大數據與政府治理專題

大數據驅動社會治理創新：政策擴散的視角^[1]

趙娟 孟天廣^[2]

摘要：社會治理創新是國家治理現代化的必然趨勢和必由之路。社會治理在我國具有獨特的發展背景和適用語境，政府是社會治理的主導者。因而，大數據創新社會治理的實踐具有兩層含義：其一是政府作為社會治理主導者的治理創新；其二是政府對社會治理的創新實踐。基于26個城市政府官員的小數據調查，本文對我國應用大數據創新社會治理的實踐經驗、模式和成效進行認知歸納，發現政府自主性強和公眾關注度更高的領域開展大數據創新社會治理的實踐更多。整體而言，大數據在社會治理領域的創新項目有助于政府自身重塑公共決策方式，政府對社會的智能化治理有助于提升公眾滿意度，改善政民互動模式。但目前仍存在信息碎片化、案例匱乏化、研究滯后化問題，未來亟須把握社會訴求、錨定應用創新、緊貼前沿動態、輔助智慧決策，全面提升社會治理效率和水平。

關鍵詞：大數據 社會治理 政民互動 中國實踐

社會治理創新是新時代推進國家治理體系和治理能力現代化進程的重要路徑。伴隨互聯網傳播技術和大數據技術的迅猛發展，運用和分析互聯網平臺上的海量數據為革新傳統社會治理創造時代機遇和實踐土壤。一系列政策紅利的出臺和實踐應用的開展，為形成大數據社會治理的網絡化、智能化和系統化，提供了地方性經驗與創新性模式，亦為發現社會治理需求并預測社會風險、發現治理規律、解決治理困境提供了先驗操作樣本。大數據時代的社會治理研究包括應用和科學兩種取向（馮仕政，2016），前者為后者提供實證案例基礎，后者為前者提供理論指導依據。本文基于對我國26個城市政府官員的焦點問卷調查，梳理我國應用大數據進行社會治理的實踐，識別目前我國大數據社會治理的創新模式和現有局限，從而為我國形成智能化社會治理的系統化和網絡化奠定基礎。

一 大數據助力社會治理的理論關注與政策機遇

在中國的政策和學術環境中，社會治理通常有三種適用語境：其一，相對于政府管理的社會治理；其二，相對于國家治理的社會治理；其三，相對于公司治理、市場治理的社會治理。第一種強調治理主體的非政府屬性（社會自治）；第二種強調治理層級的基層屬性（社會層面）；第三種強調治理事務的社會屬性（社會生活和社會事務）（燕繼榮，2017a）。在我國，社會治理特指由政府組織和主導負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體有序參與，對社會公共事務進行的治理活動（王浦劬，2014）。因而，中國的社會治理有其自身獨特的發展背景和社會基礎，在社會治理的過程中，政府仍具有主導和決定性作用，是社會治理的主要主體。不同時期的社會治理創新，既是政府對自身執政方式的理性反思，也是對社會轉型期各種社會問題的積極回應。

新時期，社會的快速轉型所引發的社會風險與社會沖突給我國現代社會治理帶來挑戰。以數字化、網絡化和智能化為特征的信息革命與此同時為社會治理轉型提供新動能。自2015年7月國務院首次強調運用大數據對市場主體進行監管以來，對大數據的應用范圍與重視層次不斷拓展與提升。十八屆五中全會將數據確定為國家的基礎性戰略資源，予以高度重視，隨即提出要建設一體化的國家大數據中心，十九大報告進一步“推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合”，建設網絡強國、數字中國和智慧社會成為未來發展的新引擎。

學界目前對大數據在社會治理中的應用，以及大數據背景下社會治理能力的類型與維度等的關注大體呈現兩大不同的層次與視角。第一層次是政府作為社會治理的主導者，在大數據生態系統中的重要角色。在這一層次，學者致力于互聯網及大數據對政府治理的功能邊界、基本能力和主導機制等方面的影響和重塑，形成對電子政務與在線政府、開放政府與數據治理、數據流動與數字權利等方面的廣泛討論。孟慶國等人（2015，2017）對電子政務理論和方法體系創新的研究認為受到信息技術進步和政府改革實踐雙重推動的電子政務，對政府管理過程和手段產生巨大變革，并已形成多個學科支撐下的不同層面的豐富理論和方法。鄭磊（2015）聚焦于電子政務和信息管理領域中的政府數據開放問題，對政府數據開放的歷史、進展、意義、關鍵因素、互動關系和發展趨勢進行了深入淺出的闡釋。黃璜（2018）則將數據治理視為連接技術創新與政府治理的分析框架，認為電子政務等技術驅動的“電子”理論無法為以“數據流動”為特征的新現象、新工具、新問題提供社會理論支持，需要建立數據驅動的理論視角，他基于卡斯特爾“流動空間”理論將“數據流動”劃分為數字機器、應用系統、數據網絡和信息空間四個層次，為數據驅動的新議題和技術驅動的傳統議題之間提供了相互連通的理論基點和分類框架。

第二層次則是政府作為治理主體對社會公共事務的治理。這一視角關注大數據對于政府作為治理主體的“對外”施政行為的影響，主要通過對移動端App或各平臺網站的大數據進行抓取、處理和分析，從而準確把握民情民意，開展有針對性的、精準化的公共服務，由此實行“精準施政”“精準激勵”。這主要通過制度創新、平臺創新、技術創新等多個維度來考量大數據對社會治理所帶來的積極影響。孟天廣等人（2015，2018）對大數據驅動的一系列回應政府的研究，則依托社會治理領域和大數據分析技術，以解決社會公共問題為目的，對公眾訴求和政府回應的互動行為、特征策略、影響因素、模式偏好、制度擴散等做出系統深入的理論與實證分析。盡管現有研究已取得突破性進展，但目前尚未有研究對大數據創新社會治理的實踐應用進行系統認識與歸納。

2017年12月，習近平總書記在主持新一屆中央政治局實施大數據國家戰略第二次集體學習時指出，我們要“運用大數據促進保障和改善民生，利用‘互聯網+N’推進教育、就業、社保、醫藥衛生、住房、交通等領域大數據普及應用，讓百姓少跑腿、數據多跑路”。 此次會議實際為大數據創新社會治理指明了實踐應用的努力方向。在大數據驅動下，社會治理將由傳統的封閉式管理走向開放式治理，從靜態化管理走向流動性治理，從精細化管理走向精準化治理，從網格化管理走向網絡化治理，從單向度管理走向協同化治理（陳潭，2016）。

二 大數據應用于社會治理的實踐經驗

大數據社會治理離不開社會治理具體領域數據的采集、分析和使用。本文對貴陽、沈陽、上海、北京、廈門、武漢、長沙、西安、呼和浩特、哈爾濱等包括華北、西北、華南、西南、東北各區的26個城市政府官員進行了有針對性的問卷調查。調查對象工作單位涵蓋電子政務辦、政府法制辦、政府信息中心、省直機關工作委、政協等省級黨政部門，亦包括銀行、消防、監獄、智慧城市辦公室等社會治理具體領域，從中可管窺目前我國運用大數據進行社會治理的基本狀況。

在關于將大數據、互聯網或人工智能運用于公共服務實踐12個應用場景的調查中，大數據應用于社會治理最多的場景是政務服務，90%以上的城市政府進行著政務數據的開放或在相關領域有推動政務數據的交換共享。其次是醫療服務、公共交通、社會管理、社會保障、社會治安、基礎教育、環境保護、人口管理、旅游服務等，運用最少的治理場景則是食品藥品安全、創新創業等領域，只有40%左右的城市有相關場景應用（見圖1）。在國家大數據戰略和智慧城市建設的政策驅動下，政府越來越多地利用政務數據、經濟數據、民生或民情數據來輔助決策。在上述應用場景中，各地已開發出大數據社會治理的創新實踐。

圖1 大數據社會治理應用場景的城市數量比較

（一）政府內部數據共享：“最多跑一次”改革

大數據技術為傳統社會治理方式提出全新挑戰，與此同時，敦促著政府自身進行治理體系的革新。目前，以浙江為政務改革前沿的主戰場和主平臺，產生了政務數據共享的示范效應。改革尤以杭州為先，市政府在督促各部門全面優化業務流程、進行系統數據配置后，努力實現所有政務事項網上辦，50%民生事項“一證通辦”，涉企事項“一碼通辦”的目標。群眾最多跑一次，意味著政府內部各機構的數據要“跑”起來，浙江省2015年成立數據資源管理中心，匯聚5700萬名常住人口、1300萬個法人企業、140余種常用證照數據，在政府內部解決部門間數據孤島問題。數據資源管理中心與省編辦等職能部門通力合作，選取市民、企業辦件量最多的前100個事項集中攻關，以“數據跑”代替“老百姓跑”（郁建興、高翔，2018）。“最多跑一次”作為全國政府數據共享的樣本，帶動了其他地方政府的創新實踐。在所調查的黨政干部群體中，80%以上的調查者所在城市具有關于大數據及其應用方面的政策文件，且65%以上的政府具有推動政務數據交換共享的實際舉措，75%的城市通過建立數字化政務大廳來推動各部門的信息流通和開放共享。

（二）基層公共服務智能化：智慧醫療與數據警務

大數據能夠發現數據內在的關聯，從而避免社會治理的“一刀切”，可以將政策的制定網格化、特殊化，而不是整體化，從而提供更加個性化的社會治理（楊安、嚴奉云、苗紅，2015）。70%的城市正開展大數據社會治理的創新項目，尤其在健康醫療、社會治安、公共交通、人口管理等公共治理和服務領域，運用大數據進行精準化治理現已取得突破性進展。如深圳、武漢等地開展了智慧化全流程醫療服務，將自助端、手機移動端App與醫院信息相結合，提供多元化發卡、預約和掛號服務，且在醫生診療、診單流程和付費流程方面，以電子病歷系統為紐帶，解決了排隊付費和各窗口來回奔走的次數和時間，優化了就醫流程，提升了就醫體驗。如貴陽市觀山湖區在基層社會治安綜合治理工作中，運用“智慧門禁”等大數據技術，開發人口服務管理的App應用，極大地改善了社會治安環境，提升了民警治安駕馭能力。在這一大數據創新應用中，民警通過平臺數據可知社區內樓棟大門、停車場出入口等開關信息，并曾通過某一房屋門禁的出入頻次數據，成功搗毀傳銷窩點。

（三）基于大數據的民情感知與智慧決策

2017年12月，習近平在實施大數據戰略的政治局集體學習會議中，強調大數據對社會風險的預防、感知和預測功能，指出我們要 “利用大數據平臺，分析風險因素，提高感知、預測、防范能力”。互聯網上的各類平臺產生的各類客觀海量數據和人們互動的行為痕跡大數據，為感知和預測提供了現實數據基礎。如基于各類電商平臺的在線大數據所實施的iCPI項目，為實時抓取和分析大數據提供了可視化展示和動態化追蹤的樣本。iCPI指數是清華大學經濟學所運用大數據技術設計的居民消費價格指數。不同于國家統計局發布的月度居民消費指數，iCPI實時采集互聯網上8個大類、46個種類、262個子類的商品價格，通過大數據分析技術，發布居民消費價格的日指數、周指數和月指數，大大提升了公眾對物價水平的感知度和敏感度。

此外，基于各類政務微博、政務微信、人民網地方領導留言板等網絡問政平臺政府和公民互動的大數據研究，為構成技術之于治理的創新創造了新可能與新空間。應用大數據技術，通過對所采集的民意數據進行分析，可以識別公眾對社會治理領域的訴求議題、訴求強烈程度、情感傾向、空間分布以及時間趨勢等特征，為輔助政府決策提供現實依據。如孟天廣等人（2015）對人民網“地方領導留言板”2006～2014年20多萬條網民留言進行分析發現，“三農”問題、就業和貪污腐敗是公眾最為關注的議題，企業事務、市政建設、交通和教育議題次之。公眾最為關注經濟發展類議題，其次是民生福利和國土建設類議題。而政府對公眾關注回應的有效實現則依賴于公民向政府表達偏好的意愿和能力，以及政府官員將民意納入決策的意愿及其自主權（Meng， Pan，＆Yang，2017）。首先要識別公眾的議題訴求所在，才能為識別政府回應模式提供基礎。總之，大數據技術的蓬勃發展為智能化社會治理的實現提供了現實土壤。從社會治理民情（訴求）感知、社會治理風險評估和政府回應三個層面全面構建智能社會治理的體系與實現路徑，成為創新治理模式和治理技術，提升治理效率和治理效果的必經之路（孟天廣、趙娟，2018）。

三 大數據創新社會治理的模式與成效

社會科學具有兩大功能：其一是描述和說明社會的變化；其二是探求社會變化的應對方案（燕繼榮，2017b）。大數據技術為描述、說明社會變化，并探求社會整體變化的應對方案提供了有效的功能性解決方案。在我國社會治理理論和實踐的兩大層次中，政府和社會均發揮著不可或缺的重要作用。依據其發揮作用程度的不同，大數據創新社會治理的應用場景呈現如圖2所示的四種類型。

圖2 大數據創新社會治理中的政/社作用

首先，社會治理各領域中，政府自主性越強，大數據應用的實踐越普遍。政府自主性強意味著政府在該領域發揮的作用和功能更強，26個城市的大數據創新實踐在政務數據開放和共享服務、網絡問政平臺以及社會治安/社會管理領域更為廣泛。政府自身治理層次主要涉及數據開放與共享、數據流動以及數據產權確定等方面治理。數據開放首先需要政府各部門之間破除壁壘，實現數據流動。大數據技術使部門重構和業務整合的物理空間轉移到虛擬空間，數據流動代替公民跑動，可大大提升政府治理效率和治理水平，輔助各部門進行精準化、系統化、網絡化智慧決策。其次，公眾關注度更高的治安、醫療、交通以及訴求聚集的網絡問政平臺，大數據創新社會治理的實踐在各城市中亦更為普遍。這些領域的大數據創新實踐需要政社合作，產業群體、研究機構和高校在各網絡平臺大數據的抓取和分析中發揮著重要作用。各網絡平臺全量數據的處理、社會治理動態趨勢的監測和社會風險的評估，所使用的系統化數據采集和挖掘系統、多元化解析和評估技術，以及社會風險指標的體系設計和風險評估，需要專業、全面和系統的技術和知識支撐。最后，在大數據創新的應用中，企業關注度更高的食品藥品安全、環境保護以及創新創業等社會治理具體領域，行業中企業關注度更高，且涉及政府和企業的互動博弈，大數據在這些領域的創新應用則較為有限。整體而言，大數據創新社會治理的模式可從政府、社會以及二者互動的視角予以解讀，且目前在政府自身治理、政府對社會的治理以及政民互動模式中均取得一定成效。

（一）政府自身治理創新：重塑公共決策方式

數據是直接獲得決策科學性和施政效率的工具。政府各類政策文件、管理活動、行政記錄等公共數據的開放共享，民情數據的整合與開發，數據集約化管理等行為，為重塑公共決策方式和模型提供可能性及可行性，為政府智能化治理和診斷式回應提供基礎。政府自身治理除數據開放與共享、數據產權的確認等重要制度的制定外，其自身在政務程序、規則流程、結果公示、網上投訴、實時反饋等涉及社會治理重要信息的數據公開，可大大超越傳統治理方式的阻礙、時滯和資源限制，極大地改變和改善政府的治理和決策方式。

在對電子政務辦、信息中心、監獄管理局、檢驗院、消防、銀行、國稅、法院等各領域的干部進行調查的結果顯示，半數以上的官員認為所在部門對大數據應用的效果在較大程度（46.97%）甚至很大程度上（10.61%）上有所改善；而實施大數據戰略，總體上對提升本地黨政治理能力具有直觀效果，僅有13.64%的干部認為沒有作用或作用不大，84.84%的被調查干部均認為總體上大數據對提升黨政能力具有作用，甚至39.39%的人認為其作用非常大。

（二）政府創新治理社會：智能化提升公眾滿意度

大數據技術在公共服務與管理方面已被成功用于推進社會治理的智能化。公共服務信息所形成的數據是海量的，有時某一項公共服務具有上萬條數據。因此，不同公共服務之間的智能化治理需要數據開放和共享作為前提，政府對社會治理的行為需要政府以自身治理作為起點，并貫穿社會治理各領域。從“數字政府”到“數據治理”需要通過政府職責體系建設來真正實現從權力本位向責任本位的轉變，把新的信息和通信技術運用到政府的全部職能之中，利用互聯網及相關技術的網絡潛能來改革政府的結構和運行機制（張紅彬、李齊，2018）。

各地政府主要通過引進先進技術、優化政府流程來改善公共服務質量。然而，需要注意的是，大數據應用于社會治理的場域具有選擇性。在政府發揮作用更強、公眾關注度更高且社會亦發揮較強作用的場域，創新實踐優先廣泛實施；而在政府對市場進行監管，且在政府和市場主體有所互動和博弈的場域，盡管公眾關注度不低，但大數據創新社會治理的實踐積極性則有所減弱。在選擇大數據創新的考察地點時，67%的城市政府首先更傾向于選擇成功的試點或示范基地，其次會選擇赴經濟更發達地區或外省城市學習。這對形成相對聚集的創新實踐偏好發揮著一定作用。各城市應用大數據進行社會治理的實踐現已開展得如火如荼，且公眾對政府提供的公共服務滿意度有所改善。半成政府官員認為本地居民對政府實施大數據戰略的績效滿意度在6分以上（10分為最高滿意分值）。而仍有37.88%的黨政干部認為公眾滿意度分值僅在5分以下，這為深入系統開展大數據創新社會治理應用體系提出了迫切要求。

（三）大數據創新政民良性互動模式

大數據創造了科技與治理之間、政府與公眾之間良性互動的新空間。政府在社會治理過程中的互動行為可以改變和改善政府與公眾、社會組織和市場主體之間的互動。在傳統政治學和行政學中，社會治理的民主化、社會化更多通過法治或制度的改革和改良來實現，大數據時代在一定程度上實現了公眾參與，基于這種公眾參與的多元互動所形成的公共選擇，通過留存痕跡的方式即數據形式表現出來，并納入公共管理和公共決策過程，成為政府智慧決策的主要依據。

大數據技術正成為政府回應社會公眾訴求偏好的重要驅動力以及理論研究與創新的重要生長力。首先，大數據在社會民情感知與預測方面顯示出巨大的應用潛力。大數據可匯聚社會中的個體行為和意愿偏好數據，使過去無法通過大規模獲取數據的研究主題得以實現。其次，大數據實時獲得的大規模時間序列數據，可用來預測輿情情感傾向、公眾情緒與大規模沖突事件。此外，大數據可獲得對某一議題的真實、客觀民調結果，為政府決策和制度變遷提供方向和依據。對政府官員的調查顯示，地方政府在實施大數據創新項目時，獲得本地居民認可是其中僅次于上級政府認可外的最重要目標。互聯網和大數據技術在重塑政民良性互動關系中發揮著重要功能，其在重塑社會治理新情境的同時，亦在建構新型政治互動的生態、機制和空間。

四 大數據應用于社會治理的局限與展望

盡管大數據在國內某些社會治理領域的探索已取得顯著成效和社會影響，但研究顯示，近年來中央政府和地方政府已經啟動了許多與社會治理有關的風險預警、績效評估和數據分析項目，有些甚至耗資巨大，多達上千萬元。但這些項目往往分散在不同部門和不同功能方向，項目之間缺乏必要協調，既沒有將社會治理問題視為有機整體，也未將政府回應和決策策略納入體系結構，造成信息的碎片化與決策的無序化。

目前來看，社會治理與大數據相互激勵和優化的實際案例尚為缺乏，現有研究很少有可靠而翔實的實證調查及發現。在中央和地方政府政策紅利的直接推動下，已有許多大數據產業公司實際參與了社會治理工作，創新性地完成了許多政務工程、治理應用和創新實踐，但現有文獻鮮有及時描述和理論概括。學界的整體反應以及相應的科研工作，更多基于規范性研究或應然性研究，基于經驗的實證研究不僅落后于政府的認知及施政決策，而且遠遠落后于數據產業公司的業務發展程度和項目操作水平。

在日新月異的大數據時代，技術的進步及其在社會現實中的應用無疑處在變動不居的狀態中。因此，貼近發展前沿，緊跟變化動態，錨定應用創新，必須以更具原創性、動態性和體系性的研究應對最前沿的發展。大數據在社會治理多個方面的應用成果和潛力，使加快大數據平臺建設和開發以及在社會治理領域內的應用成為當務之急。而這些大數據的系統采集和融合將為社會治理打開新局面，成為政府和社會共同推進社會治理、提升治理效率和水平的重大機遇，也是推進國家治理現代化進程的必要組成部分。在大數據帶來的機遇和挑戰面前，政府和學界都必須更加關注社會動態，把握社會訴求，利用更多數據工具和資源來輔助政府智慧決策，不斷增強政府治理能力和社會治理水平，提升對公眾訴求的回應性，構建一個融匯政府、企業、社會組織和公眾的多元主體的、運轉良好的、平穩有序的智能化社會治理體系，從而在實踐上重構社會治理環境，在理論上拓展以宏大敘事的經驗驗證和經典理論對話的社會科學新方向。

參考文獻

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[1]本文系國家社科基金重大項目“基于大數據的智能化社會治理監測、評估與應對策略研究”（18ZDA110）、教育部人文社會科學青年基金項目“網絡互動視閾下政府社會性監管的回應性研究”（18YJC810016 ）階段性成果。

[2]趙娟，清華大學政治學系博士后；孟天廣，清華大學政治學系副教授、數據治理研究中心主任。