲取相應(yīng)的交易價值，不管這樣的交易價值是實(shí)物或者租金。這樣，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利的特征就更有保障。

農(nóng)村土地確權(quán)以后，土地的財產(chǎn)主體非常清晰，農(nóng)民就可以行使土地的財產(chǎn)權(quán)利，比如可以進(jìn)行權(quán)證抵押貸款，土地具有了可以進(jìn)行打包的抵押物的功能，農(nóng)民以土地進(jìn)行貸款的財產(chǎn)權(quán)利就被法律所保障。同時，土地作為財產(chǎn)的其他權(quán)利也會在土地產(chǎn)權(quán)交易市場建立以后陸續(xù)體現(xiàn)，比如，將土地與其他資本組合組建農(nóng)業(yè)企業(yè)，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的租地收入和土地作為股份入股的分紅權(quán)利就會因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)的確權(quán)而獲得明確的保障。

最后，土地確權(quán)以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得的期限及歸屬將明確而透明，這為減少土地承包經(jīng)營糾紛，維護(hù)土地承包主體的各項(xiàng)合法權(quán)益提供了有力的保障。確權(quán)以后，土地面積不清、四至不明就不再存在，土地產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的風(fēng)險就會大大降低。這對激勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，鼓勵外部資本與土地要素進(jìn)行結(jié)合，完成城鄉(xiāng)結(jié)合和產(chǎn)業(yè)結(jié)合下的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的建立具有歷史性作用，這也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。

二 “三權(quán)分置”的提出

“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容針對農(nóng)村土地用途的不同而有所不同，針對生產(chǎn)性用地，比如土地、林地等，土地“三權(quán)”表現(xiàn)為土地的“所有權(quán)、使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營權(quán)”，針對具有宅基地性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地表現(xiàn)為“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”。但是不管農(nóng)村土地用途有何差異，其所有權(quán)主體沒有變化，都是農(nóng)村集體組織。因此，土地確權(quán)和“三權(quán)分置”都涉及對產(chǎn)權(quán)主體的清晰界定。

首先確定所有權(quán)主體——集體的概念及內(nèi)涵。承包權(quán)是土地使用權(quán)，現(xiàn)有的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確其主體為農(nóng)村集體成員，表現(xiàn)形式為家庭承包形式。由于現(xiàn)有的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》還需要修改，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體沒有在法律上得到界定。但是黨的十八屆五中全會提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。在“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。經(jīng)營權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式也不是唯一固化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等都有其適應(yīng)性，鼓勵通過多種方式進(jìn)行積極探索。目前，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》中涉及經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，均是從承包方角度進(jìn)行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，在下一輪法律修訂中，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充完善經(jīng)營權(quán)的有關(guān)內(nèi)容，明確經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上的相應(yīng)權(quán)利，以穩(wěn)定各方預(yù)期，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。^[9]2018年中央一號文件又提出了農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，宅基地的“三權(quán)分置”內(nèi)容明顯不同于生產(chǎn)用地的內(nèi)容，在保持所有權(quán)主體內(nèi)容不變的情況下，宅基地的“資格權(quán)”替代了生產(chǎn)性用地的“承包權(quán)”，宅基地的“使用權(quán)”替代了生產(chǎn)性用地的“經(jīng)營權(quán)”。

三 農(nóng)村土地所有權(quán)：誰是農(nóng)村集體的問題

1.關(guān)于集體的概念

集體這個概念挺簡單，但是理解起來千差萬別。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，集體就是許多人合起來的有組織的整體（與“個人”相對）。那么農(nóng)村集體就是農(nóng)村里的許多人合起來的組織。

鄉(xiāng)紳治理下的村莊也是一種自治性的組織，張仲禮在《中國紳士——關(guān)于其在19世紀(jì)中國社會中作用的研究》^[10]中提出了他自己的看法，認(rèn)為19世紀(jì)的鄉(xiāng)村紳士基本是告退的官員和受過儒家教育且有一定財產(chǎn)的鄉(xiāng)村中產(chǎn)人士，他們有自己的處事原則，受命官銜而辦事，或協(xié)助官府辦事，有時候官吏們倡議議事，由鄉(xiāng)紳號召村民執(zhí)行，有時候由鄉(xiāng)紳根據(jù)村民需要議事，通過官府批準(zhǔn)形成議案，甚至還能得到官府經(jīng)費(fèi)的支持。有的地方有宗族存在，那么族長就是德高望重和有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)紳，這些鄉(xiāng)紳通過宗族的議事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的各項(xiàng)政治、鄉(xiāng)俗活動，一般不會干涉農(nóng)民的耕種自由，當(dāng)然，出現(xiàn)了村民的沖突，一般也由鄉(xiāng)紳來調(diào)解。沒有宗族的一般也有村公所，鄉(xiāng)紳治理結(jié)合地方政府的指導(dǎo)，形成一種相互依賴、互相支撐的治理體系。

當(dāng)然，隨著土地的集中，大量土地集中在有產(chǎn)階層，失地農(nóng)民淪落為佃農(nóng)，但農(nóng)村土地的兼并并沒有改變農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。即便到了清末，鄉(xiāng)村地主紳士往往出錢組建本村的防衛(wèi)組織，以抵御流匪作亂。在這樣的治理結(jié)構(gòu)中的集體，就是村公所及鄉(xiāng)紳宗族祠堂下的集體概念。每個農(nóng)民對宗族族長治理的認(rèn)同就是對集體的認(rèn)同。大家可以看陳忠實(shí)的小說《白鹿原》，其中白嘉軒和鹿子霖就是典型的農(nóng)村紳士的代表，白鹿原村的治理結(jié)構(gòu)直到解放后才發(fā)生了改變。村民在鄉(xiāng)村事務(wù)決策中起到很小的作用。日常事務(wù)由宗族族長及村莊主要的鄉(xiāng)紳決定，重大事務(wù)也組織村民參加，但村民并不參與選舉，也沒有形式上的民主意識，因此從本質(zhì)上講并不是集體決策。而且，也不存在以一個整體的經(jīng)濟(jì)組織形式完成村莊的經(jīng)濟(jì)活動的組織。以此標(biāo)準(zhǔn)確定中國農(nóng)村的“集體”，大致可以分為三個階段。

第一個階段，社會主義改造之前的時期，這個時期可以追溯到封建社會及民國時期，農(nóng)民以私有農(nóng)田和宅基地為生活來源和生活之所，由于不存在某種組織計劃安排整個村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，因此，只有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)（鄉(xiāng)紳政治），不存在農(nóng)村集體。

第二個階段，社會主義改造完成之后到1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。這個階段，在農(nóng)村存在完全功能的集體，尤其是自20世紀(jì)50年代初農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動之后，在初級社，農(nóng)民將自己的生產(chǎn)資料包括土地、大型農(nóng)具、耕畜等投入初級社，由集體安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)民們在形式上是共同勞動，實(shí)行“各盡所能、按勞分配”的集體分配形式。鄉(xiāng)村由鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下的村委會自治管理，但是已經(jīng)有黨組織開始推動黨的農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施。隨著歷史的演變，農(nóng)村集體組織經(jīng)歷了兩個時期，即合作化時期，也就是初級社到高級社時期，人民公社時期。第一個時期，農(nóng)民進(jìn)行社會主義改造的熱情很高，自愿入社，合作生產(chǎn)，積極性高，自主管理型的集體組織特征明顯。但是到了第二個時期，人民公社實(shí)行政社合一，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村治理機(jī)構(gòu)合而為一，強(qiáng)調(diào)“一大二公”，搞“一平二調(diào)”，農(nóng)民的利益受到了不同程度的損害，農(nóng)民的積極性逐漸下降。到了后期，這樣的集體組織反而阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，缺乏激勵的“一大二公”集體具有非常強(qiáng)大的資源支配權(quán)力，卻缺少對農(nóng)民的家庭收益增加的激勵，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)趨于崩潰邊緣。

第三個階段，1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施到現(xiàn)在。這個階段實(shí)行了以家庭土地承包經(jīng)營為主要經(jīng)濟(jì)形式的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機(jī)制，由于農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)，并且土地使用權(quán)的期限得到長久保障，農(nóng)民在20世紀(jì)80年代中期以前積極性都非常高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成果顯著，隨著城市改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致勞動力資源價值發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出現(xiàn)農(nóng)村勞動力的城市化轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。這個階段農(nóng)業(yè)集體組織的租用“名義”的成分居多。因?yàn)檗r(nóng)民的經(jīng)營活動不再依賴集體組織安排，尤其是在2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，集體組織除了具有對土地使用性質(zhì)等監(jiān)管的權(quán)力外，所有的經(jīng)營權(quán)力全部轉(zhuǎn)為農(nóng)民持有。農(nóng)村治理實(shí)行村民自治性質(zhì)的村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下的政治運(yùn)行機(jī)制。但是，農(nóng)村的“統(tǒng)”的成分越來越少，因?yàn)椋恋氐墓芾碛上鄳?yīng)法律法規(guī)界定的政府職能部門負(fù)責(zé)，集體只有通過對土地性質(zhì)改變進(jìn)行監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)形式上的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。因此集體的概念是存在的，集體的實(shí)質(zhì)沒有了。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地被征收改變土地性質(zhì)的時候，地方政府往往以村委會為集體代理人進(jìn)行土地征收的談判，虛無的集體反而將土地所有權(quán)拱手讓給了地方政府。

因此，我們可以通過上面的分析將集體的概念概括為“零集體-集體-虛集體”。

以集體形式和權(quán)利內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)來分析，“零集體”階段，既不存在集體的形式，也不存在集體的權(quán)利，因此所有的土地都是私有的，只存在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)：鄉(xiāng)紳治理。“集體”存在階段，既有集體的形式，比如初級社、高級社、人民公社，也存在權(quán)利的集體表現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)歸集體，決策權(quán)也歸集體，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)都是主體一致的。到了“虛集體”階段，雖然名義上存在統(tǒng)分結(jié)合，隨著土地使用權(quán)的長久化，“增人不增地，減人不減地”的政策使集體的使用權(quán)虛化，土地管理的權(quán)利實(shí)際上已經(jīng)被法律法規(guī)界定給地方政府，村委會成了地方政府的代言人。村委會以代行集體所有權(quán)的名義獲得土地改性（土地改性是指土地性質(zhì)發(fā)生改變，下同）的收益，因此，村委會在土地流轉(zhuǎn)方面成為農(nóng)民利益分享者之一。農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)移的過程中，村委會截留農(nóng)民土地增值收益的事情屢見不鮮。

筆者2017年回農(nóng)村，隨便聊天，問60歲以上的老人，集體的概念在他們的印象里就是“大隊(duì)”，這是“大躍進(jìn)”以后的稱謂，現(xiàn)在叫村委會。四五十歲的人，一般都是先一愣，然后說，哪還有集體，集體的概念在他們的意識里是虛無的；或者愣一會兒，不太確定地、滿是疑問地問我“村委會？”問起80后、90后，干脆就搖腦袋，這些上學(xué)打工的年輕人們，除了知道自己的地被父母種著或者轉(zhuǎn)給了誰，或者賣給哪家企業(yè)，一般早沒有集體的概念。集體曾經(jīng)是非常強(qiáng)大的名詞，曾經(jīng)在1978年以前是農(nóng)村每個家庭勞作和生活的組織，這個集體是自己一家過活的來源。

1978年以后，中國大部分地區(qū)實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體感覺是被“分”了。大包干包的是地，分的是集體。集體第一次從開始的唯一依靠，變?yōu)榭捎锌蔁o。那整體傳達(dá)政策的村委會的大喇叭也逐漸安靜下來，隨著時間的延長，即便偶爾廣播也不再是村委會委員開會的通知，而是賣商品的廣告通知。那個曾經(jīng)牽動每個人神經(jīng)的集體隨著承包制的深入，漸漸地在人們的心里面淡化。曾經(jīng)“生產(chǎn)大隊(duì)”下的“生產(chǎn)小隊(duì)”變得更加可有可無，那些所謂的“生產(chǎn)隊(duì)長”基本可以算是退休了，因?yàn)椴恍枰偻ㄖ吧鐔T”開會，也不需要指導(dǎo)農(nóng)民今天明天干什么農(nóng)活。農(nóng)村，儼然一部村外河邊上的水車，自行運(yùn)轉(zhuǎn)。從1978年到20世紀(jì)末，大多數(shù)農(nóng)民還是趕著驢車日出而作，日落而息。陶淵明曾經(jīng)在《桃花源記》里寫道：“土地平曠，屋舍儼然，有良田美池桑竹之屬。阡陌交通，雞犬相聞。其中往來種作，男女衣著，悉如外人。黃發(fā)垂髫，并怡然自樂。”大有老子《道德經(jīng)》里憧憬的情景：“小國寡民。使有什伯之器而不用；使民重死而不遠(yuǎn)徙。雖有舟輿，無所乘之，雖有甲兵，無所陳之。使民復(fù)結(jié)繩而用之。甘其食，美其服，安其居，樂其俗。鄰國相望，雞犬之聲相聞，民至老死，不相往來。”

就在改革開放的前十年里，農(nóng)民在自己的承包地里，辛勤勞動，無暇關(guān)注其他，在“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”的政策引導(dǎo)下，拼命在自己的一畝三分地里勞作，想爭取留下給自己的更多一些。交納公糧時經(jīng)常排出一個長隊(duì)，那是當(dāng)時秋收后經(jīng)常出現(xiàn)的情景。

2.如何理解土地是集體的

中國的土地制度是，城市土地是國家的，農(nóng)村的土地除了界定為國家的以外都是集體的。中國農(nóng)村在20世紀(jì)50年代以后先后經(jīng)歷初級社、高級社以及人民公社，及至改革開放以后的土地承包制的實(shí)施，農(nóng)村土地和城市土地的界限是清晰的，這期間的矛盾并不大。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市擴(kuò)張的過程就是農(nóng)民集體土地減少的過程，農(nóng)村集體土地完成了身份改變，地方政府獲得了大量的土地改性的增值收益。毫無疑問，這期間的政府獲得的土地收益就是我們常說的土地財政。

除非完成“城中村”或企業(yè)事業(yè)單位改造，否則沒有太多可以供地方政府獲取收益的城市土地。因此，隨著城市的擴(kuò)張，大量的農(nóng)村改性土地成為地方政府土地財政來源。我們所有的城市人在享受土地財政的回報。城市公共設(shè)施與城市道路的升級優(yōu)化以及城市的現(xiàn)代化都是土地財政支持的表現(xiàn)，甚至每一條地鐵，每一條林蔭大道，每一條濱海大道都有土地財政的支持。

我們是不是應(yīng)該感謝政府通過土地財政給市民提供如此高效的城市設(shè)施呢？應(yīng)該，但又不能應(yīng)該。因?yàn)椋男酝恋匦纬傻耐恋厥找婕巴恋刎斦杖胧窃诜鞘袌龅哪Ｊ脚c程序下完成的土地增值，政府用農(nóng)民應(yīng)該獲得的增值收益的一部分為城市居民做了一些該做的事。

這些改性的土地的前身便是農(nóng)村集體建設(shè)用地，甚至是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。地方政府征收集體土地通過市場化的招拍掛方式將土地出讓給地產(chǎn)商，從而實(shí)現(xiàn)土地的價值升值，這便是地方政府土地財政的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的激勵。

3.土地價格的定價權(quán)

我國的《土地管理法》明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這表示征地行為發(fā)生時，國家應(yīng)對失去土地的主體給予相應(yīng)的補(bǔ)償，即征地環(huán)節(jié)所體現(xiàn)的土地收益形態(tài)為征地補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)”。而根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，目前我國大部分地區(qū)征地補(bǔ)償采用征地區(qū)片綜合地價或統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。

很明顯，農(nóng)村集體土地的定價是土地產(chǎn)出物的價值補(bǔ)償定價，并不是對土地綜合價值的權(quán)利屬性的定價。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，按照這樣的定價方式，地方政府只是補(bǔ)償了機(jī)會成本中很小的一部分，還有大量的機(jī)會成本喪失，比如說，地域價值，土地稀缺性形成的增值，以及心理預(yù)期形成的價值，這些都沒有計算在內(nèi)。也許有人會說，土地增值的其他部分是政府通過建設(shè)形成的環(huán)境價值，不屬于集體土地本身的增值，也就是說并不是土地成了金土地或者銀土地才增值的，是政府做了個規(guī)劃才升值的，與農(nóng)民無關(guān)。這是一種強(qiáng)詞奪理的邏輯。任何商品的增值沒有單純因素導(dǎo)致的增值，都是受環(huán)境的影響形成的增值。比如，廣告上的明星說了句廣告語，聽眾聽到廣告之后的確是買了商品，是不是所有的收益都要給明星呢？是不是都要給電視臺呢？不是的，他們是按照契約完成的買和賣的交易。我看了廣告，我覺得高興了，我愿意按照某個價格買，那就意味著，商品的所有者按照契約有權(quán)利獲得這部分收入，至于明星代言、電視臺給廣告時間，那是商品所有人和其他人的契約，與賣主無關(guān)。

農(nóng)村土地世代由農(nóng)民耕種，在民國及以前時期，解放后土改到農(nóng)業(yè)合作社成立之前，有土地的農(nóng)民或者地主都是土地交易價格的決策者。土地產(chǎn)權(quán)的交易主體是唯一的，土地產(chǎn)權(quán)是沒有再分化的。農(nóng)業(yè)合作社成立以后到1978年土地承包制實(shí)施之前，除了宅基地以外的農(nóng)村土地是歸集體所有的，土地產(chǎn)權(quán)也是唯一的，也很明晰，當(dāng)然，這個時期宅基地的土地所有權(quán)出于歷史的原因并沒有明確界定，但是農(nóng)村宅基地大多數(shù)是繼承祖業(yè)，宅基地的買賣依然按照傳統(tǒng)方式以家庭個人財產(chǎn)的形式完成交易。改革開放以后，農(nóng)村實(shí)施土地承包制，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)發(fā)生了分化，農(nóng)民是土地使用權(quán)主體，根據(jù)土地承包合同享有土地承包期內(nèi)的土地使用權(quán)。農(nóng)村集體組織獲得土地所有權(quán)，按照國家法律形成所有權(quán)功能。這樣，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)兩個主體的時代開始了。經(jīng)歷了改革開放40年，農(nóng)民意識里的土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)變?yōu)椤巴恋厥俏业模峭恋亟灰孜也荒茏鲋鳌钡母拍睢０凑铡锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》，土地征收的標(biāo)準(zhǔn)是按照土地產(chǎn)出的價值乘以一定的年限。比如，土地轉(zhuǎn)讓時計算土地轉(zhuǎn)讓價格，只能計算我土地上產(chǎn)出的玉米、土豆的價值，乘上20年或30年的時間，這就是獲得補(bǔ)償?shù)娜績r值，注意，這不是農(nóng)民拿到手的價值，還有村委會參與。

本質(zhì)上講，地方政府是城市土地的談判主體，是管家和代言人，村委會成了農(nóng)村土地的談判主體，是管家和代言人。

城市土地沒有像農(nóng)村土地那樣被承包下去，因此管理城市土地的政府對破產(chǎn)企業(yè)的地塊或者某個被撤并的學(xué)校、研究單位的土地按照市場上“誰出得多誰拿走”的傳統(tǒng)獲取了城市土地使用權(quán)出售的收益，已出售的城市土地使用權(quán)的期限為70年。農(nóng)村集體的土地管家沒有這么氣派，原因在于農(nóng)村土地實(shí)際的使用者是農(nóng)戶。想從農(nóng)戶手里把原來通過土地承包分出去的權(quán)利和利益收回來不容易。村委會縱然跟城市地方政府相對于各自土地似乎都是同等稱謂的管家身份，卻有天壤之別的權(quán)利。

按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地是集體的，也就是集體擁有所有權(quán)，這個集體里的農(nóng)民只不過獲得了“長久”使用權(quán)。因此，土地賣出去了，“集體”有法定的權(quán)利與農(nóng)民來分配這部分的收益。

村委會代行管家的職能在這里體現(xiàn)得淋漓盡致。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所有農(nóng)村集體土地出讓以后的收益，90%以上的村委會按照某種比例與村民分配收益。當(dāng)然這種分配有很多種形式，有的是通過村民大會形式上獲得的權(quán)利，有的根本是獨(dú)斷專行的結(jié)果，有些甚至是不透明下的貓膩行為。

即便我們非常清楚地知道土地轉(zhuǎn)性出讓產(chǎn)權(quán)的價值本身被低估了，但就是這些被低估的價值依然沒有完全，甚至說農(nóng)民只分享了很小一部分收益。

讓農(nóng)民對土地如同其他階層對普通財產(chǎn)一樣，可以嗎？當(dāng)然可以，但必須使農(nóng)民與其他任何職業(yè)一樣處于同樣的福利體系內(nèi)才可以。當(dāng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值尚未和其他產(chǎn)業(yè)具有均等的回報率的時候，留在這個產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民將是缺少創(chuàng)造力和技術(shù)的人力資源。就如同俗話所講，除了會種地別的什么都不會來。而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)無法讓土地使用者通過土地經(jīng)營獲取社會的平均利潤的時候，這個產(chǎn)業(yè)就必須變化了。此時，大量擁有技術(shù)和人力資源的農(nóng)民開始離開土地進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)。但是，土地能不能作為資產(chǎn)變現(xiàn)讓農(nóng)民能夠以這個財產(chǎn)為依托去城里獲取基本的生活條件是政府需要考慮的問題。這就是社會福利的覆蓋。

不管中國農(nóng)村的差異有多么大，社會福利的火光應(yīng)該照亮并溫暖每個角落。現(xiàn)在看來，中國現(xiàn)階段的福利是分割的，農(nóng)民的社會保障是土地，城市的居民是政府提供各種社會保險，西方國家沒有戶籍制度，每個人依據(jù)其身份證號（社會福利號）享受同等的基本社會福利。

中國的農(nóng)民因?yàn)橐酝恋貫楦＠墓┙o來源，區(qū)別于其他階層中不同職業(yè)的政府福利供給來源。這是農(nóng)民階層化的一個主要原因。每個納稅人在國家法律稅收體系下，應(yīng)該享有同等的社會福利。

四 關(guān)于誰是農(nóng)民的問題

農(nóng)民土地矛盾的主要原因是土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰。即便是“三權(quán)分置”之后，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)邊界仍然不是最清晰的。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)里，有科斯三大定理。其中第三定理尤為重要，他講道：“因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在，不同的權(quán)利界定和分配，則會帶來不同效益的資源配置，所以產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)（達(dá)到帕累托最優(yōu)）。”農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是所有土地產(chǎn)權(quán)中最不明晰的，因此以不明晰的產(chǎn)權(quán)設(shè)置的制度必然也是缺乏執(zhí)行力的。下面分幾個方面來說明這個問題的存在。

1.農(nóng)民、集體與戶籍的問題

這是一個老生常談的話題。談?wù)撨@個話題的文章，研究這個問題的論文在中國已經(jīng)多如牛毛。

戶籍本身不是問題，戶籍實(shí)際上是一種身份登記制度，西方國家也有公民一出生就登記公民信息的制度。戶籍不是問題，問題是戶籍的福利化特征使戶籍成了社會成員身份與福利分配差異的藩籬。戶籍登記首先是身份證明，這是最基本的功能，其次是社會福利的依附，這是第二功能。按道理，戶籍制度這兩種功能我們都是認(rèn)可的。但是，問題就處在福利通過戶籍的差異化進(jìn)行了區(qū)隔。在城鎮(zhèn)化過程中市民身份的獲得本是一種人口流動的自然記錄，但是城市福利與農(nóng)村福利的差異化，將這種自然記錄進(jìn)行了身份和福利差異的對接。這間接證明農(nóng)民福利的低下和城市福利的完善。

城市居民的界定和城市管理者管理城市的方式就是區(qū)隔化，城市政府將原來不屬于自己的居民和現(xiàn)在屬于自己的居民分割開來。一方面這會減少原有城市居民對福利攤薄的擔(dān)憂和抱怨，另一方面也會減少城市管理者的管理責(zé)任和事務(wù)。哪怕城市需要外來人員的服務(wù)，那盡可能地獲取其對城市的貢獻(xiàn)，減少城市對外來人員的責(zé)任和福利的給予。城市對農(nóng)民工的管理心態(tài)是市民區(qū)域化心態(tài)下的一種表現(xiàn)。獲取城市居民資格成為一種奢侈的福利待遇。這說明城市居民的福利待遇比農(nóng)村居民的福利要好。

城市居民的高福利來源于城市是優(yōu)質(zhì)資源的聚集地。資源的聚集具有形成高回報的規(guī)模效益基礎(chǔ)。城市人口的高聚集狀態(tài)就是有高回報資源的趨利性行為結(jié)果。以上學(xué)為例，中國的大學(xué)大多在大城市，大城市和大學(xué)好像是天然的生態(tài)系統(tǒng)的配搭，因?yàn)橹袊拇髮W(xué)除了承載教育的職能，還要將員工和學(xué)生的生活職能一并承擔(dān)，在城市里，大學(xué)可以集中使用城市資源，比如交通、水電、垃圾處理，而在農(nóng)村，大學(xué)運(yùn)行的成本可能要高許多。這導(dǎo)致中國的大學(xué)集中在大城市。但是戶籍關(guān)系及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的限制導(dǎo)致農(nóng)民并沒有條件快速完成身份轉(zhuǎn)換。因此，隨著大量勞動力外移，身份與土地的黏著關(guān)系導(dǎo)致土地撂荒現(xiàn)象出現(xiàn)，并趨于嚴(yán)重。

隨著2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)了短期的恢復(fù)，但是農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率的差異導(dǎo)致的農(nóng)民外流并沒有減少，中國城鎮(zhèn)化的加速也開始給農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份提供了機(jī)會。戶籍制度的放開降低了農(nóng)民進(jìn)入城市獲取合法身份的藩籬。此時，中國特色的農(nóng)民工隊(duì)伍出現(xiàn)了分化。候鳥式的農(nóng)民工大多數(shù)屬于中年及以上的農(nóng)民工，他們對故土的感情比較深，父母年齡較大，另外其勞動技能相對缺乏，導(dǎo)致他們像候鳥一樣在農(nóng)閑時出來在城市獲得短期就業(yè)機(jī)會，在農(nóng)忙時又返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和推進(jìn)，農(nóng)村需要壯勞力回家秋收和麥?zhǔn)盏那闆r越來越少，這個群體的農(nóng)民工呈逐漸減少的趨勢。

再就是農(nóng)民工二代，他們跟隨父母在城市學(xué)習(xí)和工作多年，對城市環(huán)境的熟悉程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，即便沒有獲得很高的學(xué)歷，由于對父母所從事的職業(yè)以及城市環(huán)境的了解，很容易在城市獲得就業(yè)機(jī)會，這部分農(nóng)民工二代從本質(zhì)上已經(jīng)融入了城市產(chǎn)業(yè)，但是其戶籍關(guān)系和身份還沒有改變。如果城市福利能夠覆蓋到這部分群體身上，其最終脫離農(nóng)業(yè)居民身份是早晚的事。因此，隨著我國社會福利的進(jìn)一步一體化，這部分農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化是最容易完成的，他們也是我國城鎮(zhèn)化的主力。同時，由于這部分農(nóng)民工已經(jīng)具有在城市長期生存的能力，其對農(nóng)業(yè)經(jīng)營反而更加陌生，其對土地感情比較淡漠，但是出于對土地財產(chǎn)性增值的期望，其對土地的流轉(zhuǎn)更具有傾向性。這部分農(nóng)村土地承包主體的土地是最容易與其他資本進(jìn)行結(jié)合、城鄉(xiāng)融合的。

2.農(nóng)民個體（家庭戶）的真實(shí)土地產(chǎn)權(quán)

從歷史角度分析，新中國成立前中國共產(chǎn)黨為了凝聚農(nóng)民的向心力，提出耕者有其田的制度，這是有章可循的，迅速獲得農(nóng)民的擁護(hù)，通過走“農(nóng)村包圍城市”的革命道路獲得了政權(quán)。在新中國成立初期，通過《中國土地法大綱》將土地平分給了農(nóng)民。隨后，在1956年底完成了城市社會主義改造之后，中國共產(chǎn)黨發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的土地制度并沒有改變中國幾千年來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，歷史上封建王朝的土地制度證明這種模式是不能迅速提高農(nóng)業(yè)效率的，也不可能體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。

因此，中國共產(chǎn)黨開始對農(nóng)村土地進(jìn)行初級社、高級社甚至人民公社改造。查閱歷史資料，我們會發(fā)現(xiàn)農(nóng)民入社是自愿的，并不是強(qiáng)迫的，當(dāng)然，在大環(huán)境下，每個人都無法改變社會環(huán)境和潮流，筆者也向來不認(rèn)為中國共產(chǎn)黨分地和收地是一種手段，當(dāng)時黨和國家的目標(biāo)也是希望能夠有一個迅速超越任何制度的國家管理績效，這是完全可以理解的。從新中國成立初期的“分地”到高級社的“收地”，前前后后不過七八年的時間，土地從農(nóng)民的手里轉(zhuǎn)給了農(nóng)民尚不熟悉的“集體”。這個階段，正是土地產(chǎn)權(quán)從清晰到模糊的開始。農(nóng)村土地私有產(chǎn)權(quán)到共有產(chǎn)權(quán)，“分田分地真忙”的景象變成了“交田交地真忙”。產(chǎn)權(quán)的界限在這兩個“真忙”中發(fā)生了巨變。

從1958年到1978年，20年的集體土地所有制的運(yùn)營之后，中國農(nóng)村的土地又開始了新的變革，那就是又從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w與個體的對土地所有權(quán)的分割。農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，是對土地私有產(chǎn)權(quán)和土地公有產(chǎn)權(quán)的一次重新界定。虛化的土地所有權(quán)給政府作為代理人的機(jī)會，土地的集體所有權(quán)利的擁有者具有非常確定的終極權(quán)利，將土地的使用權(quán)以“承包”的形式分給農(nóng)民家庭，完成名義上的土地產(chǎn)權(quán)的分割。雖然，在當(dāng)時并沒有科斯的產(chǎn)權(quán)制度指引農(nóng)村土地的改革，但客觀上是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)束的一次劃分。但是，這次對農(nóng)村土地權(quán)利束的劃分是不徹底和模糊的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)束里的所有權(quán)和土地使用權(quán)的使用對象既有明確的部分又有模糊的部分，比如，當(dāng)農(nóng)村土地的使用權(quán)與土地所有權(quán)發(fā)生矛盾時，對兩種權(quán)利的地位和利益分配如何處置并沒有界定。所以說，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)限與土地所有權(quán)的權(quán)限關(guān)系界定是存在紕漏的。

集體土地所有權(quán)，在法律上歸屬全體村民，全體村民是不具有任何權(quán)力行使意義的整體，甚至根本稱不上一個組織，只是一個個體組合。因此，土地所有權(quán)被地方政府和其代理人村委會實(shí)際掌控，代行農(nóng)村土地終極所有權(quán)的所有權(quán)利。農(nóng)民的土地使用權(quán)（承包權(quán)）在延長了30年后，現(xiàn)在已經(jīng)被界定為長久，注意：并不是永久。但長久與永久如何區(qū)別又是非常模糊的。如果將承包權(quán)確定為永遠(yuǎn)的權(quán)利，那實(shí)際上相當(dāng)于弱化了所有權(quán)，實(shí)化了使用權(quán)。問題是，并不是這樣，因?yàn)闄?quán)利的界定在所有權(quán)和使用權(quán)之間是不清晰的，極容易出現(xiàn)所有權(quán)侵犯使用權(quán)的情況。現(xiàn)舉例說明。

比如，按照現(xiàn)在的“三權(quán)分置”的辦法已經(jīng)確定土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民家庭戶，經(jīng)營權(quán)歸經(jīng)營者。似乎很明確，但是細(xì)想起來，我們依然弄不清其權(quán)屬關(guān)系及權(quán)屬內(nèi)容。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對“三權(quán)”的界限和主體的界定仍有不清晰之處。即便后來又有國務(wù)院對該政策的解讀，但并沒有解讀出權(quán)限，每個主體與另外主體間的關(guān)系與權(quán)屬界限依然不甚了了。

比如，集體所有權(quán)，首先要界定所有權(quán)的主體“集體”是誰。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，要求建立健全集體組織民主議事的機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地的所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受，謀取私利。集體組織是什么？集體成員不就是全體村民嗎？農(nóng)民集體又不是一個組織，如何形成集體土地的所有權(quán)呢？因?yàn)樗袚?dān)的職能非常重要，要知情，要監(jiān)督，要決策，要確保是集體行使所有權(quán)。

雖然在意見里明確規(guī)定不許虛置集體所有權(quán)，可是這個集體根本就不具有法人的資格，這導(dǎo)致村委會和地方政府有可能乘虛而入攫取控制權(quán)。與其如此，倒不如把這些權(quán)利明確地界定給政府或者村委會，況且土地所有權(quán)的實(shí)際知情、監(jiān)督和決策最終受到各種法律法規(guī)的制約，已經(jīng)界定給了主體，沒必要再多此一舉。虛化就虛化，把所有權(quán)的每個權(quán)屬虛化到集體，就必然實(shí)化到政府部門，比如國家的土地部門、環(huán)境部門，村委會的協(xié)調(diào)部門。

這樣的結(jié)果就是農(nóng)村土地的所有權(quán)真的不是集體的，是國家的了。怕什么呢？城市的土地都是國家的了，農(nóng)村土地是國家的怎么了？只要能保證農(nóng)民擁有長久承包權(quán)就可以。所以，在土地所有權(quán)方面，完全可以國有化，這比虛化的集體要有效率得多。

前文說到農(nóng)村土地也可以國有化，最重要的前提是農(nóng)民在確權(quán)后真正擁有土地使用權(quán)。土地的所有權(quán)是《憲法》和《土地管理法》界定的虛化的集體的。農(nóng)民擁有的是確權(quán)后的長久的使用權(quán)，甚至是永久的使用權(quán)，在國家法律法規(guī)界定的范圍內(nèi)，長久的或永久的土地使用權(quán)主體就可以將土地以財產(chǎn)交易的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。政府部門依照《憲法》和《土地管理法》保證土地的性質(zhì)和土地用途不發(fā)生改變，至于土地到底是城里人種還是鄉(xiāng)下人種，就沒有那么重要了。

“兩權(quán)分立”表述如下。國家界定土地管理部門擁有土地使用的監(jiān)督權(quán)，保證土地的性質(zhì)不發(fā)生改變或者依照法規(guī)發(fā)生改變。村委會是農(nóng)民的自治與服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地確權(quán)以后不再擁有任何對土地處理的權(quán)利，只有協(xié)調(diào)的權(quán)利。土地集體所有不變，但是集體這個主體界定為村域范圍內(nèi)的土地使用用途和交易的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其所有權(quán)利的行使為土地法律規(guī)定的政府部門委托的權(quán)利內(nèi)容。農(nóng)民可以在國家法律范圍內(nèi)將土地以財產(chǎn)權(quán)的形式進(jìn)行自由交易。其土地使用權(quán)的交易對象沒有必要限制其身份，一個公務(wù)員也可以做農(nóng)民，只要他愿意，他可以購買土地去經(jīng)營。當(dāng)然也可以以土地的交易價值進(jìn)行入股和投資。

農(nóng)村土地的使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)，本來就是無法分開的，經(jīng)營是使用權(quán)的一種表達(dá)形式而已，或者說一個主體有意向經(jīng)營土地，其必須獲得土地使用權(quán)，可以是全部也可以是部分的使用權(quán)，這完全由交易雙方自由確定。就如同某人有一輛自行車，他可以將其出租，也可以賣出去，也可以自用。不管怎樣使用這輛自行車，必須遵守國家的法律和法規(guī)，比如，自行車不能改裝，只能走非機(jī)動車道，除此之外別無限制。如果說，還有個自行車協(xié)會，那么這個協(xié)會是個自治組織，只是負(fù)責(zé)為自行車擁有者提供自行車使用的便利和行使監(jiān)督的權(quán)利。權(quán)利界定的邊界清晰是指權(quán)利之間的關(guān)系是清晰的。至于自行車的經(jīng)營權(quán)，自行車的使用權(quán)所有人當(dāng)然可以將自行車出租出去，時間可以簽個協(xié)議自定。

土地確權(quán)是件好事，但是確權(quán)的同時也要將權(quán)利的明細(xì)說清楚，讓農(nóng)民知道土地是自己的了，關(guān)鍵是怎么讓自己的土地進(jìn)行配置更有價值。土地確權(quán)后，要給土地使用權(quán)人一個權(quán)利明細(xì)。農(nóng)民的使用權(quán)也就是承包權(quán)具有了財產(chǎn)性質(zhì)，既然具有了財產(chǎn)性質(zhì)那么就涉及財產(chǎn)的所有權(quán)問題，通過相關(guān)文件的分析會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民可以以承包的土地抵押和入股，這已經(jīng)明顯具有私有財產(chǎn)的性質(zhì)。不論我們?nèi)绾谓缍ㄍ恋厮袡?quán)和使用權(quán)，土地承包權(quán)的長久化（其實(shí)就是永久化，“減人不減地，增人不增地”不就是永久化的產(chǎn)權(quán)模式嗎？），必然讓土地集體所有權(quán)虛化，因?yàn)橥恋厮袡?quán)者所謂監(jiān)管和決策職能又與國家各土地管理部門的職能相重復(fù)。

本質(zhì)上講，土地承包權(quán)的永久化、土地承包權(quán)表現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利化就已經(jīng)印證了土地私權(quán)權(quán)能的性質(zhì)。就如同城市建設(shè)用地尤其是住房建設(shè)用地是70年的使用期。目前來看，城市建設(shè)用地的使用期的自動延長已經(jīng)毫無懸念，關(guān)鍵問題是是否需要再收土地的使用費(fèi)。綜合考慮住房建設(shè)用地的使用費(fèi)的征收成本以及征收導(dǎo)致的社會矛盾，城市住房建設(shè)用地70年后單獨(dú)征收土地使用費(fèi)的可能性不大。唯一有可能的是，在房產(chǎn)持有稅開征以后，將其中的一部分包含在這個稅種里。非常明確的是，城市住房用地土地使用權(quán)必然也是長久的，與農(nóng)地的區(qū)別就是土地是不是再繳納使用費(fèi)而已。2006年取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)際上意味著農(nóng)業(yè)土地的使用費(fèi)征收已經(jīng)終止。

那么，很明顯，在“三權(quán)分置”制度的設(shè)計下，農(nóng)民的土地與城市居民的住房用地本質(zhì)沒有什么兩樣，都是財產(chǎn)權(quán)的一種表示。

3.農(nóng)民的職業(yè)與階層問題

農(nóng)民的土地在確權(quán)以后，農(nóng)民就應(yīng)該是擁有土地資源的自雇職業(yè)。當(dāng)農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)租或者轉(zhuǎn)賣給別人的時候，那么農(nóng)民的職業(yè)身份必然也隨著其依賴的福利來源的改變而改變。比如，農(nóng)民出去打工，雇用他的企業(yè)必然要按照社會福利規(guī)定給予他與沒有農(nóng)地的人一樣的待遇。農(nóng)村土地不應(yīng)該是區(qū)別對待的符號。農(nóng)民有地就如同市民有房子一樣，只不過，這個農(nóng)民比市民可能多了這樣一種性質(zhì)的財產(chǎn)。農(nóng)民只要獲得了非自我的雇用就不應(yīng)該再叫農(nóng)民，也不應(yīng)該叫農(nóng)民工，農(nóng)民被企業(yè)雇用，不管有沒有土地都應(yīng)該叫工人或者其他什么稱謂，甚至也有可能是公務(wù)員。“農(nóng)民工”是一個畸形社會福利體系下的稱謂和歧視性的階層劃分的符號。

為什么沒有“工人農(nóng)”呢？為什么沒有“教師農(nóng)”呢？為什么沒有“公務(wù)員農(nóng)”呢？為什么沒有“研究員農(nóng)”呢？因?yàn)檗r(nóng)民被歧視地界定為社會的最底層，當(dāng)有了可以獲得某個階層的一點(diǎn)點(diǎn)小福利的時候，農(nóng)民的后綴就有了這么個裝飾，骨子里，這個名詞暗含農(nóng)民當(dāng)一輩子工人也不是工人的含義。所以，農(nóng)民將耕種土地作為自有財產(chǎn)來完成自雇，如同個體戶一樣的，其實(shí)是一個微型的企業(yè)，政府只需要按照社會通常的福利體系覆蓋他們就是了。

既然如此，那么允許農(nóng)民自由地將自己的土地出租、買賣就沒有什么講不通的了。至于擔(dān)心失去土地的農(nóng)民會成為流民，會成為貧民區(qū)的貧民，如果有公平平等的社會福利體系覆蓋他們，那么這個擔(dān)心就是多余的。因?yàn)椋恋剞D(zhuǎn)移的財產(chǎn)可以作為其喪失自雇資格的一種資金儲備由社會福利體系進(jìn)行一定程度的抽成，變成其享受的失業(yè)保險、醫(yī)療保險等的一部分，也可以作為失地農(nóng)民的職業(yè)和技能培訓(xùn)的儲備金。有了這樣的安排，農(nóng)民沒有了土地，那就由國家給他們創(chuàng)造重新被各產(chǎn)業(yè)雇用的機(jī)會，包括農(nóng)業(yè)，畢竟這個環(huán)境是他們最熟悉的。當(dāng)然，隨著社會發(fā)展，其他產(chǎn)業(yè)對服務(wù)人員的需求也會給他們在交易土地以后提供機(jī)會，這就需要有一個社會福利體系進(jìn)行農(nóng)民土地福利喪失后的對接。

4.“三權(quán)分置”下的集體與農(nóng)戶

“三權(quán)分置”的核心思想是將農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別界定給不同主體。

賦予農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)與城市土地“同地同權(quán)”，這個呼聲現(xiàn)在非常高，國家也正在考慮制定相應(yīng)的政策，但仍然處于試點(diǎn)階段。賦予農(nóng)村土地與城市土地同等的財產(chǎn)權(quán)是土地市場化交易的必然要求。城市土地已經(jīng)市場化交易了，那么，賦予農(nóng)村土地同樣產(chǎn)權(quán)地位并不是什么難事。關(guān)鍵的問題是，要堅(jiān)持農(nóng)村土地在集體所有制下，對農(nóng)民土地處置的權(quán)利的保障機(jī)制要健全，如果能夠再建立起透明公平的土地交易機(jī)制，農(nóng)村土地資源就能夠與其他的資本結(jié)合形成最優(yōu)生產(chǎn)模式，達(dá)到“帕累托”最優(yōu)不是什么難事。

筆者向來認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)是實(shí)際意義的虛化，是保留形式上主體地位，實(shí)際上農(nóng)村集體土地只要涉及所有權(quán)變更都有相關(guān)的法律和部門進(jìn)行管理。政府將農(nóng)村土地所有權(quán)的一些實(shí)體權(quán)利進(jìn)行了分割，甚至是分割了一大部分。我國《憲法》和其他與農(nóng)村土地相關(guān)的法律法規(guī)，賦予了政府土地監(jiān)管部門足夠的監(jiān)管權(quán)能，比如土地性質(zhì)改變必須國務(wù)院批準(zhǔn)，土地的數(shù)量和質(zhì)量由自然資源部監(jiān)控，農(nóng)村土地本村流轉(zhuǎn)由村委會登記。可見，農(nóng)村集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是一個相對比較“虛”的主體，其土地權(quán)利已經(jīng)分化。

農(nóng)村土地現(xiàn)在還不具有與城市土地同樣的產(chǎn)權(quán)地位。一旦賦予其同等產(chǎn)權(quán)地位，那么意味著，當(dāng)土地進(jìn)行交易的時候，土地三種權(quán)力要參與分配土地增值收益，其增值收益的劃分標(biāo)準(zhǔn)是土地財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的依據(jù)。

農(nóng)村土地的性質(zhì)和面積是不允許輕易改變的，也就是我們經(jīng)常說的“紅線”是不能碰的。在“三權(quán)分置”下，法律規(guī)定所有權(quán)是集體的。我們究竟給所有權(quán)主體以何種財產(chǎn)權(quán)呢？從現(xiàn)有的農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，只要土地使用者按照法律規(guī)定進(jìn)行土地使用權(quán)的交易，其所有權(quán)的權(quán)屬不涉及財產(chǎn)收益問題。因?yàn)椋恋厮袡?quán)基本是對土地性質(zhì)和土地用途的規(guī)定。這些在土地使用權(quán)交易中并不產(chǎn)生收益。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)（由于土地性質(zhì)等按照法律不可更改，因此其處置權(quán)是部分的）可以通過承包權(quán)的形式獲得，土地的經(jīng)營權(quán)是使用權(quán)的衍生權(quán)利，可以附著在使用權(quán)上，也可以將這部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓出去，這也就是“三權(quán)分置”的第三種權(quán)利。本質(zhì)上講，筆者認(rèn)為這個權(quán)利沒必要單獨(dú)提出來。“三權(quán)分置”的本質(zhì)是兩權(quán)，經(jīng)營權(quán)是轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后的自然附帶。

現(xiàn)在的問題是，因?yàn)榧w擁有所有權(quán)，那么當(dāng)土地的使用者主體發(fā)生改變的時候，如何賦予集體對新使用權(quán)主體的權(quán)利關(guān)系？這是現(xiàn)在尚未解決的問題，主要包括以下內(nèi)容。

第一，誰具有農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，即經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的對象是誰？在沒有賦予土地財產(chǎn)權(quán)的時候，土地的轉(zhuǎn)讓基本都是在農(nóng)戶間進(jìn)行的。同村農(nóng)戶占大部分，個別有外村、外鄉(xiāng)，甚至外省農(nóng)民承包，但基本都是農(nóng)民之間的土地承包期內(nèi)的使用權(quán)交易。當(dāng)土地被賦予財產(chǎn)權(quán)以后，土地的交易主體可不可以讓所有中華人民共和國公民和法人來經(jīng)營土地呢？也就是說允許不允許公司、城市居民來獲得土地？從“三權(quán)分置”的主旨來看，土地的經(jīng)營權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，并沒有限定轉(zhuǎn)讓對象的性質(zhì)。其實(shí)，土地經(jīng)營權(quán)是黏著在土地的使用權(quán)上的，經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)是獲益。

隨著社會福利的城鄉(xiāng)一體化，土地的“同地同權(quán)”的定位就決定了土地經(jīng)營權(quán)（土地使用權(quán)的一部分）可以在不同性質(zhì)主體、多主體之間轉(zhuǎn)讓交易。因?yàn)椋恋氐霓r(nóng)民福利屬性已經(jīng)被社會福利所替代。舉例來說，當(dāng)農(nóng)民將土地使用權(quán)通過交易市場交易出去以后，農(nóng)民可以用土地收益購買城市房產(chǎn)，農(nóng)民自然就會成為市民。當(dāng)然，城市居民也可以通過土地交易市場獲取土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行經(jīng)營，因?yàn)橥恋氐耐赝瑱?quán)，其增值部分是市場化的，其收益的主體是使用權(quán)實(shí)際主體，而不是所有權(quán)主體。這就意味著農(nóng)村集體在土地確權(quán)后，尤其是同地同權(quán)以后，使用權(quán)主體是不應(yīng)該具有限制土地經(jīng)營主體轉(zhuǎn)化職能的。所有的公民、法人甚至是外國經(jīng)營者都是可以通過交易獲取土地使用權(quán)來經(jīng)營土地的。農(nóng)民的福利障礙、農(nóng)民的身份障礙（土地的黏著性）、農(nóng)民的交易障礙的去除將為土地資源的流動提供巨大的潤滑作用。

那時的集體內(nèi)成員發(fā)生變化的頻率比現(xiàn)在更加迅速，比例更高，正是因?yàn)榧w是一個形式上虛位，受政府委托具有土地實(shí)際代理人職責(zé)的組織，這并不妨礙土地使用權(quán)主體更換。目前，土地確權(quán)以后就已經(jīng)具有交易功能之一。權(quán)屬明確了才可以交易。集體更加注重土地的性質(zhì)、土地質(zhì)量、對土地面積的監(jiān)控職能，其經(jīng)營權(quán)主體的屬性就變得無意義了。

這樣做的好處是，土地增值收益強(qiáng)的企業(yè)和技術(shù)就會隨著土地使用權(quán)的無障礙轉(zhuǎn)移而順利與土地結(jié)合。可以設(shè)想一下，一塊土地由原村民經(jīng)營每畝地的收益為一年1000元，而某一企業(yè)經(jīng)營該土地，尤其是可以兼并后集約化經(jīng)營其收益是每畝地一年2000元，通過市場化交易，確定交易價格為40000元/畝，獲得40年的經(jīng)營權(quán)，對于農(nóng)民而言其獲得土地成本是零，是通過土地確權(quán)獲得的。因此，農(nóng)民獲得的是無本收益，而企業(yè)獲得土地后20年就可以收回全部成本，其后是純收益。當(dāng)然，土地經(jīng)營效益越高，其收回成本的時間越短。農(nóng)民通過獲取的交易收益，可以在城市獲取相應(yīng)的地產(chǎn)，當(dāng)然也可以在現(xiàn)有企業(yè)內(nèi)得到工作。

看起來，這樣的交易好像沒有集體什么事，集體沒有收益，但是其職能不是收益職能，是監(jiān)管和管理職能。作為公有土地的所有者主體代表政府獲取農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收，這也是一種收益形式。當(dāng)然，也可以通過農(nóng)業(yè)支持政策在某個時段內(nèi)不征收農(nóng)業(yè)企業(yè)稅收，但這目的是孵化農(nóng)業(yè)企業(yè)，一旦農(nóng)業(yè)企業(yè)孵化成功，其具有稅收貢獻(xiàn)。這體現(xiàn)了集體的收益，是一種未來的收益形式。

在“三權(quán)分置”下，集體所有權(quán)主體虛化，但是代行主體權(quán)利的政府職能部門及村委會的權(quán)利并沒有虛化。這個集體不會像城市土地所有權(quán)的代行者有天然的逐利傾向，不會再有土地財政。

第二，關(guān)于宅基地呢？

其實(shí)，宅基地及其他農(nóng)村建設(shè)用地才是真正的“同地同權(quán)”的重點(diǎn)。宅基地的“三權(quán)分置”與生產(chǎn)性土地有很大不同，宅基地屬于建設(shè)用地，按照現(xiàn)有的農(nóng)村土地的法律法規(guī)，農(nóng)村建設(shè)用地是可以以公共利益為目的進(jìn)行征用的，其實(shí)就是變性（改變土地性質(zhì)），這里面有個巨大的問題就是，公共利益是一個很難詳細(xì)界定的屬性。比如，按照規(guī)劃，城郊建設(shè)大型商業(yè)中心既可以算公共利益，也可以不算公共利益。現(xiàn)在看來，大部分農(nóng)村建設(shè)用地基本是按照公共利益征收的。征收之后，如果用于商業(yè)開發(fā)再進(jìn)行“招拍掛”。其實(shí)，所有的商業(yè)地產(chǎn)獲取土地的前提都是地方政府首先取得土地的控制權(quán)。城市建設(shè)用地的供給者只有政府一個角色。當(dāng)前自然資源部提出來建設(shè)用地的多角色的機(jī)制。2018年1月15日國土資源部（現(xiàn)自然資源部）部長姜大明提出，要探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的“三權(quán)分置”的“三權(quán)”是“所有權(quán)”“資格權(quán)”“使用權(quán)”，將農(nóng)村閑置的宅基地資源激活。這只是自然資源部領(lǐng)導(dǎo)的一個講話，因此看來，這也是一個可能的方向，但是很清楚，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人和使用權(quán)人也開始要具有財產(chǎn)的增值資歷和機(jī)會了。

按照現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村的宅基地屬于集體所有，農(nóng)村每戶家庭只能擁有一定面積的一處宅基地，其他的宅基地是要收回的。但是，在傳統(tǒng)上，中國農(nóng)村的宅基地都是祖宅下的宅基，甚至祖祖輩輩傳承了上百年，政府要通過一兩部法律就將一個家族的超過規(guī)定的宅基地收回肯定是有一定難度的。而且，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地人戶分離現(xiàn)象越來越多。宅基地的強(qiáng)制收回是不現(xiàn)實(shí)的。

在已經(jīng)完成的農(nóng)村宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過政策引導(dǎo)和宅基地使用權(quán)市場建設(shè)完成農(nóng)村宅基地交易流轉(zhuǎn)倒是現(xiàn)實(shí)的。按照國土資源部部長2018年1月15號的講話精神，所謂的宅基地的所有權(quán)不存在爭議，肯定是農(nóng)村集體的，其表現(xiàn)的虛化形式、實(shí)化主體跟農(nóng)村其他類土地沒什么區(qū)別。使用權(quán)也很清楚，因?yàn)樵诖_權(quán)以后，宅基地的使用權(quán)的主體是最明確的。那么有爭議的就是這個資格權(quán)了，筆者理解這里的資格權(quán)有這么幾個含義。

首先，誰有供應(yīng)的資格？以前，所有的在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)的租賃和對外銷售的住房都是非法的“小產(chǎn)權(quán)房”，只要是帶有“集體”前綴的建設(shè)用地都是沒有資格成為住房用地的。

農(nóng)村宅基地主體可分為如下幾類。

第一類，自有宅基地的主體，這類宅基地確權(quán)后以自住為主，或者兼以經(jīng)營，主要為在城市郊區(qū)和旅游景區(qū)的“農(nóng)家樂”“漁家樂”等，其經(jīng)營用房本身又是家庭居住用房，合而為一。確權(quán)后，宅基地和住房都由原房主繼續(xù)使用經(jīng)營。

第二類，經(jīng)過土地整理、土地置換，新近獲得宅基地使用權(quán)的主體。已經(jīng)舉家遷往城市的宅基地使用者可以通過市場化交易，將宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)給其他主體。這里面就涉及誰有這個接盤者資格。按照2018年國土資源部的說法，城市居民及法人是沒有資格獲得的。筆者認(rèn)為，只要合乎國家規(guī)劃，既然“同地同權(quán)”，任何個體、企業(yè)都可以有資格獲得這種土地的使用權(quán)，按照國家的規(guī)劃進(jìn)行審批建設(shè)就應(yīng)該被允許。只要保證土地交易的透明化和市場化，國家真正保證市場中的公平交易就可以了。比如，一個農(nóng)村的三口之家，兒子考上大學(xué)落戶城市，父母年齡大了以后，考慮在兒子所在城市購買住房養(yǎng)老或者去該城市養(yǎng)老院養(yǎng)老，那么通過出賣自己的宅基地的使用權(quán)、住房的所有權(quán)獲取交易收益，之后，在兒子所在城市購買養(yǎng)老住房或者養(yǎng)老服務(wù)，完全是可行的。通過這種方式來盤活空心村的宅基地土地資源被證明是成功的，如果今后宅基地的使用權(quán)能夠通過規(guī)范化的市場交易完成升值，那么城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必將加快。

第三類，撤鄉(xiāng)并村的全部農(nóng)村住戶的宅基地使用權(quán)主體。這種土地所有權(quán)主體是集體，使用權(quán)主體是集體內(nèi)的家庭戶。據(jù)報道，有的農(nóng)村由于年輕人全部出去打工，全部留守的都是婦女、兒童和老人。按照國外的倫理邏輯這是不符合人性的。兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)應(yīng)該天然地由父母行使。目前看，這種狀態(tài)導(dǎo)致留守兒童受傷害的情況非常普遍。如果農(nóng)村的土地能夠有足夠的交易市場完成市場化的交易，土地的增值部分能夠真正歸屬農(nóng)民，那么在去除了戶籍制度影響人口遷移的藩籬后，政府在落戶和兒童上學(xué)上再給予引導(dǎo)和輔助，老人集中養(yǎng)老或者跟隨子輩養(yǎng)老的問題解決后，農(nóng)村宅基地整體規(guī)模化的交易與鄉(xiāng)村撤并規(guī)劃相結(jié)合對推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程更有積極作用。

在現(xiàn)有《土地管理法》下，農(nóng)村宅基地以外建設(shè)的非自用的商住房房產(chǎn)都是非法房產(chǎn)，這就是“小產(chǎn)權(quán)房”的淵源。政府是唯一的城市住房的土地供應(yīng)者，所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須先被征用，轉(zhuǎn)性為國有土地。現(xiàn)在，如果允許在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)住房，那么顯然首先改變的是“小產(chǎn)權(quán)房”的非法性，今后就可能不再有“小產(chǎn)權(quán)房”的稱謂。“集體”的土地真的跟“國有”土地平權(quán)了。但從現(xiàn)有的政策及政府的探索方向來看，現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)房”要想轉(zhuǎn)正也不容易，因?yàn)樗械摹靶‘a(chǎn)權(quán)房”是在沒有任何審批和規(guī)劃的狀態(tài)下建設(shè)的，要想“洗白”，必須確定標(biāo)準(zhǔn)，對符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的可以“洗白”，不符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的依然是非法的。同時，使農(nóng)村集體組織與城市政府成為同等的供地資格主體，這必然會徹底解決今后的“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，也就是“小產(chǎn)權(quán)房”只會有存量不會再有增量。

其次，誰有建設(shè)的資格？要建設(shè)就要有規(guī)劃，農(nóng)村的規(guī)劃要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃要依據(jù)縣市的規(guī)劃，縣市的規(guī)劃要依據(jù)省級的規(guī)劃，省級的規(guī)劃要依據(jù)國家的規(guī)劃。一句話，沒有規(guī)劃就不可能有建設(shè)。按照城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃，撤鄉(xiāng)并村是城鎮(zhèn)化的必然選擇。農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)者是集體，建設(shè)者可能是家庭戶，也可以是土地流轉(zhuǎn)后新的主體，如企業(yè)，但是只要符合國家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃，就應(yīng)該具有開發(fā)建設(shè)的資格。當(dāng)然，一家一戶的宅基地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)可能更沒有效率和質(zhì)量保證，國家應(yīng)該盡快出臺關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的建設(shè)主體資格要求的規(guī)范。