第二部分 國際環(huán)境之美國與歐盟

第二章 戰(zhàn)略傳統(tǒng)：美、歐對(duì)非洲戰(zhàn)略/政策的歷史回顧

就中國對(duì)非洲戰(zhàn)略的國際環(huán)境而言，國際政治經(jīng)濟(jì)體系中的西方大國美國和歐盟的對(duì)非戰(zhàn)略（政策）是中國在中觀層面上所面臨的最重要的國際環(huán)境。美國是當(dāng)今國際關(guān)系最重要的主要國家行為主體，是世界上實(shí)力最強(qiáng)的國家，世界頭號(hào)超級(jí)大國。歐盟則是以西方國家為主體的國家集團(tuán)，是國際關(guān)系最重要的非國家行為主體。無論在經(jīng)濟(jì)上、軍事上，還是在政治上，甚至在其對(duì)世界的影響力上，它們的對(duì)非戰(zhàn)略/政策都對(duì)中國的對(duì)非戰(zhàn)略有著巨大的影響。為了更深入地探討21世紀(jì)中國對(duì)非洲戰(zhàn)略的國際環(huán)境，本章以歷史的大視野回顧20世紀(jì)下半期美國和歐盟的對(duì)非戰(zhàn)略（政策），以期從戰(zhàn)略傳統(tǒng)的角度來解析21世紀(jì)美國和歐盟的對(duì)非戰(zhàn)略（政策）的歷史淵源。

第一節(jié) 美國對(duì)非洲政策的發(fā)展演進(jìn)

20世紀(jì)美國的非洲政策大致可以分為三個(gè)時(shí)期：二戰(zhàn)結(jié)束以前、冷戰(zhàn)時(shí)期、后冷戰(zhàn)時(shí)期的20世紀(jì)90年代。本節(jié)將主要梳理上述三個(gè)時(shí)期的美國對(duì)非洲的政策，分析各個(gè)時(shí)期的不同特點(diǎn)，探尋美國非洲政策演進(jìn)的延續(xù)性與變化，歸納美國對(duì)非戰(zhàn)略傳統(tǒng)，以期形成與歐洲諸國的比照。

一 20世紀(jì)前半期美國對(duì)非政策（1945年之前）

北美與非洲的關(guān)系始于罪惡的奴隸貿(mào)易。四個(gè)世紀(jì)奴隸貿(mào)易留下的遺產(chǎn)是超過3000 萬非洲裔美國公民（ 約占美國人口的12%）。這一龐大的黑人群體是任何一次美國大選總統(tǒng)候選人必須爭(zhēng)取的選票。而非裔美國人基于其歷史與文化紐帶，對(duì)非洲事務(wù)多有關(guān)注，并通過院外集團(tuán)和壓力政治對(duì)美國政府的非洲政策施加影響。“泛非組織”和“國會(huì)黑人議員團(tuán)”是這些院外集團(tuán)的典型代表。

美國雖卷入早期奴隸貿(mào)易，卻不曾對(duì)非洲進(jìn)行過軍事征服和殖民統(tǒng)治。資本主義進(jìn)入壟斷階段的19世紀(jì)末期，英、法、葡等老牌帝國主義國家掀起瓜分非洲的狂潮，美國并未卷入非洲大陸的殖民爭(zhēng)奪。因此，在非洲的利益較為有限。這就有力地解釋了這一現(xiàn)實(shí)：“盡管美非之間有歷史和文化的聯(lián)系，美國決策機(jī)構(gòu)對(duì)非洲的重要性卻沒有達(dá)成共識(shí)?！?a id="w001">^[1]不管是外交傳統(tǒng)，還是現(xiàn)實(shí)需要，非洲從來不是美國外交的重點(diǎn)，至今亦然。

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束開始直至冷戰(zhàn)結(jié)束的長(zhǎng)達(dá)近半個(gè)世紀(jì)里，美國的非洲政策始終服從于其同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪的全球戰(zhàn)略，并因美蘇爭(zhēng)奪態(tài)勢(shì)和國際局勢(shì)的變化而進(jìn)行調(diào)整。

二 冷戰(zhàn)時(shí)期美國的對(duì)非政策（1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束～1990年）

整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，美國的非洲政策隨著其同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪態(tài)勢(shì)、非洲局勢(shì)以及國內(nèi)政治的變化而發(fā)展演進(jìn)，其進(jìn)程大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)50年代。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美國是全球首屈一指的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事大國。在對(duì)戰(zhàn)后世界秩序的安排中，美國主張不支持非洲繼續(xù)殖民化。羅斯福總統(tǒng)拒絕了西歐國家繼續(xù)殖民非洲的提議，并提出了通過 “國際托管”解決殖民地問題的方案。^[2]美國人科德爾·赫爾（Cordell Hull）和拉爾夫·邦奇（ Ralph Bunche） 在聯(lián)合國制憲會(huì)議中，堅(jiān)持在聯(lián)合國憲章中增加意義深遠(yuǎn)的反殖民主義內(nèi)容，并在一定程度上推動(dòng)了國際反殖民主義運(yùn)動(dòng)。無疑，美國這種做法順應(yīng)了彼時(shí)全球反對(duì)殖民主義和亞非拉人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立和解放的世界進(jìn)步潮流。但是應(yīng)該看到，美國推動(dòng)非洲去殖民化更深層的考量是美國的國家利益。因?yàn)檫@不僅賦予美國以道義優(yōu)勢(shì)，而且也有利于美國利用強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，獲取長(zhǎng)期為英、法等歐洲宗主國壟斷下的非洲市場(chǎng)和原料來源，避免其主導(dǎo)的西方陣營內(nèi)部的矛盾和沖突，其實(shí)質(zhì)是美國在非洲的“門戶開放”政策。

1950年以前，非洲只有三個(gè)名義上的獨(dú)立國家，其他國家都處在老牌殖民主義者英、法、葡等國的統(tǒng)治之下。美國出于前述利益的考慮，對(duì)非洲和亞洲的非殖民化運(yùn)動(dòng)提供了支持。^[3]此時(shí)的非洲在美國對(duì)外戰(zhàn)略的全球布局中并未占據(jù)一定的地位，但是由于英、法、葡殖民者此時(shí)經(jīng)歷世界大戰(zhàn)，元?dú)獯髶p，亟須來自美國的援助，因此均尋求同美國良好的關(guān)系。美國可以通過其實(shí)力優(yōu)勢(shì)和對(duì)歐洲國家的影響力來實(shí)施在非洲的非殖民化政策。

20世紀(jì)40年代末至50年代初，東、西兩大陣營建立并日益走向尖銳對(duì)峙，對(duì)蘇聯(lián)的全球性“遏制”和“反共”主導(dǎo)了美國全球戰(zhàn)略的議事日程。其杜魯門政府支持非洲非殖民化運(yùn)動(dòng)的政策，開始服務(wù)于對(duì)蘇戰(zhàn)略的需要。為此，美國主要關(guān)心的是使西歐成為一個(gè)穩(wěn)定的反對(duì)蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營的前沿陣地和對(duì)抗社會(huì)主義擴(kuò)展的堡壘。出于這種全球戰(zhàn)略的需要，美國不再敦促歐洲的盟國——英國、法國、葡萄牙等國放棄他們?cè)诜侵薜闹趁褓Y產(chǎn)，反而開始利用這些老殖民者在非洲的廣大殖民網(wǎng)絡(luò)反對(duì)和遏制蘇聯(lián)在這一大陸的擴(kuò)張。華盛頓還支持北大西洋公約組織的盟國葡萄牙在安哥拉、莫桑比克、幾內(nèi)亞-比紹的殖民統(tǒng)治，直到1974年葡萄牙在一場(chǎng)成功的政變中推翻了里斯本政權(quán)，才結(jié)束葡萄牙對(duì)非洲這些國家的殖民統(tǒng)治?？梢?，美國對(duì)非政策是服務(wù)于自己的全球戰(zhàn)略，并具有兩面性的。

1950年4月26日，美國國務(wù)院出臺(tái)的一份殖民地政策文件指出，為了保護(hù)美國在殖民地的安全利益，應(yīng)“支持西方殖民國家的政策”^[4]。但同時(shí)敦促他們“加快殖民地的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”^[5]。1953年10月，負(fù)責(zé)近東、南亞和非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿在一次演講中指出，“正當(dāng)19世紀(jì)的殖民秩序趨于消亡之際……美國應(yīng)該制定一種切實(shí)可行的政策，即在條件允許的情況下，幫助所有殖民地民族獲得自治或獨(dú)立?！?a id="w006">^[6]美國在當(dāng)時(shí)涉及殖民地事務(wù)上，也采取了一些有利于非洲非殖民化的政策。比如1956年在聯(lián)合國托管委員會(huì)要求給予托管地政治進(jìn)展規(guī)定時(shí)間表；1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)期間，美國譴責(zé)了英法的軍事行動(dòng)，并向其施壓；1960年支持聯(lián)合國通過《給予殖民地獨(dú)立宣言》；60年代初支持葡屬非洲國家加速自決，支持安哥拉反對(duì)葡萄牙殖民者的斗爭(zhēng)；等等。這是美國對(duì)非政策的一面。

同時(shí)，美國對(duì)非政策還有另一面，即美國對(duì)非洲非殖民化運(yùn)動(dòng)，服從于與蘇聯(lián)爭(zhēng)奪非洲的全球戰(zhàn)略需要，即美國對(duì)非洲非殖民化運(yùn)動(dòng)的態(tài)度取決于正酣的美蘇冷戰(zhàn)的需要。20世紀(jì)50年代中期以后更是如此。美國對(duì)非洲的關(guān)注隨蘇非關(guān)系和美蘇關(guān)系的發(fā)展而波動(dòng)。這是冷戰(zhàn)期間美國對(duì)非政策的一個(gè)重要特點(diǎn)。蘇聯(lián)開始卷入非洲事務(wù)是在1955年。是年，巴以沖突導(dǎo)致中東地區(qū)局勢(shì)緊張，美國便操縱英國、土耳其、伊朗、伊拉克和巴基斯坦建立了《巴格達(dá)條約組織》。第一次中東戰(zhàn)爭(zhēng)后，埃及與以色列緊張對(duì)峙，為阻止以色列的侵略，埃及向西方提出購買武器遭到拒絕。埃及領(lǐng)導(dǎo)人納賽爾不得不轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)，提出了購買武器的要求。赫魯曉夫視此為在第三世界中擴(kuò)大影響的機(jī)會(huì)，遂以捷克斯洛伐克的名義向埃及出售了價(jià)值2.5億美元的武器裝備。自此以后，蘇聯(lián)便高舉反對(duì)帝國主義、反對(duì)殖民主義的大旗，強(qiáng)烈譴責(zé)美國在非洲的鐵桿盟友葡萄牙和南非忤逆世界潮流的殖民主義和種族主義行為，積極支持聯(lián)合國對(duì)殖民主義和種族主義進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁，并通過提供武器裝備和經(jīng)濟(jì)援助等形式，大力支持安哥拉、莫桑比克、津巴布韋等國家的民族解放運(yùn)動(dòng)。蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫先后在1960年第十屆聯(lián)合國大會(huì)和蘇共二十二大上發(fā)表支持非洲國家廢除殖民主義，支持其民族獨(dú)立與解放的講話。^[7]蘇聯(lián)對(duì)非洲反殖民主義運(yùn)動(dòng)的支持部分出于共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)對(duì)殖民主義的一貫反對(duì)立場(chǎng)，也有通過意識(shí)形態(tài)滲透，同美國爭(zhēng)奪在南部非洲勢(shì)力范圍的現(xiàn)實(shí)主義考慮。

1957年美國副總統(tǒng)尼克松在結(jié)束22日的非洲之行后，意識(shí)到新興的非洲將在國際政治斗爭(zhēng)中起到重要的作用。在他建議下，1958年美國總統(tǒng)艾森豪威爾批準(zhǔn)國務(wù)院增設(shè)了單獨(dú)的非洲事務(wù)局。而當(dāng)時(shí)的參議員、后來的總統(tǒng)約翰·肯尼迪也嚴(yán)厲批評(píng)美國在處理非洲殖民主義問題和反對(duì)蘇聯(lián)在非洲擴(kuò)張的事務(wù)上“左支右絀”，從而使蘇聯(lián)在非洲影響力上升和美國在非洲聲譽(yù)下降，因而他呼吁“實(shí)施一項(xiàng)新的、大膽而富有想象力的計(jì)劃”^[8]。尼克松和肯尼迪的思想表明民主、共和兩黨均將非洲視為其遏制戰(zhàn)略的一部分。這成為20世紀(jì)50年代至80年代美國歷屆政府對(duì)待非洲的指導(dǎo)思想，并以此為基礎(chǔ)，廣泛干預(yù)非洲大陸事務(wù)。

第二階段是20世紀(jì)60年代。1955年召開的萬隆會(huì)議推動(dòng)了亞非拉民族解放運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。至20世紀(jì)50年代末60年代初，非洲民族解放運(yùn)動(dòng)已成燎原之勢(shì)。1960年，17個(gè)非洲國家獲得了獨(dú)立。1961年安哥拉爆發(fā)民族解放運(yùn)動(dòng)，接著幾內(nèi)亞和莫桑比克先后在1963年和1964年展開了游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，這使美國驟然加大了對(duì)非洲事務(wù)的關(guān)注。肯尼迪政府素來對(duì)非西方事務(wù)有較大興趣，而尤以非洲為甚。^[9] 非洲民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和蘇聯(lián)在非洲實(shí)力的擴(kuò)展使美國有理由采取一項(xiàng)更為積極的非洲戰(zhàn)略。但是在政策選擇上，這一時(shí)期美國的非洲政策具有內(nèi)在的矛盾：它反對(duì)蘇聯(lián)在聯(lián)合國嚴(yán)厲制裁葡萄牙和南非的殖民主義和種族主義行徑的提議，并向后者提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助；另外，為了防止將非洲國家推向社會(huì)主義陣營，反復(fù)高唱“非洲是非洲人的非洲”^[10]，“支持非洲人民和政府獲得自由和保持自由與獨(dú)立的愿望”^[11]。

客觀地說，肯尼迪是整個(gè)冷戰(zhàn)期間對(duì)非洲重視程度較高的美國總統(tǒng)之一。為在與蘇聯(lián)的爭(zhēng)奪中處于優(yōu)勢(shì)地位，他在非洲掀起了“攀親戚運(yùn)動(dòng)”，并派出了“和平隊(duì)”。 所謂“攀親戚運(yùn)動(dòng)”，是指利用美國非洲裔公民與非洲的歷史聯(lián)系，通過支持非洲國家的民族解放運(yùn)動(dòng)，向非洲國家提供少量經(jīng)濟(jì)援助，并替它們培養(yǎng)留學(xué)生，向南部非洲國家派去農(nóng)業(yè)、醫(yī)療和其他技術(shù)人員，以密切同非洲國家的關(guān)系。美國還大量招募志愿者，組成“和平隊(duì)”派往非洲地區(qū)?！昂推疥?duì)”第一任隊(duì)長(zhǎng)即是肯尼迪總統(tǒng)的弟弟。這足以表明肯尼迪政府對(duì)非洲的重視。1961年，在葡萄牙殘酷鎮(zhèn)壓了安哥拉北部的反葡萄牙殖民主義斗爭(zhēng)后，他授意意大利在聯(lián)合國安理會(huì)投票反對(duì)葡萄牙，并以提供援助為條件促使葡萄牙通過談判解決了安哥拉的獨(dú)立問題。

第三階段：20世紀(jì)70年代。在尼克松政府時(shí)期，美國的實(shí)力出現(xiàn)了相對(duì)下降。相應(yīng)地，其非洲政策也進(jìn)行了調(diào)整。當(dāng)時(shí)的美國已經(jīng)在美蘇爭(zhēng)霸中處于守勢(shì)，在世界各地均進(jìn)行了戰(zhàn)略收縮。美國的非洲政策集中體現(xiàn)在1969年8月15日出籠的《國家安全研究第39號(hào)備忘錄的答復(fù)性研究：南部非洲》（NS-SM39）的文件中。這個(gè)文件弱化了對(duì)南非、羅得西亞白人種族主義政權(quán)和葡萄牙殖民當(dāng)局的批評(píng)態(tài)度，開始反對(duì)聯(lián)合國嚴(yán)厲制裁南非的措施；鼓勵(lì)美國公民對(duì)南非的投資，改善同葡萄牙的關(guān)系；等等。^[12]

1974年葡萄牙國內(nèi)政局發(fā)生變化，葡萄牙的非洲殖民地也爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。在此背景下，美國和蘇聯(lián)開始了在安哥拉的爭(zhēng)奪。美國通過支持安哥拉人民解放運(yùn)動(dòng)陣線（下稱“安解陣”）和爭(zhēng)取安哥拉徹底獨(dú)立全國聯(lián)盟（下稱“安盟”）同蘇聯(lián)支持的安哥拉人民解放運(yùn)動(dòng)（下稱“安人運(yùn)”）展開了激烈的爭(zhēng)奪。1975年，蘇聯(lián)、古巴軍隊(duì)進(jìn)駐安哥拉，支持“安人運(yùn)”取得了政權(quán)?！鞍踩诉\(yùn)”的掌權(quán)表明美國在20世紀(jì)70年代同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪中的守勢(shì)地位。

卡特政府時(shí)期，為了在與蘇聯(lián)的爭(zhēng)奪中贏得第三世界人心，卡特把“人權(quán)外交”提上了對(duì)外政策的議事日程。其非洲政策也有一定的變化?？ㄌ卦凇叭藱?quán)”的旗號(hào)下施壓南非進(jìn)行改革；強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素的重要作用；軍事上加強(qiáng)了對(duì)非洲的武器援助；外交上，高舉“和平”的大旗，支持在津巴布韋實(shí)現(xiàn)黑人的多數(shù)統(tǒng)治。1977年出臺(tái)允許從羅德西亞（今津巴布韋）進(jìn)口鉻的《博德修正案》，推動(dòng)納米比亞和羅德西亞問題的解決?？ㄌ乜偨y(tǒng)還派出其私人代表出席了尼日利亞的反種族隔離法大會(huì)。

第四階段：20世紀(jì)80年代至90年代初。此階段分為兩個(gè)小段，第一小段是里根執(zhí)政時(shí)期，強(qiáng)調(diào)美蘇對(duì)抗，宣稱要將蘇聯(lián)勢(shì)力從第三世界“推回去”。20世紀(jì)70年代蘇聯(lián)在安哥拉的得勢(shì)，被許多美國人視為其作為全球大國的失敗。因此，里根政府的主要非洲政策目標(biāo)是遏制蘇聯(lián)對(duì)南部非洲地區(qū)的滲透和擴(kuò)張，鞏固和加強(qiáng)美國在該地區(qū)的利益。甚至包括支持親蘇政權(quán)的反政府武裝，顛覆親蘇的政權(quán)。其對(duì)安哥拉和扎伊爾的政策比較典型。安哥拉是里根政府在第三世界遏制蘇聯(lián)的重點(diǎn)之一，在里根的遏制戰(zhàn)略中占據(jù)突出地位。因此美國先是支持和縱容南非入侵安哥拉，敵視安哥拉政府，通過提供大量軍火支持“安盟”，并拋出了“聯(lián)系方案”，即利用安哥拉要求盡快實(shí)現(xiàn)納米比亞獨(dú)立、解除南非威脅的迫切愿望，蠻橫地將納米比亞獨(dú)立和古巴從安哥拉撤軍這兩個(gè)本不相干的問題聯(lián)系在一起，提出“只有安哥拉政府許諾讓古巴撤軍，我們才能促使聯(lián)合國關(guān)于《納米比亞獨(dú)立計(jì)劃》的實(shí)現(xiàn)?！?a id="w013">^[13]20世紀(jì)80年代中期以后，采用軍事手段為主、政治和經(jīng)濟(jì)手段為輔的里根主義，嚴(yán)厲打擊安哥拉，其中包括批準(zhǔn)中情局的兩個(gè)秘密行動(dòng)，在扎伊爾（現(xiàn)名為剛果民主共和國）的沙巴省擴(kuò)建卡米納軍事基地，以便騷擾安哥拉等國和在扎伊爾南部進(jìn)行軍事演習(xí)，以向蘇聯(lián)施加壓力等。1986年3月和4月，美國先后兩次出動(dòng)軍隊(duì)，對(duì)利比亞實(shí)施了懲罰性的軍事打擊，以達(dá)到向非洲國家炫耀武力和向蘇聯(lián)顯示武力的目的。第二小段是20世紀(jì)80年代后期至90年代初，美國的全球戰(zhàn)略是要贏得冷戰(zhàn)的勝利，同時(shí)借蘇聯(lián)解體的有利時(shí)機(jī)，企圖建立美國領(lǐng)導(dǎo)的單極世界，這時(shí)美國在非洲的利益仍主要是地緣政治利益，因此美國對(duì)非政策就變?yōu)樘钛a(bǔ)蘇聯(lián)留下的權(quán)力真空，同時(shí)大力推動(dòng)非洲國家的民主嘗試，鞏固冷戰(zhàn)成果。

總之，美國冷戰(zhàn)時(shí)期的非洲政策如表2-1所示，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至50年代的第一階段，美國的全球戰(zhàn)略是要遏制蘇聯(lián)的共產(chǎn)主義的擴(kuò)張。非洲是其反共的地區(qū)戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)也是美國廉價(jià)原材料的來源，其主要對(duì)非政策是加緊向非洲滲透，同時(shí)同歐洲老殖民者協(xié)調(diào)反對(duì)蘇聯(lián)的擴(kuò)張。20世紀(jì) 60年代的第二階段，美國的全球戰(zhàn)略是確立其領(lǐng)導(dǎo)地位，同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪霸權(quán)。非洲是這一戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，美國在非洲的主要利益是地緣政治利益，同時(shí)非洲仍作為其廉價(jià)原材料的來源。美國在此期間的對(duì)非政策是遏制蘇聯(lián)在非洲的擴(kuò)張，支持非洲的獨(dú)立，同時(shí)填補(bǔ)英法在非洲的勢(shì)力真空。這在一定程度上同英法葡等非洲殖民者之間形成一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。20世紀(jì) 70年代為第三階段，此時(shí)美國處于全球戰(zhàn)略收縮階段，非洲仍是美蘇爭(zhēng)奪的地區(qū)戰(zhàn)場(chǎng)，作為美國全球戰(zhàn)略的一環(huán)，美國在這一地區(qū)也進(jìn)行了收縮，同時(shí)防止任何大國，主要是蘇聯(lián)支配非洲。20世紀(jì)80年代的第四階段的大部分時(shí)間內(nèi)，里根主政下的美國開始對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行全面反攻，力圖將蘇聯(lián)在前一個(gè)十年中所獲得的優(yōu)勢(shì)和勢(shì)力范圍“推回去”，其在非洲仍主要是地緣政治利益和能源利益，其具體政策是遏制蘇聯(lián)和古巴對(duì)非洲的干涉，扶植親美政權(quán)，并不惜顛覆親蘇的非洲政權(quán)。到20世紀(jì)80年代末至90年代初，美國的全球戰(zhàn)略是要贏得冷戰(zhàn)的勝利，填補(bǔ)蘇聯(lián)解體所造成的勢(shì)力真空，在非洲國家推行西方式民主制度，鞏固冷戰(zhàn)成果。

表2-1 冷戰(zhàn)時(shí)期美國非洲政策的發(fā)展演變（1945～1990年）

三 后冷戰(zhàn)時(shí)期的美非關(guān)系（1991～2000年）

冷戰(zhàn)結(jié)束之初，非洲在美國對(duì)外戰(zhàn)略中的地位下降，美國一度對(duì)非洲態(tài)度較為冷淡。美國著名非洲問題學(xué)者施雷德曾經(jīng)指出，雖然冷戰(zhàn)給非洲帶來了巨大的負(fù)面影響，但正是冷戰(zhàn)時(shí)期的斗爭(zhēng)才使美國更加關(guān)注非洲?！爱?dāng)東歐國家政治制度劇變開始主導(dǎo)美國決策機(jī)構(gòu)的議事日程時(shí)，非洲問題的地位逐漸下降?！?a id="w014">^[14]

在此之前，隨著同蘇聯(lián)關(guān)系的緩和，美國就開始大規(guī)?？s減對(duì)非洲的經(jīng)濟(jì)和軍事援助。美國外交系統(tǒng)大幅縮減了涉非機(jī)構(gòu)的預(yù)算。國務(wù)院大大壓縮了非洲司的編制，以應(yīng)對(duì)駐東歐國家新增使館人員的需求。美國甚至一度關(guān)閉了駐喀麥隆、科摩羅、肯尼亞和尼日利亞的使領(lǐng)館。眾議院甚至計(jì)劃將下屬的非洲事務(wù)委員會(huì)和拉美事務(wù)委員會(huì)合并，最后因“國會(huì)黑人議員團(tuán)”的干預(yù)而未能成功。^[15]美國對(duì)非洲的援助自然未能幸免。1985年，當(dāng)美蘇爭(zhēng)霸達(dá)到最高峰的時(shí)候，美國對(duì)非援助為18.7億美元，占美國外援總額的10.3%。1994年，美國對(duì)非援助降為13.6億美元，占外援總額的7.6%。1985年，美對(duì)非洲軍事援助（不包括每年援助埃及的20億美元） 為2.792億美元，到1994年，這一數(shù)字降到380萬美元。^[16]美國對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)和軍事援助的急劇減少和涉非機(jī)構(gòu)的大幅縮減證明了冷戰(zhàn)后非洲在美國決策機(jī)構(gòu)中的地位日益邊緣化的現(xiàn)實(shí)。這種狀況在20世紀(jì)整個(gè)90年代并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國全球戰(zhàn)略重點(diǎn)由遏制蘇聯(lián)和同蘇聯(lián)爭(zhēng)霸轉(zhuǎn)向填補(bǔ)蘇聯(lián)留下的權(quán)力真空，大力推進(jìn)非洲的民主化進(jìn)程，以鞏固冷戰(zhàn)成果，維護(hù)美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。非洲是這一戰(zhàn)略中的一環(huán)。在老布什任期內(nèi)，美國先后贏得了冷戰(zhàn)和海灣戰(zhàn)爭(zhēng)（熱戰(zhàn)）的勝利。這也構(gòu)成了老布什非洲政策的部分背景。冷戰(zhàn)后的“一超多強(qiáng)”態(tài)勢(shì)和海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中美國強(qiáng)大的軍事優(yōu)勢(shì)，使美國開始推動(dòng)建立由其領(lǐng)導(dǎo)下的“世界新秩序”。其方法之一，是通過將經(jīng)援與“民主化”掛鉤，在非洲推行多黨民主制。美國通過多項(xiàng)援助項(xiàng)目以及由其主導(dǎo)的國際貨幣基金組織和世界銀行在對(duì)非援助中增加政治條件的方式促使非洲國家進(jìn)行“結(jié)構(gòu)調(diào)整”。美國還設(shè)立“非洲民主基金”資助非洲國家的民主選舉。其目的是通過推動(dòng)非洲政治民主化、貿(mào)易自由化將非洲納入由其領(lǐng)導(dǎo)的全球秩序。

1993年美國在索馬里維和行動(dòng)的失敗是20世紀(jì)90年代美國非洲政策的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它直接促成了美國對(duì)非洲政策的第一次調(diào)整。它使美國短暫地退出非洲，直至1998年克林頓總統(tǒng)訪非。對(duì)非洲國家事務(wù)的謹(jǐn)慎介入或者不介入，是整個(gè)90年代美國非洲政策的主要內(nèi)容之一。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)非洲問題專家邁克爾·克拉夫在1992年曾向政府建議：“冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對(duì)非政策的最佳選擇應(yīng)是設(shè)法使非洲大陸的人民運(yùn)用自己的思想，利用自己的資源及積極性來解決自己的問題?！?a id="w017">^[17] 這實(shí)際上是一種“脫鉤”戰(zhàn)略，即防止美國過多地卷入并無戰(zhàn)略利益的非洲事務(wù)。

盡管如此，美國政府仍然不遺余力地在非洲推行“多黨民主”和“人權(quán)”等價(jià)值觀念，同時(shí)推動(dòng)建立由美國領(lǐng)導(dǎo)的單極世界體系。1996年，美國政府宣布了克林頓政府國家安全事務(wù)顧問安多尼·雷克（Anthony Lake） 所提出的“擴(kuò)展”政策。其核心內(nèi)容仍是將廣大發(fā)展中國家納入西方民主體系和全球自由貿(mào)易體系，并將“多黨民主”、“人權(quán)”等西方價(jià)值觀“擴(kuò)展”到廣大發(fā)展中國家?？肆诸D在他的第二任期開始后，為了建立美國控制的單極世界或美國領(lǐng)導(dǎo)下的“世界新秩序”，進(jìn)一步將“安全、經(jīng)濟(jì)、民主”確定為其對(duì)外戰(zhàn)略的三大支柱，并且把“經(jīng)濟(jì)安全”作為三大支柱之首。

由此，美對(duì)非政策重心由政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)，由對(duì)非洲的大規(guī)模援助轉(zhuǎn)向擴(kuò)大貿(mào)易和投資。這是克林頓第二任期內(nèi)同老布什政府和克林頓政府第一任期最大的不同。1996年2月克林頓政府向國會(huì)提出的《美國對(duì)非洲貿(mào)易和發(fā)展援助的綜合政策》，宣告了20世紀(jì)90年代美國對(duì)非洲政策的第二次調(diào)整開始。這次調(diào)整持續(xù)數(shù)年之久，至2000年《非洲機(jī)遇與增長(zhǎng)法案》的出臺(tái)方告完成。

為了擴(kuò)大美非貿(mào)易，促進(jìn)美非經(jīng)濟(jì)合作，美國成立了非洲貿(mào)易和發(fā)展協(xié)調(diào)組織，統(tǒng)一指導(dǎo)美國對(duì)非洲的工作。1997年2月，克林頓相繼提出兩個(gè)促進(jìn)美非貿(mào)易和同非洲建立新型商業(yè)關(guān)系的法案。1998年，克林頓訪非期間宣布同非洲建立新型伙伴關(guān)系以支持非洲發(fā)展。1999年3月，美國舉辦了首屆美非面向21世紀(jì)伙伴關(guān)系部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。值得一提的是這次會(huì)議規(guī)模、議程，美國對(duì)非洲的援助承諾等均同一年后的中非合作論壇相當(dāng)。2000年美推出《非洲增長(zhǎng)和機(jī)遇法案》（AGOA），對(duì)多種非洲產(chǎn)品減免關(guān)稅。至此，美對(duì)非政策由重政治轉(zhuǎn)向重經(jīng)濟(jì)的調(diào)整基本成形。

這次對(duì)非洲政策調(diào)整的幅度是比較大的。它凸顯了美國對(duì)非洲問題的重視，注意通過支持非洲國家維護(hù)和平與穩(wěn)定和加大對(duì)非洲的經(jīng)濟(jì)投入來拓展其在非洲的戰(zhàn)略利益，并力圖改善美國在非洲的形象。它有選擇性地重點(diǎn)發(fā)展與非洲地區(qū)大國、新興民主國家和次區(qū)域組織的關(guān)系，利用地區(qū)大國與次區(qū)域組織影響非洲事務(wù)。該政策符合美國戰(zhàn)略利益，并繼續(xù)影響著新世紀(jì)美國對(duì)非政策的走向。

綜上所述，后冷戰(zhàn)時(shí)期（1991～2000年），美國的非洲政策經(jīng)歷了兩任三屆總統(tǒng)任期的演變，其中包括老布什執(zhí)政的后半期，分別表現(xiàn)出不同的側(cè)重。如表2-2所示，冷戰(zhàn)結(jié)束之初，美國在非洲的利益仍是地緣政治利益。老布什政府的壓倒性任務(wù)，是填補(bǔ)蘇聯(lián)解體后在非洲留下的權(quán)力真空，防止蘇聯(lián)及其繼承者俄羅斯東山再起。與20世紀(jì)80年代在非洲推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃等較為漸進(jìn)的政治改革不同，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國開始在非洲大力推行民主化，以鞏固冷戰(zhàn)成果。因?yàn)槔喜际舱畧?zhí)政時(shí)間橫跨冷戰(zhàn)與后冷戰(zhàn)兩個(gè)時(shí)期，其對(duì)非政策作為對(duì)體系轉(zhuǎn)變的回應(yīng)，呈現(xiàn)過渡性特點(diǎn)。

克林頓政府時(shí)期，美國在外交上已經(jīng)開始重新重視非洲，美國政要相繼訪問非洲并出臺(tái)各種對(duì)非政策，致力于向非洲各國推行美國式的民主制度和價(jià)值觀。由于民主黨一向注重國內(nèi)議事日程，同時(shí)有注重經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的傳統(tǒng)，因此，克林頓第一任期內(nèi)，美國對(duì)非政策中的經(jīng)濟(jì)考慮增加，經(jīng)濟(jì)、安全、民主三位一體的政策逐步形成。但是由于索馬里維和的失敗，加之冷戰(zhàn)結(jié)束后非洲在美國全球戰(zhàn)略中的地位重要性下降，而非洲此時(shí)由于西方推行的民主化所導(dǎo)致的一些國家政局動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)不景氣，促使美國短暫地退出非洲。

到克林頓第二任期，隨著非洲各國政局的逐漸穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的回升，美國重新開始重視非洲，并重新進(jìn)入非洲，從而開始美國20世紀(jì)90年代對(duì)非政策的第二次調(diào)整。調(diào)整的主要內(nèi)容是對(duì)非政策重心逐步由政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展與非洲國家雙邊關(guān)系時(shí)，注重以貿(mào)易和投資為主，對(duì)非援助為輔。在安全方面，克林頓政府強(qiáng)調(diào)與非洲國家開展多邊合作，并將此時(shí)的美非關(guān)系定義為“新型伙伴關(guān)系”。美國自冷戰(zhàn)以來對(duì)非政策最大的調(diào)整是以經(jīng)貿(mào)作為主要考量因素。這也是克林頓政府同此前任何一屆美國政府對(duì)非政策的主要不同點(diǎn)。

表2-2 后冷戰(zhàn)時(shí)期美國的非洲政策（1991～2001年9月）

第二節(jié) 歐共體/歐盟對(duì)非洲政策的發(fā)展演進(jìn)

二戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨對(duì)歷史的反思以及歐洲統(tǒng)一思想傳播，歐洲共同體（European Community）成立，并作為較為獨(dú)立的國際行為體登上世界舞臺(tái)。由于歷史和地緣聯(lián)系、主要成員的利益以及對(duì)抗蘇東共產(chǎn)主義的需要，歐共體與前殖民地國家建立了“聯(lián)系制度”，開啟了對(duì)非洲國家的援助與貿(mào)易。直至20世紀(jì)末，歐共體的對(duì)非援助政策歷經(jīng)以《羅馬條約》、兩個(gè)《雅溫得協(xié)定》、四個(gè)《洛美協(xié)定》及其修正案為主要對(duì)非洲政策的發(fā)展進(jìn)程?？傮w而言，歐共體在這一歷史時(shí)期處理同非洲關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)在于援助與貿(mào)易政策。這些援助和貿(mào)易政策構(gòu)成了20世紀(jì)下半期歐共體/歐盟對(duì)非戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。本節(jié)通過梳理歐共體成立后對(duì)非政策的發(fā)展演進(jìn)，為下章闡明21世紀(jì)歐盟對(duì)非洲戰(zhàn)略/政策的變化建立分析的歷史基礎(chǔ)。

一 歐共體出臺(tái)對(duì)非政策的考量

歐共體成立后，西歐創(chuàng)始國在接受“馬歇爾計(jì)劃”的援助后得以重建，經(jīng)濟(jì)逐步得到恢復(fù)。由于與非洲殖民地的歷史聯(lián)系，非洲成為歐共體發(fā)展對(duì)外關(guān)系的重點(diǎn)對(duì)象。歐共體發(fā)展對(duì)非關(guān)系主要有以下三點(diǎn)考慮。

第一，非洲與西歐國家的歷史聯(lián)系。近代航海大發(fā)現(xiàn)開啟了歐非兩個(gè)大陸之間的聯(lián)系。1450年至1850年的四百年中，西方世界對(duì)非洲進(jìn)行了慘絕人寰的殖民掠奪與奴隸貿(mào)易。對(duì)歐洲來說，和非洲的貿(mào)易始終是發(fā)財(cái)?shù)?，也把歐洲引進(jìn)了新的、更有創(chuàng)造性的社會(huì)和政府形式；但對(duì)非洲人來說，這種關(guān)系卻不能完成這時(shí)所需要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革，相反地，它使所有它接觸過的社會(huì)走向了經(jīng)濟(jì)或政治的挫敗。^[18]在這個(gè)過程中，歐洲完成了資本的原始積累和第一次工業(yè)革命。奴隸貿(mào)易廢止后，第二次工業(yè)革命興起，資本主義從原始積累階段進(jìn)入商品輸出階段。資本主義的快速發(fā)展，增加了對(duì)原材料和商品市場(chǎng)的需求，歐洲列強(qiáng)掀起了瓜分世界的狂潮，非洲也不能幸免。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遲至1880年，非洲大陸約有80%是由自己的國王、女王、氏族和家族的首領(lǐng)以大小不等、類型各異的帝國、王國、村社共同體和政治實(shí)體的方式進(jìn)行統(tǒng)治。^[19]而到了1914年，除了埃塞俄比亞和利比里亞外，整個(gè)非洲大陸都淪為歐洲列強(qiáng)統(tǒng)治下大小不等的殖民地。殖民統(tǒng)治對(duì)非洲的影響是深遠(yuǎn)的。它是一場(chǎng)徹底的大變革，摧毀了非洲古老的生活方式與信仰，帶去西方的思想、宗教、制度與生活方式，迫使非洲大陸被動(dòng)接受和改變以前的傳統(tǒng)。

經(jīng)過奴隸貿(mào)易和殖民掠奪，歐非大陸以一種極為不平等的關(guān)系聯(lián)系到了一起。歐洲的剝削和掠奪給非洲帶來了深重的災(zāi)難，但在這個(gè)過程中歐洲也“畢竟是充當(dāng)了歷史的不自覺的工具”^[20]。它給非洲帶去了西方新的思想和觀念，在思想、政治制度、宗教以及語言方面均對(duì)非洲產(chǎn)生了深刻及長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。歐非之間聯(lián)系的加深，導(dǎo)致彼此間不平等的雙邊關(guān)系。對(duì)非洲而言，殖民者的軍事征服以及隨后的政治統(tǒng)治，打亂了非洲許多地方的社會(huì)根基，要求社會(huì)的各個(gè)層面適應(yīng)西方殖民者推行的新的體制。該過程進(jìn)一步加深了非洲同歐洲國家的聯(lián)系。歐洲也因這種極不平等的歷史聯(lián)系的客觀存在而對(duì)非洲有一種特殊的“優(yōu)越感”和“使命感”。

第二，西歐國家維持“宗主國”對(duì)非洲前“殖民地”的控制以及自身經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的需要。在殖民統(tǒng)治時(shí)期，歐洲對(duì)非洲殖民地的控制是全方位的。殖民統(tǒng)治的核心是為了獲得非洲豐富的人力、物力資源以及廣袤的市場(chǎng)，為資本主義的快速發(fā)展提供支持。為了保障對(duì)殖民地的控制以及對(duì)非洲資源的掠取，殖民統(tǒng)治通常伴隨軍事入侵以及嚴(yán)苛的行政強(qiáng)制手段維持殖民地秩序。為了美化侵略與維持統(tǒng)治，宗主國無一例外地宣稱在非洲進(jìn)行的殖民統(tǒng)治是以高等文明的名義承擔(dān)的一種職責(zé)，即歐洲對(duì)非洲的殖民統(tǒng)治是為了非洲的發(fā)展和進(jìn)步。這一思想在1919年一戰(zhàn)后的《國際聯(lián)盟盟約》第二十二條中得到固化。除了在法理上確認(rèn)歐洲對(duì)非洲的控制外，在具體實(shí)施中，武力是最主要的倚靠手段。在一定時(shí)間的武力鎮(zhèn)壓后，“宗主國”傾向采用在當(dāng)?shù)亟⑵鸬墓倭胖贫染S護(hù)社會(huì)秩序。宗主國在理念和實(shí)踐中對(duì)殖民地的長(zhǎng)期控制固化了歐洲國家的“統(tǒng)治”意識(shí)：非洲是歐洲固有的“后院”，歐洲必須參與非洲的各項(xiàng)事務(wù)，有義務(wù)“幫助”非洲發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，全球殖民體系迅速瓦解。非洲國家取得民族解放運(yùn)動(dòng)的勝利，紛紛建立主權(quán)獨(dú)立的國家。但由于長(zhǎng)期殖民統(tǒng)治的結(jié)果：非洲國家缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理國家的經(jīng)驗(yàn)。整個(gè)非洲大陸積貧積弱，成為世界上最不發(fā)達(dá)的區(qū)域。歐洲的前宗主國亦無法擺脫固有的殖民思維，仍然以殖民宗主國方式處理對(duì)非關(guān)系。歷史慣性使歐非不平等關(guān)系延續(xù)，西歐國家對(duì)非洲的控制和影響力根深蒂固。

維持西歐資本主義國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)則是西歐國家繼續(xù)控制非洲的另一個(gè)重要因素。一方面，非洲擁有豐富的人力、物力和自然資源，能夠?yàn)槲鳉W國家發(fā)展提供大量工業(yè)生產(chǎn)的原材料。維持與前殖民地的關(guān)系能保持對(duì)非洲的控制進(jìn)而可以保障其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原材料需求。另一方面，殖民時(shí)期進(jìn)行的資本輸出保障了資本主義經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，商品產(chǎn)量大增，市場(chǎng)供應(yīng)充足。殖民地脫離宗主國獨(dú)立后，其原有的非洲殖民地消費(fèi)市場(chǎng)仍然是宗主國的重要市場(chǎng)之一。雖然西歐國家不再對(duì)非洲國家實(shí)行直接統(tǒng)治，但保持與前殖民地的歷史聯(lián)系才能使西歐國家獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。

第三，與蘇東社會(huì)主義陣營抗衡，擴(kuò)大西方世界的勢(shì)力范圍。二戰(zhàn)后，西歐由于戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，與此同時(shí)，冷戰(zhàn)的鐵幕已經(jīng)降下，歐洲成為美國與蘇聯(lián)兩種意識(shí)形態(tài)對(duì)抗的主要“戰(zhàn)場(chǎng)”。美國政府的“馬歇爾計(jì)劃”對(duì)西歐國家投入大量的經(jīng)濟(jì)援助，幫助其戰(zhàn)后重建，成為美國抵御社會(huì)主義陣營向西蔓延的重要經(jīng)濟(jì)工具。西歐國家作為老牌資本主義國家，自然認(rèn)同資本主義的意識(shí)形態(tài)，成為資本主義陣營的中堅(jiān)力量。非洲國家獨(dú)立后，成為美蘇兩大對(duì)抗陣營角力的場(chǎng)所。加入西方陣營的西歐國家可以利用與前殖民地的歷史聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，把獨(dú)立后的非洲國家納入西方陣營，對(duì)抗共產(chǎn)主義。

正是基于歷史聯(lián)系、經(jīng)濟(jì)利益以及對(duì)抗蘇聯(lián)社會(huì)主義陣營等三方面的考量，歐共體決定通過出臺(tái)政策文件，以維系西歐成員國與非洲、加勒比和太平洋地區(qū)等前殖民地國家的傳統(tǒng)關(guān)系。這樣，歐共體將六國在非洲所有的前殖民地國家納入自己的范圍內(nèi)，從而增強(qiáng)其對(duì)非洲國家的影響力。

二 從《羅馬條約》到《雅溫得協(xié)定》

《羅馬條約》與兩個(gè)《雅溫得協(xié)定》確定了歐共體早期的對(duì)非聯(lián)系政策。這一時(shí)期歐共體對(duì)非政策的主要內(nèi)容是“聯(lián)系國制度”。

（一）《羅馬條約》：“聯(lián)系國制度”的確立

在西歐六國中，法國在非洲擁有最多的殖民地，維持在非洲的影響力關(guān)乎其國家核心利益。因此在1956年建立歐共體的談判中，法國提出：未來的歐共體應(yīng)該與其前殖民地和海外領(lǐng)地保持特殊聯(lián)系。這一觀念以“聯(lián)系國制度”寫進(jìn)了《羅馬條約》中。因此，歐共體與非洲國家的關(guān)系也包含在此制度范圍之內(nèi)。

1957年《建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》簽署。該條約第四部分《海外國家和領(lǐng)地與共同體的聯(lián)系》確立了歐共體的“聯(lián)系國制度”。該制度的目的是“促進(jìn)國家和領(lǐng)地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，并建立國家和領(lǐng)地與整個(gè)共同體之間的緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”^[21]。在該條約的附件中，專門附加了《關(guān)于海外國家和領(lǐng)地與共同體聯(lián)系的實(shí)施公約》。該公約對(duì)共同體給予聯(lián)系國的待遇進(jìn)行了明確規(guī)定，包括進(jìn)行貿(mào)易投資，適用對(duì)等互惠原則，逐步取消關(guān)稅和限額。為有效發(fā)展“聯(lián)系國制度”，歐共體專門設(shè)立了總額為5.81億美元的“海外國家和領(lǐng)地開發(fā)基金”（Overseas Countries and Territories Development Fund），并在附件中規(guī)定該基金要求向以下項(xiàng)目提供資金：①某些社會(huì)組織，特別是醫(yī)院、學(xué)校或技術(shù)研究中心以及居民職業(yè)活動(dòng)的指導(dǎo)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；②與執(zhí)行一項(xiàng)具體的生產(chǎn)性發(fā)展計(jì)劃有直接聯(lián)系的反映整體利益的經(jīng)濟(jì)投資。^[22]此外，《羅馬條約》還明確規(guī)定這一計(jì)劃為期五年，理事會(huì)須于1962年底前制訂下一階段的實(shí)施計(jì)劃。

作為歐共體對(duì)非洲發(fā)展關(guān)系的重要文件的《羅馬條約》維護(hù)了歐洲宗主國對(duì)非洲殖民地的關(guān)系。其一，“聯(lián)系國制度”體現(xiàn)了宗主國對(duì)殖民地的控制。該制度從本質(zhì)而言是西歐國家為維持殖民關(guān)系而設(shè)立的。被納入聯(lián)系制度的國家基本都是還未獲得獨(dú)立的非洲國家^[23]，大部分都集中在撒哈拉以南。其二，條約內(nèi)容的不平等性，其目的在于滿足歐洲國家的經(jīng)濟(jì)需要。作為殖民地的非洲國家，其經(jīng)濟(jì)已被歐洲殖民者所左右。在農(nóng)業(yè)方面，主要生產(chǎn)香蕉、可可等熱帶農(nóng)作物，滿足西歐國家的需求。在工業(yè)方面，歐洲需要非洲大量的礦產(chǎn)資源，因此援助修建的基礎(chǔ)設(shè)施多用于運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)等?？偠灾读_馬條約》中所謂“對(duì)等互惠制度”只不過是保證歐洲成為非洲這些聯(lián)系國最重要的產(chǎn)品市場(chǎng)，加深非洲對(duì)歐共體的依賴。

（二）《雅溫得協(xié)定》與《阿魯沙協(xié)定》：“聯(lián)系國制度”的發(fā)展

由于聯(lián)系國制度中的海外領(lǐng)地大部分是法國的殖民地，而在20世紀(jì)60年代初，法屬殖民地紛紛獨(dú)立，成為擁有主權(quán)的獨(dú)立國家。因此，歐非雙方的關(guān)系在法律層面上已經(jīng)發(fā)生了改變，新獨(dú)立的非洲國家希望改變充滿殖民性質(zhì)的“聯(lián)系國制度”，要求歐共體進(jìn)行調(diào)整。因此，《羅馬條約》在1961年到期后，歐共體開始與獨(dú)立后的“聯(lián)系國”商定簽署新的協(xié)定 。

1963年7月20日，歐共體六國同非洲新獨(dú)立的18個(gè)主權(quán)國家在雅溫得簽訂了《雅溫得協(xié)定》。該協(xié)定除了延續(xù)羅馬協(xié)定的對(duì)等互惠原則外，還允許共同體在進(jìn)行資本輸出時(shí)獲得的利潤(rùn)收入可以自由匯回本國，聯(lián)系國的對(duì)外貿(mào)易政策也受到限制，即制定與改變須與歐共體進(jìn)行協(xié)商。

相較于《羅馬條約》，《雅溫得協(xié)定》有三大進(jìn)展。其一，規(guī)定了獲得獨(dú)立的非洲國家與歐共體國家主權(quán)平等，權(quán)利對(duì)等，聯(lián)系國擁有自主權(quán)，但是仍保留了前宗主國的一些特權(quán)。《羅馬條約》中涉及對(duì)非援助部分僅是其中的第四部分以及之后的條約附件。而《雅溫得協(xié)定》是歐共體同非洲國家簽訂的第一個(gè)獨(dú)立的多邊協(xié)定。其二，《雅溫得協(xié)定》由貿(mào)易、金融與技術(shù)援助，建立設(shè)施、服務(wù)、支付和資金的權(quán)利，聯(lián)系機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及一般及最終條款五部分組成。^[24]在該協(xié)定實(shí)施期間，歐共體將給予聯(lián)系國主要出口產(chǎn)品多達(dá)7.3億美元的援助。其三，設(shè)立聯(lián)系機(jī)構(gòu)。根據(jù)協(xié)定內(nèi)容，歐非雙方建立協(xié)會(huì)理事會(huì)，由歐共體國家和聯(lián)系國共同組成，同時(shí)建立議會(huì)會(huì)議和仲裁法庭。機(jī)構(gòu)的完善能夠保障貿(mào)易與援助更順利地進(jìn)行。

1969年7月29日，第二個(gè)《雅溫得協(xié)定》簽訂。該協(xié)定相較于第一個(gè)《雅溫得協(xié)定》變化并不大。但總條款升為十條，使對(duì)非關(guān)系機(jī)構(gòu)以及制度的設(shè)立得到進(jìn)一步完善，附錄中新增了仲裁法院身份定位、特殊情況和豁免以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行^[25]三項(xiàng)具體條款。該協(xié)定至1974年到期。1972年，毛里求斯共和國加入《雅溫得協(xié)定》。此外，為擴(kuò)大歐共體對(duì)非關(guān)系的范圍，1969年，歐共體同東非三國——肯尼亞、烏干達(dá)和坦桑尼亞通過《阿魯沙協(xié)定》，開始了國家間的貿(mào)易合作往來。

《雅溫得協(xié)定》實(shí)施的十年中，歐共體對(duì)非關(guān)系在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度化、援助范圍與國家數(shù)量以及金額總量方面不斷擴(kuò)大。這一時(shí)期，非洲民族解放運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，歐共體開始以聯(lián)系國取代聯(lián)系制度，在政策文件中，第一次明確承認(rèn)了非洲聯(lián)系國作為獨(dú)立主權(quán)國家的政治地位，具有重大意義。此外，聯(lián)盟理事會(huì)、議會(huì)與仲裁法院等機(jī)構(gòu)的設(shè)立為雙方的權(quán)利提供制度保證。但仍應(yīng)看到，這三個(gè)協(xié)定是殖民統(tǒng)治的延續(xù)，其雙方關(guān)系的規(guī)則仍由歐共體國家決定，非洲國家依然作為聯(lián)系國與歐共體開展貿(mào)易和獲得援助，在雙邊關(guān)系中沒有主動(dòng)權(quán)與發(fā)言權(quán)。

三 《洛美協(xié)定》的出臺(tái)與對(duì)非政策的基本內(nèi)容

《洛美協(xié)定》是20世紀(jì)歐共體對(duì)非政策的核心。其從1973年簽訂時(shí)建立起的框架一直維持到20世紀(jì)末。雖然從第四個(gè)《洛美協(xié)定》開始，歐盟對(duì)非關(guān)系政策的政治導(dǎo)向逐步凸顯，但作為《洛美協(xié)定》核心內(nèi)容的單方貿(mào)易優(yōu)惠政策并沒有改變，該框架也為這一歷史時(shí)期穩(wěn)定的歐非關(guān)系提供了政策支撐。

《洛美協(xié)定》簽訂之前，歐共體自身與國際局勢(shì)均發(fā)生了一些變化。首先，歐共體擴(kuò)大到9國。1973年，英國、愛爾蘭和丹麥加入，歐共體完成了第一次擴(kuò)大。英國在非洲擁有大量的殖民地。這些殖民地國家獨(dú)立后，通過加入英聯(lián)邦的形式與英國保持密切聯(lián)系。英國加入歐共體后，這些國家也成為歐共體對(duì)非關(guān)系擴(kuò)展的對(duì)象。因此，歐共體需要更加詳盡和機(jī)制化的對(duì)非關(guān)系方案。其次，1970年《聯(lián)合國第二個(gè)十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》決議中，提出了發(fā)展援助最重要的標(biāo)準(zhǔn)，即發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家提供的官方發(fā)展援助（ODA）凈交付額應(yīng)占其國民生產(chǎn)總值（GDP）的0.7%，^[26]并提出發(fā)達(dá)國家給予的資金與技術(shù)援助應(yīng)該以促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)步為目的，不得侵害受援國的主權(quán)的要求。該發(fā)展戰(zhàn)略給歐共體的發(fā)展援助政策提出了新要求。再次，20世紀(jì)70年代全球反殖民化運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮，獲得獨(dú)立的廣大發(fā)展中國家團(tuán)結(jié)起來，通過77國集團(tuán)和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)積極作為，以集體力量推動(dòng)建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序的斗爭(zhēng)，希望改變受制于發(fā)達(dá)國家的弱勢(shì)地位。

在這樣的內(nèi)外情勢(shì)下，第二個(gè)《雅溫得協(xié)定》到期后，歐共體與以非洲為主的發(fā)展中國家簽署了《洛美協(xié)定》，該協(xié)定經(jīng)過三次續(xù)簽與一次修訂，成為冷戰(zhàn)時(shí)期歐共體最重要的對(duì)非政策文件。同時(shí)也為歐共體對(duì)非洲關(guān)系奠定了法律基礎(chǔ)。

1975年2月28日，非洲、加勒比海和太平洋地區(qū)46個(gè)發(fā)展中國家（簡(jiǎn)稱非加太地區(qū)國家，其中非洲國家34個(gè)）和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體9國在多哥首都洛美開會(huì)，簽訂貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)協(xié)定。該協(xié)定全稱為《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體——非洲、加勒比和太平洋地區(qū)（國家）洛美協(xié)定》，簡(jiǎn)稱《洛美協(xié)定》。第二個(gè)《洛美協(xié)定》于1979年10月31日在多哥續(xù)簽，1981年1月1日生效。參加簽署該協(xié)定的非加太地區(qū)國家增至58個(gè)（歐共體9個(gè)，新加入的希臘當(dāng)時(shí)還未成為正式會(huì)員）。第三個(gè)《洛美協(xié)定》于1984年12月8日在多哥續(xù)簽，1986年5月1日起生效。參加簽署該協(xié)定的非加太地區(qū)國家增至66個(gè)，非洲45個(gè)。^[27]《洛美協(xié)定》雖是歐共體對(duì)廣大發(fā)展中國家整體政策，但非洲國家在其中占絕大多數(shù)，因此也可將《洛美協(xié)定》視為歐盟對(duì)非關(guān)系的官方政策文件。

1975年第一個(gè)《洛美協(xié)定》的目標(biāo)是推動(dòng)共同體國家與非加太國家間的貿(mào)易合作、產(chǎn)業(yè)合作以及財(cái)政和技術(shù)合作，從而幫助締約的非加太國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困。這一目標(biāo)在此后的《洛美協(xié)定》中均有體現(xiàn)。條約內(nèi)容的變化主要在三個(gè)方面。其一，對(duì)等互惠原則更改為向非加太國家提供單方面貿(mào)易優(yōu)惠，即保障非加太締約國家絕大部分農(nóng)產(chǎn)品和全部工業(yè)制成品出口至歐共體，減免關(guān)稅并取消出口限額。其二，歷次《洛美協(xié)定》均有新機(jī)制的建立。如第一個(gè)《洛美協(xié)定》設(shè)立了“穩(wěn)定出口收入制”（Stabex），對(duì)非加太國家的某些農(nóng)產(chǎn)品跌價(jià)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，保證其不受價(jià)格波動(dòng)或者產(chǎn)量不足等因素的干擾。第二個(gè)《洛美協(xié)定》建立了“礦產(chǎn)品特別基金”，對(duì)主要依靠出口礦產(chǎn)品的非加太國家實(shí)施財(cái)政援助，保護(hù)其在變化的國際市場(chǎng)中免遭過大損失。第三個(gè)《洛美協(xié)定》開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)文化合作以及私人投資的重要性。其三，將“海外國家和領(lǐng)地開發(fā)基金”（Overseas Countries and Territories Development Fund）正式升級(jí)為“歐洲發(fā)展基金”（European Development Fund）。 在前三個(gè)《洛美協(xié)定》中分別向非加太國家提供33.9億、57億和85億歐洲計(jì)算單位的發(fā)展援助。時(shí)至今日，“歐洲發(fā)展基金”依然是歐盟對(duì)非發(fā)展援助的最重要的資金來源。

除了內(nèi)容變化，《洛美條約》的簽署也伴隨著歐共體對(duì)非援助制度與機(jī)構(gòu)的調(diào)整。第一個(gè)《洛美協(xié)定》第六部分為機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要機(jī)構(gòu)包括部長(zhǎng)理事會(huì)（Council of Ministers）、大使委員會(huì)（Committee of Ambassadors）和咨詢大會(huì)（Consultative Assembly）。部長(zhǎng)理事會(huì)由歐共體成員國和非加太成員國各派代表組成，主席由雙方輪值。部長(zhǎng)理事會(huì)負(fù)責(zé)確定具體工作，對(duì)《洛美協(xié)定》的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，并在認(rèn)為有需要的時(shí)候召開會(huì)議。大使委員會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)助部長(zhǎng)理事會(huì)開展工作，定期提供報(bào)告和建議。咨詢大會(huì)則是一個(gè)監(jiān)督和提供政策性建議的部門，部長(zhǎng)理事會(huì)需要每年向其提供專門報(bào)告。^[28]之后《洛美協(xié)定》一直保持這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，各部門在職能上不斷完善和擴(kuò)展。

冷戰(zhàn)時(shí)期的三個(gè)《洛美協(xié)定》為后來歐盟的對(duì)非政策與歐非關(guān)系奠定了重要的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。在理論上，《洛美協(xié)定》第一次強(qiáng)調(diào)歐共體成員與非加太國家之間的平等關(guān)系，歐共體尊重非加太國家的主權(quán)和獨(dú)立自主，雙方簽訂協(xié)議是為了獲得共同利益。《洛美協(xié)定》以契約的形式確定了歐共體對(duì)非的貿(mào)易與援助，雙方的權(quán)利和義務(wù)受到條約的規(guī)定和保護(hù)。在實(shí)踐層面上，《洛美協(xié)定》確立了歐共體乃至后來歐盟對(duì)非援助資金來源的分配，即歐洲發(fā)展基金承擔(dān)大部分金額，由共同體成員國分?jǐn)偅硗獾牟糠衷蓺W洲投資銀行（European Investment Bank）承擔(dān)。同時(shí)，《洛美協(xié)定》中機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及援助的具體方式確定了后來歐盟對(duì)非援助的形式。

在《洛美協(xié)定》的議定過程中，廣大非加太國家團(tuán)結(jié)一致，聯(lián)合起來對(duì)歐共體提出維護(hù)自身權(quán)益的要求和建議，取得了些許積極成果。如通過非互惠原則，擴(kuò)大了對(duì)外貿(mào)易；通過“穩(wěn)定出口收入制度”和“礦產(chǎn)品體制”，非加太國家減少了出口收入的損失；通過歐共體給予的發(fā)展基金資助，部分地改善了非加太國家工農(nóng)業(yè)落后狀況。^[29]然而，非加太國家依然處于劣勢(shì)，雙方并沒有實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等，歐共體依然是主要獲益方。首先，雖然歐共體在《洛美協(xié)定》中提供的援助數(shù)額不斷提高，但非加太國家數(shù)量不斷增長(zhǎng)，分配到各國的實(shí)際金額并沒有大幅增長(zhǎng)。其次，《洛美協(xié)定》設(shè)立的“穩(wěn)定出口收入制度”和“礦產(chǎn)品特別基金”在一定程度上保護(hù)了非加太國家的利益，卻限制了這些國家的發(fā)展。多年來，非加太國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有改進(jìn)，多國一直依賴出口某種初級(jí)產(chǎn)品換取外匯。而歐共體則因此保障了原料穩(wěn)定的供應(yīng)產(chǎn)地和產(chǎn)量。再次，歐共體通過與非加太國家訂立的制度性條約，維護(hù)了其在非洲的傳統(tǒng)影響力，達(dá)到了歐共體對(duì)非援助的目的。

值得注意的是，歐共體通過《洛美協(xié)定》固化了與非洲國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為21世紀(jì)歐盟在對(duì)非洲政策中提出并附加政治條件奠定了基礎(chǔ)。在簽訂第三個(gè)《洛美協(xié)定》的談判過程中，歐共體試圖就非加太國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策問題進(jìn)行對(duì)話，變相干涉受援國內(nèi)政，最后在非加太國家的反對(duì)下，條約中表述為雙方“定期磋商將有助于援款的有效使用”^[30]。最為重要的一點(diǎn)是，歐共體在第三個(gè)《洛美協(xié)定》的序言中首次出現(xiàn)對(duì)人權(quán)問題的表述：“協(xié)定重申堅(jiān)持聯(lián)合國憲章及其基本人權(quán)信念，尊重人的尊嚴(yán)和價(jià)值，無論男女還是國家大小都擁有平等的權(quán)利?！?a id="w031">^[31]對(duì)人權(quán)的首次提及為歐共體此后對(duì)非援助政策附加人權(quán)條件的調(diào)整埋下了伏筆。

四 冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟對(duì)非政策的調(diào)整

20世紀(jì)80年代后期，歐共體開始反思自己的發(fā)展援助政策，發(fā)展觀念向以人為核心的理念不斷傾斜。1989年，第四個(gè)《洛美協(xié)定》明確加入人權(quán)條款，標(biāo)志著歐共體/歐盟對(duì)非政策開始轉(zhuǎn)向。這一變化為21世紀(jì)歐盟新的對(duì)非政策奠定了基礎(chǔ)。

（一）第四個(gè)《洛美協(xié)定》：強(qiáng)調(diào)人權(quán)

第四個(gè)《洛美協(xié)定》于1989年12月15日在多哥續(xù)簽，其中締約的非洲國家為46個(gè)（到1999年底增至48國）。該條約第一部分一般性條款第五條提到：

“1.發(fā)展合作的核心應(yīng)該是人，它是發(fā)展的參與者和受益者，因此應(yīng)全方位尊重和促進(jìn)人權(quán)。尊重人權(quán)是發(fā)展的基本因素，因此合作需要以保護(hù)和發(fā)展人權(quán)為目的。2.締約的各方都重點(diǎn)重申了其對(duì)人類尊嚴(yán)和人權(quán)的重視，這些權(quán)利包括：不受歧視，基本生存權(quán)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利。非加太國家同歐共體的合作需要消除阻礙人們實(shí)現(xiàn)其各方權(quán)利的障礙。締約國應(yīng)該積極行動(dòng)，遵守國際法，改善人權(quán)狀況。3.歐共體的援助資金將根據(jù)具體的計(jì)劃進(jìn)行分配，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)人權(quán)的目的。歐共體還將支持促進(jìn)人權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并優(yōu)先在地區(qū)層面設(shè)立計(jì)劃。”^[32]

一般性條款第五條將尊重與保護(hù)人權(quán)鄭重提出，標(biāo)志著歐盟對(duì)非政策開始轉(zhuǎn)向，也為第四個(gè)《洛美協(xié)定》的發(fā)展合作奠定了基調(diào)。

為配合一般性條款確定的核心思想，在第二章“條約在主要合作領(lǐng)域的目標(biāo)與指導(dǎo)”中，第一個(gè)目標(biāo)明確指出：“合作的目的在于支持非加太國家的發(fā)展，這個(gè)過程應(yīng)該以人為核心并根植于當(dāng)?shù)厝藗兊奈幕?。提出的政策與措施應(yīng)加強(qiáng)這些國家的人力資源建設(shè)，培養(yǎng)創(chuàng)造能力并促進(jìn)文化認(rèn)同。發(fā)展合作還應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣駞⑴c設(shè)計(jì)與執(zhí)行具體的發(fā)展行動(dòng)。”^[33]在第二部分中，對(duì)應(yīng)以上目標(biāo)，協(xié)定中指明了加強(qiáng)人力資源建設(shè)和增進(jìn)文化認(rèn)同的具體措施，這一部分側(cè)重對(duì)非加太國家教育事業(yè)的關(guān)注，希望通過發(fā)展教育提高人的素質(zhì)。此外，第四個(gè)《洛美協(xié)定》第五個(gè)附件為關(guān)于協(xié)定第五條人權(quán)的聯(lián)合宣言，指出相關(guān)締約方均強(qiáng)調(diào)他們將在減少侵犯人權(quán)和尊重人類尊嚴(yán)方面進(jìn)行更有效的行動(dòng)。

除了對(duì)人權(quán)的突出強(qiáng)調(diào)，在第四個(gè)《洛美協(xié)定》中，歐共體開始與國際貨幣基金組織和世界銀行協(xié)調(diào)合作，其援助資金還將用于非加太國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)那些接受西方提出的結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的國家施以援手。

根據(jù)第四個(gè)《洛美協(xié)定》的實(shí)際條款，歐盟不僅支持世界銀行和國際貨幣基金組織調(diào)整發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的計(jì)劃，而且人權(quán)的重要性被突出強(qiáng)調(diào)，成為歐共體成員與非加太國家的共識(shí)，尊重和保護(hù)人權(quán)成為歐盟對(duì)非發(fā)展援助的重要目標(biāo)。發(fā)展合作的具體內(nèi)容也從經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、社會(huì)和文化領(lǐng)域。該協(xié)定對(duì)人權(quán)保護(hù)的規(guī)定雖然尚不夠完善，但其作用不可小覷。它標(biāo)志著歐盟帶有政治導(dǎo)向的對(duì)非發(fā)展政策正式形成。此后，它主導(dǎo)了后冷戰(zhàn)時(shí)期歐盟對(duì)非發(fā)展合作政策的方向。

（二）第四個(gè)《洛美協(xié)定》修正案：人權(quán)、民主和法治的提出

1989年的第四個(gè)《洛美協(xié)定》為期十年，但貿(mào)易與援助政策定期為五年。因此，到了1995年，新成立的歐洲聯(lián)盟同非加太的78個(gè)國家進(jìn)行了中期談判，談判結(jié)束后，在毛里求斯簽訂《洛美協(xié)定》修正案。非洲國家新增厄立特里亞與索馬里，總數(shù)達(dá)到48個(gè)。

該協(xié)定在貿(mào)易發(fā)展方面變化不大，然而在政治導(dǎo)向方面則對(duì)非加太國家提出更加嚴(yán)苛的條件。第一，歐盟將人權(quán)、民主和法治原則作為對(duì)非發(fā)展合作的基石。修訂案的第五條內(nèi)容擴(kuò)容——人權(quán)、民主和法治原則成為雙方發(fā)展合作的基石，歐盟的資金將推動(dòng)非加太國家在發(fā)展中實(shí)踐上述原則。具體到條約中，第五條第一點(diǎn)新增：“該條約中發(fā)展合作應(yīng)該以尊重和保護(hù)人權(quán)、承認(rèn)和實(shí)施民主原則以及鞏固法治與良好治理為基礎(chǔ)。良好治理是發(fā)展合作的特別目標(biāo)。尊重人權(quán)、民主原則和法治，奠定了歐盟與非加太國家關(guān)系和協(xié)定條款的基礎(chǔ)，指導(dǎo)著雙方國內(nèi)和國際政策的制定，同時(shí)構(gòu)成本協(xié)定之必要條件?！?a id="w034">^[34]第三點(diǎn)新增：“歐盟給予的資金援助分配將與非加太國家的行為掛鉤，資金將被用于保護(hù)人權(quán)、促進(jìn)民主化和強(qiáng)化法治與良好治理?！?a id="w035">^[35]

第二，歐盟可以通過“不履行條款”懲治非洲受援國。修訂案條款366a中明確設(shè)定了“不履行條款”。“如果一方認(rèn)為另一方?jīng)]有履行協(xié)定第五條中提出的任意一個(gè)核心原則，則有權(quán)邀請(qǐng)相關(guān)方開啟特別磋商程序，共同探討當(dāng)前情況。磋商會(huì)議必須在發(fā)出邀請(qǐng)后的15天之內(nèi)舉行，最遲也不能晚于30天?！?a id="w036">^[36]366a中雖表述為雙方地位平等，但實(shí)際上不履行條款只針對(duì)非加太國家。磋商會(huì)議中歐盟會(huì)對(duì)非加太國家提出改正建議，如果雙方無法達(dá)成一致，歐盟將中止條約，停止為相關(guān)國家提供援助。

為配合第四個(gè)《洛美協(xié)定》修正案在政治導(dǎo)向方面做出的實(shí)質(zhì)性改變，修訂案244條為配合政策調(diào)整，歐盟將拿出專門資金對(duì)非加太國家踐行民主化和法制化的機(jī)構(gòu)予以支持，鼓勵(lì)民主改革，總金額高達(dá)8000萬歐洲貨幣計(jì)算單位。

第四個(gè)《洛美協(xié)定》及其修正案相較于前三個(gè)《洛美協(xié)定》對(duì)非洲的政策的最大變化是將政治導(dǎo)向作為對(duì)非發(fā)展合作的前提條件。歐盟明確將受援國的政治表現(xiàn)，即是否尊重與保護(hù)人權(quán)、實(shí)行西方民主政治制度作為投入援助的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。歐盟對(duì)非援助政策的這一調(diào)整，主要受到新制度主義與可持續(xù)發(fā)展觀等理念的影響。盡管在援助政策導(dǎo)向方面有巨大的變動(dòng)，但《洛美協(xié)定》的核心內(nèi)容，即單方貿(mào)易優(yōu)惠以及一些進(jìn)出口補(bǔ)償?shù)闹贫炔]有改變，政治導(dǎo)向是作為附加條件加入該協(xié)定的。

總體而言，自歐共體成立到20世紀(jì)末，歐共體/歐盟的對(duì)非政策是以援助政策為核心的，而這些援助政策中，四個(gè)《洛美協(xié)定》是維持時(shí)間最長(zhǎng)、涉及范圍最廣的。這些《洛美協(xié)定》每一次都有新的內(nèi)容加入，但基本政策如單方貿(mào)易優(yōu)惠制、設(shè)立穩(wěn)定基金、增加財(cái)政投入、派遣技術(shù)支持等援助模式并沒有改變。伴隨加入《洛美協(xié)定》的成員不斷增加，歐共體/歐盟的援助金額也逐年增加，但援助的效果卻不盡如人意。進(jìn)入21世紀(jì)后， 隨著國際局勢(shì)、歐盟與非洲雙方現(xiàn)實(shí)情況的變化，歐盟需要全新的對(duì)非戰(zhàn)略，從而更好地維護(hù)歐非雙邊關(guān)系。為此，歐盟對(duì)非政策進(jìn)行了新的調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)歐非關(guān)系的升級(jí)。

第三節(jié) 歷史比較：共性與特性

美歐諸國硬件條件相仿，均為發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平位列世界第一梯隊(duì)。另外，從地緣文化背景考慮，美歐同處西半球，且秉承西方政治文化傳統(tǒng)。更重要的是盡管二者對(duì)非介入程度深淺有別，但對(duì)非洲事務(wù)的理念、手段和最終目標(biāo)多有相似，故而在剖析西方大國對(duì)非戰(zhàn)略時(shí)有必要以二者對(duì)非歷史政策的共性為起點(diǎn)，找到其中共同之處。在此基礎(chǔ)上挖掘美歐處理對(duì)非事務(wù)過程中表現(xiàn)出的政策差異及其背后成因。

一 共性：服務(wù)與服從西方的全球戰(zhàn)略

貫穿于西方對(duì)非相似的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)訴求和介入手段的最本質(zhì)的部分在于它們對(duì)非洲國家的感知意象及由此而生的戰(zhàn)略基調(diào)大體相仿。所謂“意象”即主體間對(duì)彼此的基本認(rèn)知、判斷和定位。一國如果對(duì)他國已經(jīng)形成特定意象，那么后續(xù)政策制定恰恰與意象固化存在“互構(gòu)”關(guān)系。換言之，美歐對(duì)非洲國家的意象判斷部分主導(dǎo)著它們的政策甚或戰(zhàn)略制定，而相關(guān)政策實(shí)踐反之也固化了此類意象認(rèn)知，使其呈現(xiàn)出更強(qiáng)的歷史延續(xù)性，并進(jìn)一步限制其政策的靈活性。

具體來看，西方國家普遍持有“非洲悲觀主義”（Afro-pessimism）論調(diào)。一來，非洲國家“暗無天日”“蠻荒不羈”。^[37]非洲人、他們世代繁衍的大陸以及生生不息的子孫后代在西方語境下往往充斥著瘟疫之所、蠻夷、泛靈論、戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、貧困專制、原始、部落制等前現(xiàn)代詞語。二來，非洲是被全球工業(yè)化、城市化進(jìn)程以及民主化浪潮所“遺忘的角落”。盡管19世紀(jì)以來，西方工業(yè)化國家走向成熟，世界發(fā)展、全球技術(shù)進(jìn)步等統(tǒng)統(tǒng)離不開非洲大陸的“慷慨饋贈(zèng)”，可是美歐等國常常選擇性忽視這一事實(shí)。三來，非洲國家普遍缺乏獨(dú)立自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)和選擇治理模式與政治發(fā)展道路的能力與意愿，與西方國家業(yè)已形成長(zhǎng)期依附關(guān)系。非洲國家的重要性視西方國家自身全球戰(zhàn)略部署情況而定。

西方大國在冷戰(zhàn)時(shí)期的對(duì)非洲政策盡管受到國際環(huán)境變遷的限制，各自國力強(qiáng)弱變化的影響和戰(zhàn)略目標(biāo)、國內(nèi)需求差異的左右，而在利益重心和政策著力點(diǎn)方面有所不同，但從本質(zhì)來看，它們憑借在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)金融、科技和軍事等方面的雄厚實(shí)力榨取非洲資源，以援助為誘餌引導(dǎo)非洲國家強(qiáng)化依附、實(shí)現(xiàn)自我同化，從而滿足美、歐一己之利的“殖民者”心態(tài)始終存在，此類現(xiàn)象在冷戰(zhàn)爆發(fā)后歐洲國家加大對(duì)美國的外交依賴過程中格外明顯。冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方大國的“非洲熱”表面看似一度降溫，但事實(shí)上不過是迫于非洲國家內(nèi)部的反抗、國際輿論聲討以及該地區(qū)的戰(zhàn)略重要性相對(duì)下降而日益具有隱蔽性。無論回溯二戰(zhàn)之前、冷戰(zhàn)期間抑或東歐劇變之后，還是考察作為西方列強(qiáng)典型代表的英國、法國，抑或相對(duì)歐洲列強(qiáng)而言“后來居上”的美國，它們的對(duì)非戰(zhàn)略總能在如下三個(gè)方面顯現(xiàn)出高度的相似性。

第一，美國和歐洲國家的非洲戰(zhàn)略總體而言是服務(wù)于各自全球戰(zhàn)略的需要和西方國家集團(tuán)總體優(yōu)勢(shì)地位的。1945年以前，英、法等國通過殖民統(tǒng)治在非洲政治經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事務(wù)中長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，享有巨大的既得利益。盡管當(dāng)時(shí)美國已然具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，不過出于維系大西洋聯(lián)盟團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定、為自身發(fā)展壯大打造相對(duì)寬和的國際環(huán)境、保持非洲大陸穩(wěn)定等考慮，它并未選擇排擠既有殖民主義大國的勢(shì)力或試圖取而代之，而是助力英、法等國維持自身在非洲殖民地和部分已獨(dú)立國家的傳統(tǒng)利益和勢(shì)力范圍。^[38]隨著鐵幕在兩大陣營間拉開，主要?dú)W洲國家一方面忙于戰(zhàn)后復(fù)興，迫切需要美國為其提供抵御蘇聯(lián)威脅的軍事保護(hù)和物質(zhì)援助；另一方面鑒于蘇聯(lián)自20世紀(jì)50年代中期起開始尋求以和平滲透的方式借非洲獨(dú)立浪潮洶涌之際加大對(duì)非洲國家的“拉攏力度”，考慮到美國領(lǐng)導(dǎo)下的北約同盟在世界體系中的優(yōu)勢(shì)地位及核心利益，歐洲國家對(duì)美國提出的“把國內(nèi)新邊疆?dāng)U展到非洲”、“非洲是非洲人的非洲”等口號(hào)與老殖民主義國家劃清界限博得好感的做法采取了相對(duì)寬容的態(tài)度。^[39]可以說，該時(shí)期美、歐對(duì)非洲事務(wù)進(jìn)行“再協(xié)調(diào)”的基本前提和戰(zhàn)略目標(biāo)是要在維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上將其打造為與蘇聯(lián)爭(zhēng)霸全球的重要戰(zhàn)略基地，進(jìn)而同仇敵愾阻止蘇聯(lián)勢(shì)力在該地區(qū)的滲透。與此同時(shí)，美國介入非洲獨(dú)立運(yùn)動(dòng)還有另一重打算，即以殖民地自主擺脫宗主國的模式為自己強(qiáng)勢(shì)“進(jìn)軍”非洲，擴(kuò)大資本和商品輸出掃清障礙，把這些國家進(jìn)一步變?yōu)槊绹纳唐肥袌?chǎng)和資源來源地。即便冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方國家紛紛對(duì)非洲的戰(zhàn)略價(jià)值不甚感冒，發(fā)生戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移或淡化原有特殊關(guān)系，卻也同美、歐等國重新評(píng)估自身處境和挑戰(zhàn)對(duì)外戰(zhàn)略部署密切相關(guān)，當(dāng)非洲失去制衡蘇聯(lián)的“砝碼”作用和在資源與市場(chǎng)方面的獨(dú)特吸引力后，歐洲國家把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向在全球化中爭(zhēng)奪有利地位，而注意力也部分投向了東歐新興市場(chǎng)，美國在索馬里行動(dòng)中受辱刺激其采取漠不關(guān)心甚至有意規(guī)避的對(duì)非政策，美國在非洲“沒有關(guān)鍵戰(zhàn)略利益”當(dāng)時(shí)已成朝野共識(shí)。

第二，經(jīng)濟(jì)方面，美、歐對(duì)非洲始終保持著不平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，把非洲作為榨取高額利潤(rùn)的主要對(duì)象。西方國家及其所控制的跨國公司往往壓低從非洲進(jìn)口原材料的價(jià)格，設(shè)置多種非關(guān)稅壁壘，擴(kuò)大原料與工業(yè)制成品之間的剪刀差，令非洲國家在被迫依附西方的同時(shí)蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失。盡管為了樹“南北合作”典型，非加太國家依據(jù)《洛美協(xié)定》相關(guān)政策看似能夠在向歐共體出口過程中獲得一些“扶持”或“優(yōu)惠”，但結(jié)果卻是前者赤字不斷增加，后者始終是最大利益獲得者。以冷戰(zhàn)期間（1950～1978年）為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)美國的壟斷資本從非洲獲利高達(dá)79.58億美元，而歐共體在非投資年平均利潤(rùn)也有18%，比在世界其他地區(qū)高出約六個(gè)百分點(diǎn)。^[40]另外，經(jīng)濟(jì)援助方面，西方國家均附加多項(xiàng)條件作為提供援助的籌碼，其背后則是為各自利益進(jìn)行盤算。例如美國大力援助對(duì)其海外安全和全球戰(zhàn)略具有特殊意義的摩洛哥與埃及。而談及援助南部非洲發(fā)展協(xié)會(huì)，歐共體雖表示愿意，但提出的條件是拉不屬于非加太集團(tuán)成員的莫桑比克和安哥拉“入伙”，目的在于把協(xié)會(huì)總體納入歐共體的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力范圍。

第三，這一時(shí)期的西方大國對(duì)非戰(zhàn)略部署顯現(xiàn)出從“剛性介入”向“柔性演變”過渡的特征。所謂“剛性介入”，即美、歐等國強(qiáng)行插手非洲國家事務(wù)，橫加干涉其內(nèi)政的種種行為，如不考慮地區(qū)種族、宗教等因素，僅據(jù)本國利益人為勘分國界；又如將原本以族群為基礎(chǔ)、以威權(quán)為軸心的非洲政治制度改造為西式多元民主，無視多黨制政治體制與該地區(qū)相對(duì)滯后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不平衡等問題，強(qiáng)行割斷了非洲民族國家發(fā)展的歷史進(jìn)程，嚴(yán)重扭曲了非洲大陸原有的政治生態(tài)。西方在非洲強(qiáng)推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃和西式政治體制引發(fā)的種種惡果，不僅嚴(yán)重阻礙了當(dāng)時(shí)非洲一些發(fā)展較快的國家相繼發(fā)起的富國強(qiáng)兵、抵御外侮改革進(jìn)程，且對(duì)非洲大陸如今的積貧積弱、動(dòng)蕩不安負(fù)有不可推卸的責(zé)任。然而20世紀(jì)中后期，一則轟轟烈烈的民族獨(dú)立浪潮席卷非洲各國，西方的直接干涉遭到強(qiáng)烈抵制；二則抵御“赤色恐怖”的冷戰(zhàn)亦漸露分曉，且以東歐劇變、西方勝出而告終，非洲在西方大國的戰(zhàn)略部署中的緊迫性和重要性均有所下降；三則后冷戰(zhàn)時(shí)代，國際社會(huì)的組織化使國際法的約束力逐步增強(qiáng)。“剛性介入”的勢(shì)頭由是趨于減弱，對(duì)殖民遺產(chǎn)念念不忘的西方大國開始采取以隱蔽性干涉和價(jià)值觀輸出為核心的“柔性演變”策略。

這種轉(zhuǎn)變包括三個(gè)趨勢(shì)。其一，看準(zhǔn)非洲國家百廢待興、重建國內(nèi)政治秩序的機(jī)會(huì)，通過設(shè)立針對(duì)非洲文武官員和青年骨干的培訓(xùn)項(xiàng)目，推進(jìn)第三部門、非政府組織等跨國組織在非洲國家的活動(dòng)附帶政治條件的援助等一系列渠道加速西式價(jià)值觀及配套“選舉政治制度”的輸出，相較前期而言這種手法成功率更高且根本不易被察覺。其二，對(duì)非戰(zhàn)略除傳統(tǒng)的強(qiáng)制、利益交換外，認(rèn)同的重要性日益增強(qiáng)，試圖通過公共外交、媒體宣傳等途徑重塑自身在非洲的形象，加深當(dāng)?shù)貒覍?duì)西方文化和制度的認(rèn)同，為和平年代整合自己的全部政治、經(jīng)濟(jì)和軍事目的，兌現(xiàn)戰(zhàn)略的內(nèi)在連貫性創(chuàng)建平臺(tái)。其三，作為不公正的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)制制定者，西方國家利用跨國貿(mào)易擴(kuò)張之機(jī)向非洲國家施壓，一方面責(zé)令開放市場(chǎng)，借其廉價(jià)資源和勞動(dòng)力謀取更大暴利；另一方面迫使其推行投資貿(mào)易自由化和產(chǎn)業(yè)私有化，通過收購股份、資本滲透等方式削弱非洲國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。

綜上所述，表面看來，西方大國介入非洲大陸的歷史經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演變。從一戰(zhàn)前至冷戰(zhàn)結(jié)束，歐美等國多以殖民者、掠奪者形象出現(xiàn)，是地區(qū)不穩(wěn)定因素的重要來源。東歐劇變之后，原本壓抑在意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)陰影下的非傳統(tǒng)安全問題在北非不斷發(fā)酵，以內(nèi)戰(zhàn)、族群教派沖突和恐怖主義活動(dòng)等極端方式大行其道，不僅嚴(yán)重威脅地區(qū)安全，更有損美歐既得利益甚至觸及本土穩(wěn)定。對(duì)此，美歐一方面在聯(lián)合國、非盟等多邊框架內(nèi)就地區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和危機(jī)管理頻頻聯(lián)手；另一方面也各自借助意識(shí)形態(tài)滲透、經(jīng)濟(jì)援助、官方和民間的政治往來、軍事干預(yù)等手段強(qiáng)化“存在感”。

綜上可知，歷史上美歐對(duì)非戰(zhàn)略的制定以輕視非洲在世界文明發(fā)展進(jìn)程中的重要性、壓抑其自主發(fā)展權(quán)為前提。盡管西方國家對(duì)非洲的“意象”飽含偏見且毫無歷史依據(jù)可言，卻成為當(dāng)代不平等和壓迫體制的起源。恰如一位美國歷史學(xué)家所言：“我們自命不凡地認(rèn)為在西方殖民者進(jìn)入非洲大陸前，非洲極盡落后，沒有我們的教化引導(dǎo)，當(dāng)?shù)厝藢⒂肋h(yuǎn)生活在原始社會(huì)的蒙昧之中。但歷史恰恰毫不留情地駁斥了這一謬論，早在歐洲陷入中世紀(jì)的黑暗泥淖時(shí)，遠(yuǎn)方的加納共和國盛極一時(shí)。而西方殖民者開啟在非洲的探險(xiǎn)之旅前，馬里和尼日利亞業(yè)已發(fā)展出高度發(fā)達(dá)的文明?！?a id="w041">^[41]西方國家對(duì)非洲的意象設(shè)定一方面旨在粉飾自己近百年的擴(kuò)張、征服、侵略行為，假借“慷慨支援、幫扶落后地區(qū)”之由給殖民主義的丑惡、黑奴販子的野蠻、白人種族主義與歐洲文化中心主義的驕橫創(chuàng)造必要的合法性基礎(chǔ)；另一方面為逐漸消磨非洲國家的民族認(rèn)同或曰“非洲個(gè)性”，將物產(chǎn)豐饒、地緣重要性非比尋常的非洲大陸徹底同化、據(jù)為己有鋪平道路。

二 個(gè)性：戰(zhàn)略定位、介入方式和政策目標(biāo)的差異

盡管如上文所言，美、歐在非洲歷史上扮演的角色和對(duì)非戰(zhàn)略演進(jìn)過程存在諸多共通甚至相似之處，從政策成效來看亦因功利色彩濃厚對(duì)非洲和平與發(fā)展進(jìn)程的影響十分有限。不過鑒于與非洲的相對(duì)地緣關(guān)系有別，二者制定對(duì)非政策時(shí)大體受到該因素影響，在戰(zhàn)略定位、介入方式、目標(biāo)設(shè)定三個(gè)方面差別顯著。

第一，戰(zhàn)略定位有別。

總體而言，在英、法等主要?dú)W洲國家的戰(zhàn)略定位中，非洲國家的重要性持續(xù)“在線”，長(zhǎng)期事關(guān)自身地緣安全、經(jīng)濟(jì)利好和社會(huì)穩(wěn)定，并與跨國犯罪、難民、能源、環(huán)境等重大議題的合理疏導(dǎo)及妥善解決不可分割。有鑒于此，歐洲一直在非洲大陸保持著強(qiáng)于美國的政策密度和凌厲攻勢(shì)。相較而言，該時(shí)期內(nèi)非洲在美國的全球戰(zhàn)略部署中則邊緣得多，不僅從屬于其對(duì)歐協(xié)調(diào)、對(duì)蘇冷戰(zhàn)、維護(hù)美對(duì)世界的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”和霸主地位等全球戰(zhàn)略，且因重視不足，缺乏關(guān)于對(duì)非戰(zhàn)略的著重部署和清晰闡釋。

具體來看，由于歷史、文化與地理因素，以及共同的價(jià)值理念，相較于美國，歐洲國家同非洲的聯(lián)系更為緊密^[42]，后者的戰(zhàn)略定位雖然隨時(shí)局變遷發(fā)生了從“自家后院”到“平等的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的轉(zhuǎn)變，但究其本質(zhì)，仍在歐洲安全、能源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域占據(jù)著不可替代的重要地位。經(jīng)濟(jì)上，非洲一直是歐洲的傳統(tǒng)市場(chǎng)。歐盟在整個(gè)撒哈拉以南的非洲市場(chǎng)占有40%，投資占其全球總投資額的32%，而美國在撒哈拉以南的非洲市場(chǎng)只占了7.7%。^[43]非洲持續(xù)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)力量和市場(chǎng)容量對(duì)歐洲國家而言益處多多。安全上，非洲的和平穩(wěn)定與歐洲國家息息相關(guān)。地區(qū)性戰(zhàn)亂、非法移民或難民、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題外溢速度之快、破壞力之強(qiáng)使歐洲大國特別是毗鄰北非的南歐國家不敢掉以輕心。從能源供應(yīng)角度看，非洲對(duì)歐盟也具重要意義。該地區(qū)石油資源儲(chǔ)量?jī)H次于中東和南美洲，是世界八大產(chǎn)油區(qū)之一，也是歐洲重要的能源供應(yīng)地。非洲出口石油的36%流向歐洲，歐洲12%的進(jìn)口天然氣來自阿爾及利亞。^[44]有鑒于此，即便冷戰(zhàn)結(jié)束初期歐洲國家因忙于一體化和“東擴(kuò)南下”，使非洲一度成為“被遺忘的大陸”，但總體而言，對(duì)非戰(zhàn)略始終是歐洲國家促進(jìn)自身發(fā)展、推動(dòng)一體化進(jìn)程、謀求國際舞臺(tái)上的重要地位等“大棋局”上一顆意義非凡的棋子。

再看美國，由于非洲遠(yuǎn)隔重洋且積貧積弱，美國對(duì)非洲國際地位和戰(zhàn)略價(jià)值的輕視貫穿整個(gè)20世紀(jì)。早期其沒有過多卷入歐洲大國瓜分非洲的激烈爭(zhēng)奪之中，故而在該地區(qū)的影響力十分有限。冷戰(zhàn)期間，非洲大部分地區(qū)不屬美蘇爭(zhēng)霸焦點(diǎn)，被邊緣化程度加深。即便非殖民化和民族解放運(yùn)動(dòng)短期內(nèi)觸動(dòng)了美國的神經(jīng)，但因70年代美國屈居守勢(shì)，不愿意過多介入地區(qū)沖突、不干涉非洲國家內(nèi)部事務(wù)的聲音在決策層內(nèi)占據(jù)主流。毫不夸張地說，這一階段，美國對(duì)撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)略就是“缺乏接觸”“沒有戰(zhàn)略”。直至90年代中期，美國仍未將非洲作為重要關(guān)注對(duì)象，當(dāng)時(shí)國防部提交的《撒哈拉以南非洲安全戰(zhàn)略報(bào)告》準(zhǔn)確地概括了美非關(guān)系的實(shí)情，“我們?cè)诜侵迬缀鯖]有什么傳統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)的、安全的）戰(zhàn)略利益，但須堅(jiān)決把控地區(qū)主導(dǎo)權(quán)”^[45]?？傮w上講，“9·11”事件爆發(fā)前，對(duì)非戰(zhàn)略始終是美國外交部署上的短板。華盛頓方面認(rèn)為該地區(qū)無關(guān)安全、經(jīng)濟(jì)等核心利益，沒有必要成為戰(zhàn)略決策的優(yōu)先考慮對(duì)象，僅在特定國內(nèi)政治和國際局勢(shì)的左右或突發(fā)事件沖擊上，把非洲當(dāng)作“獲取資源”、“展示肌肉”、“試驗(yàn)民主”的場(chǎng)域。雖說在經(jīng)貿(mào)往來和美國模式輸出方面稍有側(cè)重，但總體而言以應(yīng)激性、防御性為主要特征，主動(dòng)性欠缺且開辟常態(tài)化、多元化交往新機(jī)制的嘗試極少。

第二，介入方式迥異。

西歐國家在非洲的介入方式具有全面性、常態(tài)化、制度性三個(gè)特點(diǎn)，隨著歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展，從歐洲煤鋼聯(lián)營到歐共體再到歐盟日益強(qiáng)化了對(duì)非洲的傳統(tǒng)影響。相較而言，美國介入非洲則凸顯針對(duì)性、時(shí)效性和實(shí)用性。

早在20世紀(jì)50年代歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成立伊始，便以“聯(lián)系國制度”將非洲殖民地納入一體化范疇。此后的近半個(gè)世紀(jì)歐洲借助地區(qū)間雙向互動(dòng)與合作機(jī)制增加對(duì)非戰(zhàn)略政策和舉措的實(shí)用性，且發(fā)揮歐洲國家的制度優(yōu)勢(shì)，使其站在對(duì)非洲政策的道德制高點(diǎn)上，不斷用自身理念和價(jià)值觀去影響和深度介入非洲。以法國為代表的前宗主國以政治對(duì)話、軍事介入、經(jīng)濟(jì)援助、語言文化交流等方式延續(xù)著與原殖民地國家間的各種特殊關(guān)系。不過受到一體化夢(mèng)想與實(shí)踐的導(dǎo)引，特別是1993年歐共體開始向歐盟過渡后，歐洲大國在非洲的政策及行為方式愈加顯現(xiàn)出整體性、一致性、協(xié)調(diào)性的一面，嘗試借助同非洲之間難以割舍的歷史文化紐帶以及制度主義工具確保歐洲各國在該地區(qū)的總體性利益，延續(xù)參與乃至主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)的一貫傳統(tǒng)。

托克維爾曾一針見血地指出：“美國沒有哲學(xué)，但世界上沒有哪個(gè)國家比美國更善于運(yùn)用處理政治事務(wù)中的種種最大膽的學(xué)說?！?a id="w046">^[46]據(jù)此，美國本著大膽、自由、注重行動(dòng)和實(shí)效的實(shí)用主義原則處理非洲事務(wù)。對(duì)比歐洲大國的長(zhǎng)期深度介入，美國更傾向于根據(jù)實(shí)際情況判斷究竟該積極出手還是冷漠無視。出于維持自身利益和霸權(quán)地位的需要，它一邊嘗試長(zhǎng)期控制非洲，在有選擇地加強(qiáng)與個(gè)別非洲國家的雙邊關(guān)系的同時(shí)，20世紀(jì)90年代以后將關(guān)注點(diǎn)集中在“推動(dòng)該地區(qū)的民主化進(jìn)程，促進(jìn)人權(quán)，幫助非洲建立冷戰(zhàn)后新的安全框架和沖突預(yù)防與解決機(jī)制，鼓勵(lì)非洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”之上；一邊不愿看到非洲大陸上的各種沖突斗爭(zhēng)擾動(dòng)其本土安定和全球戰(zhàn)略布局，故而更多采用代理人戰(zhàn)爭(zhēng)的方式進(jìn)行干預(yù)。^[47]美國的實(shí)用主義在對(duì)非援助和選擇性建立雙邊關(guān)系過程中十分顯著：經(jīng)濟(jì)援助和適度削減債務(wù)方面，堅(jiān)持不以貧困程度劃線，豁免全部債務(wù)，而是主張僅對(duì)推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和奉行民主化的國家如是為之，被貼上“非民主標(biāo)簽”的國家則無法享受此番優(yōu)待。另外，依據(jù)對(duì)美國能源安全的重要性、地區(qū)安全意義和推行民主價(jià)值觀的可能性，有選擇性地與部分非洲國家發(fā)展重點(diǎn)關(guān)系，例如北非的埃及、阿爾及利亞，中非的剛果（金），東非的埃塞俄比亞和肯尼亞，西非的尼日利亞，非洲大陸最南端的南非等。^[48]

第三，政策目標(biāo)不同。

鑒于美、歐對(duì)非戰(zhàn)略定位和介入方式不盡相同，它們的政策目標(biāo)也相應(yīng)有所差異。歐共體國家的政策目標(biāo)趨于“安內(nèi)”，一則將部分非洲國家打造成協(xié)助歐共體國家抵制外部威脅的前哨陣地 和“防火墻”，二則盡可能發(fā)揮“認(rèn)同”這種成本低廉且效果最優(yōu)化的戰(zhàn)略“武器”作用，促使非洲國家樂于同歐共體國家共享價(jià)值觀、文化等認(rèn)同，進(jìn)而重新界定歐非關(guān)系。美國的目標(biāo)顯然旨在“攘外”，借助“胡蘿卜”和“大棒”，以討價(jià)還價(jià)的方式在同非洲的外交過程中占盡先機(jī)，進(jìn)而控制非洲的政治外交和經(jīng)濟(jì)資源。

具體而言，這一時(shí)期歐共體國家對(duì)非政策的總目標(biāo)是通過標(biāo)榜頗具道德優(yōu)越性的議程引導(dǎo)歐非關(guān)系，特別是在冷戰(zhàn)后進(jìn)入非洲的國際勢(shì)力日漸多元的情況下維持在該地區(qū)的固有領(lǐng)導(dǎo)地位。具體到不同領(lǐng)域則包含三項(xiàng)分支目標(biāo)。第一，逐步將歐非之間的主從關(guān)系扭轉(zhuǎn)至基于共同利益和共同面對(duì)全球化挑戰(zhàn)的伙伴關(guān)系，由此重塑歐共體國家的良好國際形象，以降低對(duì)非洲政策的成本。第二，嘗試把發(fā)展、安全、治理相結(jié)合，幫助非洲克服貧窮、動(dòng)蕩和國家失敗，從根本上防止“脆弱國家”“失敗國家”的“瘟疫”向北擴(kuò)散，同時(shí)把北非打造成抵御南部難民和非法移民的緩沖地帶，避免“城門失火，殃及池魚”的悲劇出現(xiàn)。第三，遵循實(shí)用與漸進(jìn)性原則，依據(jù)形勢(shì)需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)援助、和平與安全幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境與資源可持續(xù)利用等，實(shí)現(xiàn)對(duì)非洲的主導(dǎo)權(quán)力并強(qiáng)勢(shì)影響其政治經(jīng)濟(jì)議程設(shè)定。

雖然受到諸如冷戰(zhàn)等重大局勢(shì)的影響和歷任總統(tǒng)個(gè)人風(fēng)格與小集團(tuán)思維左右，20世紀(jì)美國對(duì)非洲的政策目標(biāo)難以一概而論。不過拋開政策主要內(nèi)容的階段性變化不談，我們還是可以從中把握到些許相對(duì)恒定、延續(xù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。第一，維護(hù)并拓展美國在非洲的經(jīng)濟(jì)利益。給予非洲國家部分優(yōu)待的同時(shí)，以絕對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大美國在非洲的出口市場(chǎng)和投資機(jī)會(huì)，獲取包括油氣在內(nèi)的各種自然資源。更重要的是以貿(mào)易、投資、援助為紐帶增強(qiáng)該地區(qū)對(duì)美國技術(shù)、市場(chǎng)、資金的依賴。第二，重點(diǎn)消除人口增長(zhǎng)、極度貧困、傳染病和毒品、持續(xù)的地區(qū)沖突等發(fā)生在非洲，卻可能波及美國海外及本土利益的安全隱患。第三，20世紀(jì)90年代以后，美國更多地借助一軌、二軌外交來實(shí)現(xiàn)塑造良好正面的國家形象。在農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)教育等各領(lǐng)域加強(qiáng)交流合作，提升非洲國家對(duì)美國的親近感。^[49]制定以上種種次級(jí)目標(biāo)的最終愿望，即建立美國主導(dǎo)下的非洲和平、繁榮、穩(wěn)定，從而彰顯美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力和霸主身份?？傊?，在分別考察了美、歐對(duì)非戰(zhàn)略/政策的不同歷史時(shí)期的發(fā)展演進(jìn)的歷史的基礎(chǔ)上，本節(jié)橫向比較了美、歐對(duì)非戰(zhàn)略和政策，將其共性歸納為三：一是美國和歐共體國家的非洲戰(zhàn)略總體而言是服務(wù)于各自全球戰(zhàn)略的需要和西方國家集團(tuán)總體優(yōu)勢(shì)地位的；二是在經(jīng)濟(jì)方面，美、歐對(duì)非洲始終保持著不平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，把非洲作為榨取高額利潤(rùn)的主要對(duì)象；三是西方大國對(duì)非戰(zhàn)略部署顯現(xiàn)出從“剛性介入”向“柔性演變”的過渡特征。而歐、美對(duì)非戰(zhàn)略和政策的個(gè)性則源自二者對(duì)非洲具有的戰(zhàn)略定位、介入方式、目標(biāo)設(shè)定三方面差異。

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[1]〔美〕彼得·施雷德：《擺脫枷鎖——冷戰(zhàn)結(jié)束后的美國對(duì)非政策》，《西亞非洲》1997年第5期，第62頁。

[2]第一次世界大戰(zhàn)之后，一些西方有志之士認(rèn)識(shí)到宗主國對(duì)殖民地的剝削和爭(zhēng)奪乃是帝國主義的本質(zhì)和戰(zhàn)爭(zhēng)的根源，因而提出了通過設(shè)立特定的國際組織對(duì)殖民地進(jìn)行“神圣托管”的建議。一戰(zhàn)之后的“委任統(tǒng)治”政策即是這一政策的運(yùn)用。其實(shí)質(zhì)是通過對(duì)殖民地進(jìn)行國際化的管理，最終推動(dòng)殖民地問題的解決。美國曾積極推進(jìn)這一政策，也有通過將殖民地國際化，打破殖民制度下的商業(yè)壁壘和關(guān)稅限制，從而締造一個(gè)對(duì)美國有利的開放的全球市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)利益考慮。有關(guān)托管制度，詳見 David Ryan and Victor Pungong，eds.，The United States and Decolonization： Power and Freedom，New York： ST Martin's Press，2000，p.86； Wm，Roger.Louis，Imperialism at Bay，1941-1945： the United States and the Decolonialization of British Empire，Oxford： the Clarendon Press，1977，p.92.

[3]這一時(shí)期美國對(duì)前殖民地國家采取了有區(qū)別的政策。對(duì)美國的后院拉丁美洲和加勒比地區(qū)，美國采取新殖民主義的政策，而對(duì)古巴、海地、尼加拉瓜和亞洲的菲律賓依然采取了歐洲老殖民主義的“炮艦政策”，并對(duì)其進(jìn)行了數(shù)十年的被稱為“美國佬殖民主義”的統(tǒng)治。詳細(xì)論說見Adekeye Adebajo，“Africa and America in an Age of Terror，”Journal of Asian and African Studies，2003（38）：175.

[4]U.S Department of State，Foreign Relations of the United States （FRUS）， 1952-1954，Vol.3，Washington D.C.： Government Printing Office （GPO），1979，pp.1077-1102.

[5]U.S Department of State，Foreign Relations of the United States （FRUS）， 1952-1954，Vol.3，Washington D.C.： Government Printing Office （GPO），1979，pp.1077-1102.

[6]U.S Department of State，Foreign Relations of the United States （FRUS），1952-1954，Vol.3，Washington D.C.： Government Printing Office （GPO），1979，pp.1167-1168.

[7]參見〔蘇〕赫魯曉夫《必須完全徹底地消滅殖民主義制度》，在聯(lián)合國第十次大會(huì)上的演說，1960；〔埃及〕穆罕默德·哈?？枴短K聯(lián)人同阿拉伯人關(guān)系史話》，新華出版社，1979，第10頁；《蘇共第二十二次代表大會(huì)主要文件》，人民出版社，1961，第5頁。

[8]〔美〕約翰·肯尼迪：《非洲的新國家》，引自〔美〕彼得·施雷德《擺脫枷鎖——冷戰(zhàn)結(jié)束后的美國對(duì)非政策》，《西亞非洲》1997年第5期，第63頁。

[9]John Marcum，“The Politics of Indifference： Portugal and Africa，a Case Study in American Foreign Policy，”A Journal of Opinion，Vol.2，No.3，Autumn，1972，p.9.

[10]馮炳昆：《美國對(duì)非洲政策的演變（上）》，《西亞非洲》1983年第4期，第3頁。

[11]〔美〕小阿瑟·M.施萊辛格：《世界強(qiáng)權(quán)動(dòng)力學(xué)：1945—1973年美國外交政策歷史文獻(xiàn)》，切爾西出版社，1973，第5卷，第657頁。

[12]Edward R Drachman and Alan Shank，Presidents and Foreigh Policy，New York： State Univereity of New York Press，Albany，1997，P.188.

[13]David AL.Dickson，United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa，University Press of America，1986，p.141.

[14]〔美〕彼得·施雷德：《擺脫枷鎖——冷戰(zhàn)結(jié)束后的美國對(duì)非政策》，《西亞非洲》1997年第5期，第64頁。

[15]〔美〕彼得·施雷德：《擺脫枷鎖——冷戰(zhàn)結(jié)束后的美國對(duì)非政策》，《西亞非洲》1997年第5期，第64頁。

[16]1986 年財(cái)政年度數(shù)字引自美國國際開發(fā)署《美國海外貸款與贈(zèng)款：年度數(shù)據(jù)叢書》（第4卷，非洲） 和《義務(wù)與貸款授權(quán)（1946～1990 年財(cái)政年度）》（美國國際開發(fā)署，1990年版）1994年財(cái)政年度數(shù)字包括估計(jì)數(shù)，引自美國國際開發(fā)署立法事務(wù)局。

[17] Michael Clough，Free At Last，U.S.Policy toward Africa and The End of The Cold War，NewYork： Council of Foreign Relations Press，1992，p.10.

[18]〔英〕巴茲爾·戴維遜著《黑母親——買賣非洲奴隸的年代》，何瑞豐譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1965，第239頁。

[19]〔加納〕A·阿杜·博亨主編《非洲通史（第七卷）：殖民統(tǒng)治下的非洲》，中國對(duì)外翻譯出版公司，1991，第1頁。

[20]馬克思：《不列顛在印度統(tǒng)治的未來結(jié)果》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社第2版，1995，第766頁。

[21]European Economic Community，Treaty of Rome，http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：11957E.

[22]歐共體官方出版局編《歐洲聯(lián)盟法典》（第1卷），蘇明忠譯，國際文化出版公司，2005，第310頁。

[23]這些國家是馬里、尼日爾、象牙海岸（科特迪瓦）、塞內(nèi)加爾、達(dá)荷美（貝寧前身）、毛里塔尼亞、剛果、盧旺達(dá)、布隆迪、索馬里、多哥、喀麥隆、乍得、加蓬、烏班吉-沙立和上沃爾特（布基納法索前身）。

[24]European Economic Community，Convention of Association between the European Economic Community and the African and Malagasy States associated with that Community and Annexed Documents （Yaounde Convention Ⅰ），http：//www.epg.acp.int/fileadmin/user_upload/YaoundeI.pdf.

[25]European Economic Community，Convention of Association between the European Economic Community and the African and Malagasy States associated with that Community and Annexed Documents （Yaounde Convention Ⅱ），http：//www.epg.acp.int/fileadmin/user_upload/YaoundeII.pdf.

[26]聯(lián)合國大會(huì)：《聯(lián)合國第二個(gè)十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=A/RES/2626%20（XXV）＆referer=http：//www.un.org/zh/events/devinfoday/docs.shtml＆Lang=C。

[27]European Parliament，The Fourth Lome Convention After the 1995 Mid-Term Review，https：//core.ac.un/download/pdf/148844887.pdf.

[28]European Economic Community，ACP-EEC Convention of Lome，http：//www.epg.acp.int/fileadmin/user_upload/LOME_I.pdf.

[29]王玉萍：《關(guān)于〈洛美協(xié)定〉的再思考》，《生產(chǎn)力研究》2006年第11期，第109頁。

[30]原牧：《第三個(gè)〈洛美協(xié)定〉剖析》，《世界經(jīng)濟(jì)》1985年第11期，第43頁。

[31]ACP-EEC Council of Ministers，The Third ACP-EEC Convention，Luxembourg：Office for Official Publications of the European Communities，1985，p.17.

[32]ACP-EEC Council of Ministers，Fourth AC-EEC Convention， Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities，1992，pp.17-18.

[33]ACP-EEC Council of Ministers，Fourth AC-EEC Convention， Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities，p.19.

[34]ACP-EEC Council of Ministers，Agreement Amending the Fourth ACP-EC Convention of Lome，http：//www.caricom.org/jsp/community_organs/epa_unit/Cotonou_Agreement_＆_Lome4_lome4.pdf.

[35]ACP-EEC Council of Ministers，Agreement Amending the Fourth ACP-EC Convention of Lome，http：//www.caricom.org/jsp/community_organs/epa_unit/Cotonou_Agreement_＆_Lome4_lome4.pdf.

[36]ACP-EEC Council of Ministers，Agreement Amending the Fourth ACP-EC Convention of Lome，http：//www.caricom.org/jsp/community_organs/epa_unit/Cotonou_Agreement_＆_Lome4_lome4.pdf.

[37]Charles Okigbo，“National Images in the Age of the Information Superhighway： African Perspective”，African e-Journals Project，p.107.

[38]房建國：《從美國對(duì)阿爾及利亞的政策論冷戰(zhàn)前期美國對(duì)非洲政策的實(shí)質(zhì)》，《學(xué)理論》2012年第31期，第143頁。

[39]Frank M.Coffon，Witness for Aid，Boston： Houghton Mifflin Company，1964，p.48.

[40]陸斐：《略論非洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》1983年第5期，第11頁。

[41]Rod Chavis，“Africa in the Western Media”，Paper Presented at the sixth Annual African Studies Consortium Workshop，October 2，1998.

[42]戈治國、田愛玲：《歐盟非洲聯(lián)合戰(zhàn)略概要論析》，《河北學(xué)刊》2007年第26期，第141頁。

[43]Chissano，J.，“The Current Geopolitical Dynamics in Africa and the Role of Partners Like the EU”，September 2013，ecdpm，available at http：//ecdpm.org/great-insights/new-impetus-africa-europe-relations/current-geopolitical-dynamics-africa-role-partners-like-eu/（accessed 2017-10-12）.

[44]J.Mangala，Africa and the European Union： A Strategic Partnership，Springer，2012，p.6.

[45]“U.S.Security Strategy for Sub-Saharan Africa”，U.S.Department of Defense，August 1，1995.

[46]〔法〕托克維爾著《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務(wù)印書館，1992，第18頁。

[47]Paul Collier，Jan Willem Gunning，“Why Has Africa Grown Slowly？”The Journal of Economic Perspectives，Vol.13，No.3，1999，p.3.

[48]參見張永蓬：《布什政府對(duì)非洲政策特點(diǎn)》，《亞非論壇》2002年第5期，第40頁。

[49]韓燕：《冷戰(zhàn)后美國對(duì)非洲戰(zhàn)略的演變及啟示》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第1期，第48頁。