第一節 解決化解產能過剩矛盾中職工就業和安置問題的意義

產能過剩也稱“能力過剩”，其概念最早是由張伯倫（Chamberlin）于20世紀30年代提出的，用以描述產業衰退現象。能力過剩首先出現在張伯倫的《壟斷競爭理論》（1933）一書中，他認為生產能力過剩表現為開工嚴重不足，產品普遍性地供過于求，產品積壓。與經濟周期引起的短期性過剩不同，產業衰退造成的生產能力過剩在本質上是沒有增長潛力的，產業的收入彈性很低，在整個國民經濟總產出中所占比重大幅下降。

一 研究背景

我國在20世紀90年代開始出現“產能過剩”的提法，進入21世紀以來，特別是2008年國際金融危機之后，在經歷了前期經濟高速擴張以及經濟刺激政策所導致的產能大規模擴張后，國家在一段時期內面臨大量產能無法消化的局面，產能過剩問題嚴重阻礙了國內產業結構調整和經濟良性發展，產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源，成為轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力最亟待解決的關鍵問題之一。

過去一段時期，我國產能過剩行業多集中于基礎工業，包括鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃、電解鋁、船舶、化工等重工業領域。產能利用率是判斷產能過剩的直接指標。歐美國家一般認為，產能利用率在79%～83%比較合理，產能利用率低于75%即為嚴重過剩。從我國產能過剩的實際程度上看，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72.0%、73.7%、71.9%、73.1%和75.0%^[1]，2013年時分別為74.9%、75.7%、73.5%、73.5%和75.0%^[2]，明顯低于國際通常水平，行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難。在那段時期，我國工業制造業產能嚴重過剩已經成為不爭的事實，金融危機以來周期性產能過剩與體制性產能過剩疊加使得諸多行業產能過剩問題充分暴露出來，產能過剩也呈現出全行業化、絕對化演變趨勢，產能利用率更是在較長時期持續在較低水平。產能過剩矛盾突出，企業生產經營困難加劇，成為影響經濟和就業穩定的一個突出問題。

化解過剩產能，是轉變發展方式、優化產業結構、建設現代化經濟體系、保障經濟社會健康與可持續發展的必要之舉。將化解產能過剩問題上升為國家宏觀政策調整目標，始于2013年10月國務院出臺的《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），該文件將化解產能嚴重過剩矛盾作為“當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點”，將鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業作為產能嚴重過剩行業來分業施策，“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能，通過5年努力達到“產能規模基本合理、發展質量明顯改善、長效機制初步建立”。2015年12月，中央經濟工作會議明確提出供給側結構性改革的五大任務，即去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板，其中去產能被列為供給側結構性改革的五大任務之首。

國務院總理李克強2016年1月4日在太原主持召開的鋼鐵煤炭行業化解過剩產能、實現脫困發展工作座談會上指出，要更多運用市場辦法，堅決淘汰落后產能，分類有序化解過剩產能，統籌解決所需資金、人員安置和債務處理問題，幫助企業在調整結構中實現扭虧脫困增盈、走上發展新路，促進經濟平穩運行。要求在過去三年國內已化解鋼鐵9千多萬噸、煤炭2億多噸產能基礎上，未來三年還將進一步加大力度繼續化解鋼鐵、煤炭等行業過剩產能。^[3]此后，國務院先后于2016年2月分別發布了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）、《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）兩份行業化解過剩產能的指導文件，要求從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸，再退出煤炭產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。到2020年的5年內，鋼鐵、煤炭行業的去產能力度和壓力仍然比較大。自2016年起，國家扎實推進供給側結構性改革，去產能工作不斷深入，轉型升級步伐加快，化解過剩產能取得明顯成效。國家統計局相關數據顯示，去產能進展順利，2016年，鋼鐵、煤炭產能分別退出6500萬噸以上和2.9億噸以上，超額完成年度目標任務；2017年煤炭、鋼鐵和煤電行業去產能工作繼續取得新的進展和成效，《政府工作報告》確定的煤炭行業去產能1.5億噸以上、鋼鐵行業去產能5000萬噸左右、煤電行業壓減5000萬千瓦的年度目標任務，均超額完成。^[4]

近5年來，經過扎實推進“三去一降一補”，已退出鋼鐵產能1.7億噸以上，煤炭產能8億噸，工業產能利用率有了較大幅度提升達到77%。2018年《政府工作報告》提出，繼續破除無效供給，2018年再壓減鋼鐵產能3000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸左右，淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組，加大“僵尸企業”破產清算和重整力度。由于產能過剩問題已經成為我國經濟運行中的主要突出矛盾和諸多問題的根源之一，其牽涉面廣，矛盾問題根深蒂固，與企業生產、社會消費、財政金融等系統關系錯綜復雜，因此化解產能過剩矛盾必然帶來經濟社會的陣痛，某些局部領域甚至會傷筋動骨。在經濟新常態下，化解產能過剩的任務和壓力依然較大，特別是希望靠過去大規模政府投資或“大起”的政策來刺激經濟增長，從而帶動產能消化的老路已經行不通，產能過剩的化解任務必須下決心在“陣痛”中全面解決。同時，前一段時期較為容易化解的產業和企業已經取得了一定的成效，而靠“吃老本”一直扛著的行業企業接下來的路將越來越難走，“難啃的骨頭”將凸顯出來，化解工作的壓力和風險仍然較大。

黨的十九大報告中明確提出，“以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”，“堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現供需動態平衡”。堅定不移推動供給側結構性改革，深入推進去產能工作仍將是今后一段時期國內轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的主要任務，必將繼續深刻影響經濟社會發展形勢。

二 重要意義

黨中央、國務院歷來對就業工作保持高度重視，深入實施就業優先戰略和積極的就業政策。習近平總書記強調，就業是最大的民生，就業是永恒的課題，牽動著千家萬戶的生活；李克強總理強調發展經濟的根本目的就是保就業，要把保就業作為經濟運行合理區間的“下限”。從當前狀況和今后一個時期的走勢來看，就業形勢依然嚴峻。一方面，就業總量壓力仍將長期存在，就業結構性矛盾愈發凸顯；另一方面，經濟增長的不確定性和下行壓力也會繼續影響就業走勢。

在這樣的大背景下，化解產能過剩中的職工就業和安置問題顯得更加突出和緊迫。第一，化解產能過剩涉及一些主要工業行業，有的甚至是國民經濟基礎性行業（如鋼鐵、煤炭），勞動力相對密集，從業人員眾多。據測算，全國鋼鐵和煤炭行業去產能共涉及180萬名職工分流安置，其中鋼鐵行業50萬人，煤炭行業130萬人。第二，去產能受影響職工往往年齡較大，職業技能相對單一，再就業和創業意愿不強，轉崗轉業安置的難度較大。第三，產能過剩問題已經嚴重影響這些行業中企業的盈利能力，不少企業債務沉重，虧損嚴重，化解產能過剩工作導致部分企業面臨“關停并轉”，這些因素都給職工就業和勞動權益實現帶來沖擊。有的降薪欠薪，有的停保斷保，有的下崗待安置，還有的因勞動糾紛發生群體性事件，各地將直接面臨大量職工轉崗、安置、再就業等諸多問題。第四，在獨立工礦區、資源枯竭型城市等特殊地區，存在“一鋼獨大”“一煤獨大”的情況，淘汰落后產能、關閉“僵尸企業”、化解過剩產能將會導致大量人員下崗失業，這些地區社會就業承載能力不足，存在較大的失業風險，將直接關系到社會穩定與和諧發展的大局。

總體而言，化解過剩產能這一過程中產生的職工就業和安置的諸多問題，特別是部分地區存在的規模性失業和勞動爭議的潛在風險需要高度重視和認真治理。去產能，不僅僅是經濟問題，也是社會問題，更是政治問題，如何妥善安置職工，促進職工就業，成為化解產能過剩的關鍵環節和重中之重。做好化解產能過剩涉及人員的就業與安置工作，不僅關系職工的切身利益，也關系化解產能過剩工作的順利推進。

對此，國家一直高度重視化解產能過剩中職工就業和安置工作，不僅在《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）、《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）、《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）中專門提出了有關職工就業安置的相關政策部署，并且還自2014年至2017年先后出臺了失業保險支持企業穩定崗位、鋼鐵煤炭行業做好職工安置工作、實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃等政策措施^[5]，明確了化解產能過剩過程中做好職工就業安置工作的原則和政策，提出了四種基本安置渠道，并安排了1000億元中央專項獎補資金，重點用于職工分流安置。在中央政府和各地方政府的共同努力下，化解產能過剩中職工就業安置工作平穩有序推動，2016年化解鋼鐵煤炭過剩產能共安置職工72.6萬人；2017年，去產能企業新安置職工超過40萬人。近5年來，去產能共安置職工超過110萬人，約占應安置職工的60%以上，主要安置渠道有轉崗安置、內部退養、再就業、創業、返鄉等。總的來看，職工就業安置工作平穩有序。

與政策安排和實踐經驗不斷深入發展不同，我國理論界、學術界對化解產能過剩中職工就業和安置有關問題的研究還比較薄弱，許多理論和實踐上的問題亟待解決。這主要表現在：首先，學術研究成果相對較少，對我國化解產能過剩中職工就業安置的豐富實踐經驗缺少全面深入的理論總結，尚未形成成熟的可供今后研究參考借鑒的理論成果；其次，對過去一段時間化解產能過剩中產生的突出矛盾分析不夠深入，對今后幾年去產能帶來的職工就業安置形勢和潛在問題也缺乏有力判斷，無法給政府和社會提供充分的理論支撐；最后，也比較缺少從學術研究的視角，為政府未來長遠、有效、針對性強的職工安置政策的完善提供咨詢建議，理論與實踐結合程度不夠充分。

鑒于化解產能過剩中職工就業安置的重大現實需求意義和當前學術理論研究不充分不深入之間的巨大差距，本課題的研究成果將彌補目前化解產能過剩中職工安置與就業問題的理論和實證研究的不足。本課題將分析化解產能過剩中受影響職工就業安置的現實形勢，探討化解產能過剩職工安置就業中存在的突出矛盾問題，揭示矛盾問題背后的根源性原因，并提出解決化解產能過剩中職工就業、社會保障和勞動關系等問題的總體思路和政策建議，可作為今后政府發展改革部門、產業主管部門、人力資源社會保障部門和地方有關部門制定產業發展政策、化解產能過剩政策、促進就業政策和職工安置政策的有益參考。因此，本課題不僅具有較強的理論意義，更具有指導當前和今后一個時期化解產能過剩和職工就業安置的實踐意義。

而從長遠來看，黨的十九大報告明確提出要繼續堅定不移推動供給側結構性改革，深入推進去產能工作。在全面建成小康社會決勝階段中，加快轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力仍然是經濟社會發展的關鍵問題，在這一背景下，化解產能過剩中的職工就業和安置問題也必然是供給側結構性改革、去產能的關鍵問題，還將是未來就業工作中的重點和難點問題。黨的十九大報告指出就業是最大的民生，提出要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。今后幾年，我國還有100多萬名鋼鐵、煤炭去產能需分流安置的職工，職工安置仍然是化解過剩產能的首要工作，并且越到后期安置工作難度可能越大，“4050”等就業比較困難的人員安置任務將更加凸顯，需要不斷加強和完善促進就業創業的政策措施。同時，去產能的核心問題是重點地區的問題，一些鋼城、煤城的分流安置和促進就業工作形勢尤為嚴峻，這就牽扯到資源型城市轉型升級的問題，也是當前和今后一段時期就業工作規劃的一個重點和難點。

化解產能過剩中職工安置就業的必要性、重要性、緊迫性都對本課題的研究提出了更高要求。本課題的研究成果不僅對當前和今后一個時期平穩、有序、妥善做好去產能職工就業安置工作具有重大現實意義，而且對未來較長時期內我國整體結構調整、轉型升級、產生新動力、促就業防失業、保持社會穩定等諸多領域具有重大指導意義，還對今后亟須轉變發展方式、優化經濟結構的老工業基地、資源型城市等重點地區的轉型升級具有極強參考意義，并對構建起解決中國產業轉型升級發展與促進勞動力充分和高質量就業的新理論、新觀點具有重要學術意義。