鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制

賀雪峰^[1]

一 引論

當前中國正處在快速變化時期，從鄉(xiāng)村治理的角度看，同時有兩個重要變量在中國不同地區(qū)發(fā)生著變化，因此形成了當前中國鄉(xiāng)村治理的復雜樣態(tài)。本文擬進行初步討論。

影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩個重要變量分別是鄉(xiāng)村社會本身和鄉(xiāng)村管理體制或制度。從鄉(xiāng)村社會本身來看，當前中國農(nóng)村正在發(fā)生巨大分化，不同地區(qū)的農(nóng)村差異很大。大體來講，可以將中國農(nóng)村劃分為兩種類型，一種是農(nóng)村人口流出、留在村莊的農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)的農(nóng)村雖然與傳統(tǒng)封閉型農(nóng)村已有差異，但仍然保持了傳統(tǒng)農(nóng)村的主要特征。另外一種是農(nóng)村人口流入、村莊工業(yè)化程度很高，農(nóng)民主要收入來自第二、第三產(chǎn)業(yè)的東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，這些農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的一部分，從農(nóng)民收入、就業(yè)到農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、生活方式、居住方式等方面都與傳統(tǒng)農(nóng)村差異極大，在某種意義上接近了城市或就是城市的組成部分。這樣，我們就可以將中國農(nóng)村劃分為兩種類型，一種是人口流出的農(nóng)業(yè)型的以中西部地區(qū)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村，一種是人口流入的已經(jīng)工業(yè)化的以沿海發(fā)達地區(qū)為主的城市化了的農(nóng)村。

從鄉(xiāng)村管理體制來講，當前中國城市化了的農(nóng)村地區(qū)就可能產(chǎn)生與之相適應的從城市管理體制中借用過來更加現(xiàn)代、規(guī)范、復雜及正規(guī)的體制，還有一種就是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理體制，或者稱為現(xiàn)代管理體制與傳統(tǒng)管理體制。

相對來講，農(nóng)村本身的類型是客觀的，而在農(nóng)村實行何種管理體制則有相當?shù)倪x擇性。當前中國不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇，并且這種選擇仍在進行中。筆者在此討論農(nóng)村類型與管理體制的匹配情況，并一一進行分析。為此可以形成了四種理想類型的匹配（見表1）。

表1 四種農(nóng)村管理類型

第一種理想類型是傳統(tǒng)村莊與傳統(tǒng)體制的匹配，第二種理想類型是城市化了的村莊與傳統(tǒng)體制匹配，第三種類型是傳統(tǒng)村莊與現(xiàn)代體制的匹配，第四種類型是城市化了的村莊與現(xiàn)代體制相匹配。

相對來講，第一和第四種理想類型都可以被視作比較成熟的有效的匹配，第二、第三種則可以視作某種意義上的錯配。以下筆者首先對村莊類型和體制類型進行分析，再一一分析以上四種理想類型的匹配邏輯，最后重點討論第三類理想類型，在此基礎上提出對當前基層治理現(xiàn)代化的若干建議。

二 村莊與體制

（一）村莊改革開放前，中國實行全國統(tǒng)一的人民公社體制，農(nóng)村社會相對封閉，農(nóng)民較少流動，農(nóng)民主要收入都來自村莊，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然全國不同地區(qū)農(nóng)村的種植結(jié)構(gòu)不同，氣候條件不同，村莊結(jié)構(gòu)不同，甚至農(nóng)民的經(jīng)濟條件也不同，但全國農(nóng)民都主要在生產(chǎn)隊內(nèi)集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要收入來自農(nóng)村，集體生產(chǎn)，集體分配。在這個意義上，全國只有一種類型的農(nóng)村，就是人民公社“三級所有、隊為基礎”的農(nóng)村及社隊體制。

分田到戶以后，社隊體制解體，農(nóng)民按人均分土地，農(nóng)戶承包土地耕種并從土地中獲得收入，體制上也都是以承包制為基礎的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)戶承包土地所要盡的義務是“交夠國家的，留足集體的”，剩下都是自己的。

全國農(nóng)村的分化也是自分田到戶前后開始的，最早是20世紀70年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，即農(nóng)村工業(yè)化。農(nóng)村工業(yè)化為農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)收入以外的第二、第三產(chǎn)業(yè)收入，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，就地工業(yè)化。稍后，以浙江為典型的個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，以珠三角為代表的招商引資、“三來一補”工業(yè)化的發(fā)展，不僅開啟了沿海地區(qū)農(nóng)村迅速的工業(yè)化進程，而且吸引大量外來農(nóng)民工務工。在20世紀八九十年代曾有一波全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)化在全國幾乎所有農(nóng)村進行。不過好景不長，到90年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的小散亂的弱點以及產(chǎn)權(quán)不清晰的缺點，導致絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉。

在取消農(nóng)業(yè)稅前后，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化繼續(xù)推進，而中西部農(nóng)村變得蕭條起來。越來越多中西部農(nóng)村青壯年農(nóng)民進城務工經(jīng)商，其中相當一部分到了沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村務工經(jīng)商。沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村農(nóng)地變成了建設用地，農(nóng)業(yè)被第二、第三產(chǎn)業(yè)替代，鄉(xiāng)村工業(yè)化帶來了農(nóng)村社會的深刻變化，大量外來農(nóng)民工流入也對傳統(tǒng)村莊秩序造成巨大沖擊。沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟和社會基礎的變化對上層建筑提出了要求，如何適應農(nóng)村變化的需要產(chǎn)生出新的鄉(xiāng)村管理體制，以保持社會秩序，就是自然而然的題中應有之義了。

已經(jīng)工業(yè)化且有大量外來農(nóng)民工涌入的沿海發(fā)達地區(qū)，已完全不同于傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主的相對封閉的農(nóng)村。這樣的農(nóng)村就是城市化了的農(nóng)村。

同時，全國絕大多數(shù)農(nóng)村雖然在20世紀80年代有過工業(yè)化的萌芽，但很快就隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰敗而中止。因為農(nóng)民承包土地有限，大量農(nóng)村剩余勞動力因此開始離土進城務工經(jīng)商，而由年齡比較大的老年人留村務農(nóng)。這樣就在全國絕大多數(shù)農(nóng)村形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式，農(nóng)戶家庭并沒有放棄農(nóng)業(yè)收入，卻又增加了城市務工經(jīng)商收入。越來越多農(nóng)村青壯年勞動力進城務工經(jīng)商，就留下了部分農(nóng)村獲利機會，以讓無法進城或不愿進城的農(nóng)戶增加了從農(nóng)村獲利的可能。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)戶家庭進城的潮流進一步深化，更多的農(nóng)村勞動力進城，更多的農(nóng)民家庭進城，以及更多農(nóng)民家庭在城市買房安居。不過，總體來講，當前村莊仍然有大量需要依靠土地與農(nóng)村獲利機會生存的農(nóng)戶仍然在農(nóng)村生產(chǎn)生活，其中最重要的是占到全國大約70%農(nóng)民家庭的“以代際分工為基礎的半工半耕”家庭中的年老父母仍然留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時，幾乎所有進城農(nóng)戶都保留了返鄉(xiāng)的可能性，以在自己無法體面進城時返回農(nóng)村。當前，在中國絕大多數(shù)村莊中，隨著越來越多農(nóng)民進城務工經(jīng)商，村莊邊界開放，農(nóng)民收入多元化（主要是城市工資性收入），村莊卻并未消失，且農(nóng)業(yè)依然在當前和未來農(nóng)民家庭收入中占據(jù)重要位置。這樣一種人口流出、相對衰敗的農(nóng)村完全不同于城市化的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，仍屬于傳統(tǒng)農(nóng)村。

當前中國城市化了的農(nóng)村占比其實很少，但影響力很大，且十分活躍，具有高度生產(chǎn)能力；而中西部傳統(tǒng)農(nóng)村占比很多（見表2），卻相對被忽視了。

表2 傳統(tǒng)農(nóng)村與城市化了的農(nóng)的區(qū)別

（二）農(nóng)村體制

當前占中國農(nóng)村絕對多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)村也已不同于分田到戶之初的農(nóng)村，其中最大的不同就是農(nóng)戶收入中外出務工收入占比越來越多，村莊中越來越多青壯年勞動力進城務工經(jīng)商，可以獲得遠比過去多的收入。同時，大量農(nóng)村青壯年勞動力進城，也就讓渡出來部分農(nóng)村獲利機會，從而讓留守農(nóng)村人員有了在農(nóng)村增加收入的機會。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的改變首先對誰來當村干部造成了沖擊。農(nóng)村青壯年大規(guī)模外出務工之前，農(nóng)戶收入主要來自農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，村干部是兼職的，農(nóng)村干部除了可以繼續(xù)種田獲得農(nóng)業(yè)收入以外，還可以獲得當村干部的誤工補貼。因此，無論誤工補貼有多低，村干部依然屬于村莊較高收入者，村干部比一般農(nóng)戶多了誤工補貼。大量農(nóng)村青壯年進城務工以后，一般農(nóng)戶中老年父母務農(nóng)，年輕子女進城就使農(nóng)戶家庭比不進城務工村干部家庭多了務工收入，而從當前全國中西部地區(qū)村干部誤工補貼來看，一般只有幾千元，遠遠低于進城務工收入的3萬～5萬元。這樣一來，年富力強的農(nóng)村精英就不可能再當村干部，因為當村干部的收入比其他農(nóng)戶要少。因此，中西部農(nóng)村村干部開始由另外兩種人來擔任，一是年齡比較大、不適合進城務工的群體，特別是老村干部，他們當了一輩子村干部，也不會干別的了，進城務工也錯過了機會。二是在農(nóng)村有各種獲利機會的“中農(nóng)”，比如通過流入土地形成適度規(guī)模經(jīng)營、辦有小作坊、當經(jīng)紀人、經(jīng)營農(nóng)資農(nóng)機、規(guī)模養(yǎng)殖等，從而可以獲得不低于進城務工收入的農(nóng)民，就可以兼職當村干部，或村干部“中農(nóng)”化，才能當?shù)孟氯ァ．斍叭珖形鞑哭r(nóng)村實際上普遍出現(xiàn)了村干部“中農(nóng)”化現(xiàn)象，通過村干部中農(nóng)化，在農(nóng)村青壯年勞動力大量進城背景下面，“誰來當村干部”的問題平穩(wěn)化解。

取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部工作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作都與之前發(fā)生重大變化。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)村工作的重心是完成收糧派款和計劃生育任務，同時組織農(nóng)民冬修水利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為調(diào)動村干部完成收糧派款任務的積極性，幾乎一定傾向保護村干部，村干部在對待農(nóng)民群眾時就可能會比較蠻橫。鄉(xiāng)村之間容易形成利益共同體，干群關系變得比較緊張。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且持續(xù)加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，農(nóng)村工作重點變成分配自上而下的各項國家政策資源，基層治理的重點就是要約束村干部在分配資源時優(yōu)親厚友，因此就需要在鄉(xiāng)村治理中強調(diào)“公正、公開、公平”。

村干部“中農(nóng)化”和鄉(xiāng)村治理中由鄉(xiāng)村利益共同體到強調(diào)資源分配中的“公正、公開、公平”，幾乎都發(fā)生在取消農(nóng)業(yè)稅前后，是對之前鄉(xiāng)村管理體制的略微修正。這樣一種體制仍然可以稱為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理體制，即村干部兼職化，鄉(xiāng)村治理以解決問題為導向，鄉(xiāng)村治理簡約化。

改革開放以后，東部沿海地區(qū)一些農(nóng)村迅速工業(yè)化，代表性的有蘇南、浙江、珠三角三個地區(qū)。到現(xiàn)在，這三個地區(qū)農(nóng)村基本已經(jīng)工業(yè)化了，最重要的有兩條，一是當?shù)禺a(chǎn)業(yè)形態(tài)從以農(nóng)業(yè)為主變?yōu)橐缘诙?、第三產(chǎn)業(yè)為主，二是大量外來農(nóng)民工進入就業(yè)。從而，這些地區(qū)變成了城市化的農(nóng)村。雖然這些地區(qū)仍被習慣性地看作農(nóng)村，仍然有村莊和村干部，實際上無論是產(chǎn)業(yè)形態(tài)還是社會形態(tài)都與城市差異較小，也因此有越來越多農(nóng)村改為居委會（村改居），并實行城市化管理體制。所謂城市化管理體制，主要有兩點，一是村干部職業(yè)化，二是管理手段規(guī)范化。村干部不再是拿誤工補貼的不脫產(chǎn)干部，而是拿工資的職業(yè)化干部，村務管理必須規(guī)范按程序，依法依規(guī)，辦事留痕，每一件事情都要形成文字存檔（見表3）。這樣一種現(xiàn)代的城市化了的管理體制，就成為與城市化了的農(nóng)村相匹配的一種類型。與城市社區(qū)有所不同的是，城市化了的農(nóng)村都是以村社集體土地所有制為基礎的，集體土地非農(nóng)使用會產(chǎn)生巨大的土地增值收益，土地增值收益的分配會極大地強化村社集體的共同體意識，從而形成城市化了的農(nóng)村與真正城市社區(qū)的差異，從體制上看，最重要的方面就是城市化了的農(nóng)村具有村社集體這一強大體制力量。這尤其表現(xiàn)在蘇南和珠三角城市化了的農(nóng)村地區(qū)。

表3 傳統(tǒng)體制與現(xiàn)代體制的區(qū)別

三 四種理想類型

以上討論村莊與體制，重點討論了兩種村莊與體制匹配的理想類型，即傳統(tǒng)村莊配傳統(tǒng)體制的第一種理想類型和城市化了的村莊配城市化了的現(xiàn)代管理體制的第四種理想類型。當然，這兩種理想類型是經(jīng)過改造了的，第一種理想類型的農(nóng)村已不同于傳統(tǒng)時期的農(nóng)村甚至不同于取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村，而且其鄉(xiāng)村管理體制也與取消農(nóng)業(yè)稅前有了很大不同，雖然依舊簡約和以解決問題為導向，以及村干部不脫產(chǎn)，卻不同于取消農(nóng)業(yè)稅前的情況。第四種類型中，即使已經(jīng)村改居了，但村社集體資源不同于城市社區(qū)，因此城市化的農(nóng)村仍然具有中國社會主義農(nóng)村集體所有制的特點，其體制也是利用了這個特點，從而與一般城市現(xiàn)代基層管理體制有差異。

下面重點討論兩種比較特殊的理想類型，即傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代鄉(xiāng)村體制匹配的第二種類型，和城市化了的農(nóng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制匹配的第三種類型。

（一）城市化了的農(nóng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制匹配的第三種類型

浙江農(nóng)村工業(yè)化也是自改革開放以后即快速推進，并成為中國沿海農(nóng)村工業(yè)化的典型代表。其中表現(xiàn)之一是浙江農(nóng)村工業(yè)化程度很高，二是大量外來農(nóng)民工進入浙江工業(yè)化的農(nóng)村務工經(jīng)商。當然，浙江農(nóng)村工業(yè)化也是不平衡的，其中有一部分仍然保留相當?shù)霓r(nóng)業(yè)成分。相當一部分農(nóng)村已經(jīng)變成了城市化的農(nóng)村，或至少已經(jīng)變成沿海城市帶的一部分。

比較有趣的是，浙江鄉(xiāng)村管理體制似乎沒有與時俱進，其典型表現(xiàn)就是，當前浙江幾乎所有農(nóng)村的村干部都是不脫產(chǎn)的，村干部只拿誤工補貼，村主職干部一年誤工補貼往往只有一萬元左右，連開車的油費或抽煙的煙錢都不夠。浙江村集體也普遍沒有什么集體收入。因為村干部不脫產(chǎn)，所以也沒有村干部坐班，村民有什么事情找村干部，就電話預約到村干部家中辦事。上級有什么任務布置，村干部也是集中時間去解決。最近幾年，浙江在全省范圍大搞環(huán)境整治，尤其是開展“三改一拆”“五水共治”“三邊一化”等涉及千家萬戶利益的工程，浙江省只是激活了過去的聯(lián)村干部制度，即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部包村負責完成自上而下各項任務，而沒有觸動鄉(xiāng)村體制。也因為村干部是不脫產(chǎn)的，報酬很低，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不可能通過命令讓村干部完成自上而下的各項工作，更不能罵村干部，而必須要調(diào)用各種關系尤其是要利用富人村干部。

浙江不僅村干部不脫產(chǎn)，而且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)模也普遍比較小，很少有臨時聘用人員。而蘇南和珠三角的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)模較為龐大，僅僅是輔警或治安隊員，一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可能就有幾百人，因此鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政事業(yè)經(jīng)費的支出遠高于浙江。浙江鄉(xiāng)村之間的關系更多是協(xié)商關系，甚至由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部前往村莊當駐村指導員來完成上級任務，而蘇南鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可以十分有效地指揮村干部。與蘇南、珠三角村級組織十分正規(guī)相反，浙江村干部不脫產(chǎn)就決定了其高流動性與非專業(yè)化。

也就是說，本來浙江農(nóng)村已經(jīng)城市化，應當發(fā)育出一套高成本的正規(guī)化的鄉(xiāng)村管理體制，浙江省卻在鄉(xiāng)村體制發(fā)育上面保持了相對穩(wěn)健的態(tài)度，從而出現(xiàn)了某種意義上的錯配。不過，從浙江鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來看，當前浙江鄉(xiāng)村治理效果相當不錯，不僅可以有效維持鄉(xiāng)村社會基本秩序，而且可以有效完成自上而下的各種強難度的諸如“三改一拆”的任務，而且有能力完成特殊地區(qū)各種重點項目落地的任務，比如寧?？h桃源鎮(zhèn)。

浙江鄉(xiāng)村治理的模式與蘇南、珠三角差異很大，其中一個重要原因是浙江工業(yè)化是從家庭作坊開始的，從而在村莊中普遍形成了農(nóng)村階層分化。浙江相對簡約的鄉(xiāng)村治理體制某種意義上是以富人治村為基礎的，富人治村本身當然也是有代價的（關于浙江與蘇南、珠三角沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理差異的比較，筆者另文有述）。

當前，浙江農(nóng)村也正在進行鄉(xiāng)村管理體制的調(diào)整，其中有代表性的是浙江寧?？h推進的“村級小微權(quán)力36條”，其對村級權(quán)力使用的規(guī)范化程序化管理。浙江鄉(xiāng)村體制的變動值得關注。

（二）傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代鄉(xiāng)村體制匹配的第二種類型

該類型最重要的現(xiàn)代鄉(xiāng)村體制是村干部的職業(yè)化與鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化與程序化。典型是南京溧水區(qū)的鄉(xiāng)村治理。溧水區(qū)是2013年由縣改區(qū)的，以前是溧水縣。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)上看，溧水區(qū)絕大部分村莊都與全國農(nóng)村沒有差異，村莊缺少農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，農(nóng)戶家庭主要收入來自中老年父母務農(nóng)與年輕子女進城務工。不過，自縣改區(qū)以后，溧水實行村改居，并按南京城區(qū)相似方式進行農(nóng)村管理，其中特別重要的有以下四點：一是村干部的職業(yè)化，村干部改誤工補貼為工資，要在村部服務辦事大廳坐班；二是村務辦理程序化規(guī)范化，辦事留痕，形成證據(jù)鏈；三是通過政府買服務，為農(nóng)民提供社會化服務；四是通過12345市長熱線來接通農(nóng)民—市長—村干部的服務通道。此結(jié)果就是村干部忙亂不堪，村級治理成本大幅飆升，形式多于內(nèi)容，形式主義盛行。

與溧水區(qū)相類似的是上海空心化程度很高的農(nóng)村管理。上海很多農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)與中西部農(nóng)村也沒有差別，但上海市實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的嚴格的高度現(xiàn)代化的管理體制，與溧水區(qū)比，上海鄉(xiāng)村體制有過之而無不及，其中最典型的是對空心化的純農(nóng)業(yè)村莊進行與上海市區(qū)同樣的網(wǎng)格化管理，形式主義造成大量的資源浪費。

而占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村，除個別例外（比如城郊村），絕大多數(shù)都是本文前述傳統(tǒng)村莊，這些傳統(tǒng)村莊主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，大量農(nóng)村青壯年進城務工經(jīng)商，農(nóng)民家庭普遍形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”的家計模式。當前中西部傳統(tǒng)村莊大多是與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理體制匹配的。不過，中西部地區(qū)也有很多探索，其中的典型，一是湖北村干部職業(yè)化的嘗試，二是河南村務管理規(guī)范化的嘗試。

2016年湖北全省安排村主職干部享受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）副職待遇。之所以要提高村干部待遇，是因為專職村干部顯然無法僅靠之前的誤工補貼維持生活；之所以沒有提高所有村干部的待遇，是因為湖北省沒有上海市、南京市財政實力雄厚。湖北省的想法是，讓主職村干部享受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）副職待遇，他們就不用再去經(jīng)營自己產(chǎn)業(yè)，就可以變成職業(yè)化的干部，就可以坐班，就可以形成正規(guī)化的村級治理。

湖北省現(xiàn)在面臨的問題是，村主職干部工資化了，其他村干部工作積極性就沒有了，以前是村支書指揮一般村干部分工工作?，F(xiàn)在是其他村干部圍觀村支書干工作。這樣一來，村級治理反而更難。為了調(diào)動所有村干部積極性，只能將所有村干部工資化。在財力不足的情況下面，湖北省就通過合村并組來達到目的。合村并組后，村莊規(guī)模太大，就可能跨越以前熟人社會的層次，從而造成村干部脫離村民，并且可能不得不在村之下再設行政層次。這就得不償失。

實際上，當前湖北絕大多數(shù)傳統(tǒng)村莊事務較為簡單，僅僅通過不脫產(chǎn)干部這一簡約的鄉(xiāng)村管理體制就可以維持鄉(xiāng)村秩序，從村干部角度來講，要解決的不過是“中農(nóng)化”的問題。

河南省嘗試的典型是鄧州市發(fā)明的“四議兩公開”制度。2006年鄧州“四議兩公開”被報道，很快河南全省推廣。“四議兩公開”是一種復雜制度，河南全省推廣的初衷是通過復雜制度的設計為村級治理提供“公開、公正、公平”的環(huán)境條件，讓群眾滿意，防止村干部優(yōu)親厚友，胡亂作為。不過，當前河南絕大多數(shù)農(nóng)村是傳統(tǒng)村莊，其主要事務是分配國家資源，河南復雜制度的運用也多用在諸如低保指標、危房改造、黨員指標分配上，但在實踐中，因為“四議兩公開”過于煩瑣，在基層實踐中不只是將煩瑣程序進行了化簡，而且實際上大多棄之不用。村莊內(nèi)缺少強有力力量的援引，“四議兩公開”制度也就只能成為墻上制度。

也就是說，對于傳統(tǒng)村莊，并非越是現(xiàn)代的鄉(xiāng)村體制就越好。鄉(xiāng)村體制與鄉(xiāng)村社會不匹配，這樣的體制就會鬧出種種笑話，變成形式主義，形成體制高成本的空轉(zhuǎn)。

四 基層治理現(xiàn)代化

當前，中國鄉(xiāng)村社會本身的快速變化，以及鄉(xiāng)村體制的快速變化，以及其中形成的鄉(xiāng)村社會與鄉(xiāng)村體制的匹配狀況，筆者通過以上四種理想類型進行了初步分析與討論。相對來講，鄉(xiāng)村社會的變化是慢變量，是更為客觀和基礎的變量，鄉(xiāng)村體制則帶有上層建筑的性質(zhì)，是可以進行調(diào)整的變量。尤其是在當前全國治理現(xiàn)代化的語境與追求下，在全國先進經(jīng)驗的相互學習借鑒的條件下，在發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的示范下，很容易出現(xiàn)體制變動太快，而對鄉(xiāng)村社會理解不足的問題。

當前，要對鄉(xiāng)村社會中的傳統(tǒng)社會應當有深刻理解，即未來中國的城市化會進一步加速，當前未能實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化的絕大多數(shù)農(nóng)村不再有可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化，而是越來越多農(nóng)村人口進城，農(nóng)村越來越衰敗。也就是說，中國當前以及未來的城市化道路不再是鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化，而是鄉(xiāng)村人口進入城市的城市化。在未來很長一個時期，因為進城勞動力難以獲得在城市體面生活所需要的就業(yè)與收入條件，農(nóng)民家庭將長時期保持“以代際分工為基礎的半工半耕”結(jié)構(gòu)，缺少城市就業(yè)機會的中老年父母仍然留村從事農(nóng)業(yè)，越來越多農(nóng)民家庭進城，從而為仍然留守農(nóng)村人口增加了從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中的獲利機會。而且，即使進城的農(nóng)民家庭也大多愿意保留在農(nóng)村的土地與房屋，以防進城失敗后作為退路，以及年老后回鄉(xiāng)養(yǎng)老。也就是說，在未來很長一個時期，全國絕大多數(shù)農(nóng)村都會慢慢變得蕭條，留村務農(nóng)的農(nóng)戶家庭仍然要從農(nóng)業(yè)中獲得收入。發(fā)展并非農(nóng)村的第一要務，維持農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序才是最重要的。

對于占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的傳統(tǒng)村莊來講，其未來既不會有迅猛發(fā)展，又不可能很快衰落，而注定是中國社會中的慢變量，是相對穩(wěn)定的生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟基礎，建立在這樣的經(jīng)濟基礎上的上層建筑，尤其是鄉(xiāng)村管理體制，應當同樣保持穩(wěn)定性，要適應當前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)基本生產(chǎn)生活的要求。從現(xiàn)在全國一些中西部農(nóng)村鄉(xiāng)村體制的狀況來看，當前鄉(xiāng)村體制調(diào)整有點過快，且缺少方向，盲目地將已經(jīng)城市化農(nóng)村的鄉(xiāng)村體制照搬照抄過來。這樣的基層治理現(xiàn)代化顯然超越了現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎。

可以進一步將城市管理體制簡稱為城市的辦法，將農(nóng)村管理體制簡稱為農(nóng)村辦法。用城市的辦法來管理城市化了的農(nóng)村顯然有道理；用農(nóng)村的辦法來管理傳統(tǒng)農(nóng)村顯然也有道理。當前可能存在的問題是用農(nóng)村辦法來管理城市化的農(nóng)村和用城市的辦法來管理傳統(tǒng)農(nóng)村。后面兩種情況就可能出現(xiàn)錯配，而當前最普遍和最常見的錯配是用城市辦法來管理傳統(tǒng)農(nóng)村。雖然城市的辦法顯得高大上、顯得現(xiàn)代化，卻因為不理解中國絕大多數(shù)農(nóng)村的內(nèi)在邏輯，而會產(chǎn)生形式主義和茫然無措。

當下需要深刻地認識中國農(nóng)村，并形成與之相匹配的鄉(xiāng)村管理體制，以實現(xiàn)可行的基層治理現(xiàn)代化。

---

[1] 賀雪峰，武漢大學社會學系主任，教育部長江學者特聘教授。本文原刊《求索》2017年第5期。