國企研究專欄

“國家發展戰略”視角的公共投資和國有企業改革^[1]

張夏準 周建軍 譯^[2]

【摘要】公共投資在任何扶貧經濟戰略中都是非常重要的。為數眾多的經濟體憑借龐大的國有經濟部門取得經濟成功。相反，許多不成功的經濟體的國有經濟部門非常之小。國有企業不是經濟增長的負擔。國有企業和私有企業面臨的問題都非常類似，諸如委托代理、搭便車和軟預算約束問題。私有化不是解決國有企業問題的出路。如果政府有能力實施好私有化，政府就有能力經營好國有企業；反之，如果政府沒有能力經營好國有企業，政府也不會有能力實施一個好的私有化。私有化并不一定會減少腐敗，私有企業也存在腐敗。發展中國家的國有企業經常被出售給來自外國的國有企業。如果公有制和管理是問題，一個國有企業被賣給另一個國有企業是相當奇怪的，盡管這個國有企業是外國的。作為私有化的替代方案，組織改革、增加競爭、政治和行政管理改革都是重要的。自然資源管理有著和國有企業管理類似的特征。自然資源并不必然導致資源詛咒。可再生和不可再生資源可以創造無數上游和下游產業。此外，對自然資源租金收入的合理使用是重要的，以確保財富屬于這個國家的每個人，包括子孫后代。

【關鍵詞】經濟發展 公共投資 國有企業改革 私有化 自然資源管理

一 引言：公共投資和經濟發展

公共投資必須在任何扶貧經濟發展戰略中發揮關鍵作用，包括聯合國千年發展目標的實現。市場是促進經濟發展的有力機制，但是市場也常常不能產生可持續經濟發展所需的經濟推動力和社會正義。作為一個“一元一票”的體制，市場不可能充分滿足窮人的基本需求。例如，全球花在減肥藥研發的錢比花在瘧疾研究的錢多20倍。每年，全球有100多萬人死于瘧疾。如果我們想要一個基礎廣泛及政治上可持續的發展，我們需要去尋找滿足每個人基本需求的機制。

此外，有的公共品是不可能由個人完全按照市場激勵提供的。法律和秩序、基本的基礎設施、初級保健、基礎教育以及科學研究都屬于此類公共品。提供此類公共品的典型機制是通過稅收和公共供給（Public Provision）來實現的。

沒有合適的管治，市場鼓勵短期利潤追逐，并以可持續發展必需的長期投資作為代價。伴隨著自由化和金融市場的開放，在過去二十年里，發展中國家的投資率急劇下降了。這并非什么機緣巧合。這方面的必需措施包括審慎的管治、適當的反周期宏觀經濟政策、不鼓勵投機的金融市場規則、稅收以及鼓勵長期投資的其他政策。

為了彌補市場的缺陷，公共投資能發揮、也應該發揮關鍵作用，在長期發展方面尤其如此。長期發展需要做大量的人力物力投資。通過投資資本設備和物質基礎設施（諸如交通、通信等），公共投資項目能增加物質能力。通過對健康、教育、培訓和科學研究能力的投資，人的能力增加。適當的專項公共投資項目——著眼于貧困兒童的教育支出或者幫助一個貧困地區出口產品而修建的基礎設施——有助于減貧并因此促進長期的經濟和社會發展。

通過“擠入”效應，公共投資也是促進私營經濟部門活動的關鍵措施。但是，在過去的二十年里，有一種鼓吹公共投資“擠出”私人投資的趨勢。然而，只有在經濟接近充分就業的情況下，才會出現這種“擠出”效應。在大多數資源未得到充分利用或者通過接受援助增加了資源的國家，我們期望公共投資能“擠入”私人投資。公共投資能進一步促進經濟發展，尤其在一些領域（諸如為出口大宗農產品而修建的道路設施、對新開發產業工程師的訓練進行投資、對私營部門風險太大的基礎投入產業），公共投資能補充私營部門的投資。

盡管有很多潛在收益，公共投資在很多發展中國家還是下降了。發展中國家公共投資占國內生產總值的比重，從20世紀80年代10%的峰值，下降到了2000年的僅僅5%多。這個下降在拉丁美洲表現得特別劇烈，從20世紀70年代末期的8%～9%下降到了2000年的不足3%。這種下降很大程度上是由國際貨幣基金組織要求的條件約束所致。對宏觀穩定壓倒其他目標（增長、就業和發展）的強烈強調，意味著國家有激勵去削減各種投資。與此同時，預算平衡的約束，沒有對日常支出和資本支出加以區分，因此造成政府削減公共投資而不是日常支出。日常支出的削減在政治上是相對困難的。

當然，所有我們對下降中的公共投資的關切，并不意味著公共投資是完美無缺的。在許多發展中國家，對公共投資的糟糕管理也是一個嚴重的問題，改進公共投資管理的方式也是需要的。本政策建議將突出強調這個問題。

這份政策建議包括公共投資管理的兩個主要方面。第一個方面是國有企業的管理，第二個方面是自然資源的管理。本文將提供實踐性的政策建議，也有一些就這些主要政策辯論的理論討論。這些理論討論將是輕松的。對于一個急于準備做決策的政策制定者而言，理論討論似乎是不必要的。然而，我們討論這些問題是因為我們堅信對隱藏在政策辯論之后的理論的理解才是改進政策能力的最好方式。如果一個決策者理解了隱含的理論，他/她能將這些道理應用于不同的情況。

二 管理國有企業

開始這個主要的討論之前，介紹一些關于國有企業的主要理論和實證的成果是有用的。這樣做是為了使讀者在進入細節之前對這些東西有一個“大致印象”。

第一，沒有一個明確的理論例子去支持或反對國有企業。流行的信息不對稱和“有限理性”，使“科層”安排（例如企業）而不是“契約”安排（例如市場）成為必需。 此外，薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論（Sappington -Stiglitz Fundamental Privatization Theorem ）顯示，僅僅在嚴格和經常不現實的條件下，私營經濟部門的業績才好于國有企業。

第二，需要著重指出的是，大型國有企業面臨的問題和大型私有企業面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復雜的組織有為數眾多、相互交叉的科層層級，它們都遭受復雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。在討論國有企業問題的時候，許多人經常不言自明地假設私有企業被它們的所有者很好地控制著，而不討論私有企業的代理問題。如果我們將理想化的私營經濟部門與現實中的國有企業做比較，毫不奇怪，前者將優于后者。

第三，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經濟正統觀點支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業的大量股份，但仍舊可以保留國有企業中占多數的份額，或者至少保留控股的股份（比如30%～40%）。此外，如后文將介紹的，沒有任何股份的出售，通過組織體系的改革、增加競爭及政治/行政管理的改革，國有企業的業績也能被改善。

第四，即使對理論含糊不清，注意真實世界的運作也是重要的。不用問，有很多國有企業是效率低下、缺乏活力和腐敗的。然而，沒有清晰的、系統的證據表明國有企業是經濟的負擔。此外，關于國有企業的實證資料存在某種程度的“選擇偏差”，業績糟糕的國有企業更易于被討論。盡管人們對有問題的國有企業給予更多的討論是很自然的事情，但這將給人以國有企業業績糟糕的錯覺。

（一）支持國有企業的例子

盡管有很多流行的認識，為商業媒體和當下庸俗的見解和說法所鼓吹，國有企業仍舊是有效率且運行很好的。這聽起來像是平庸的陳詞，但是，考慮到對國有企業偏見之深，用這一點開始我們的討論是非常重要的。

新加坡航空，常被評選為世界上最好的航空公司，就是一個國有企業。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運輸管理局也是一個國有企業。世界級的企業諸如巴西的區域噴氣式飛機生產商巴西航空工業公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產企業浦項鋼鐵最初都是以國有企業取得成功的，國家至今仍舊對巴西航空工業公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

事實上，為數眾多的國家憑借龐大的國有經濟部門取得經濟成功。除了新加坡航空外，新加坡政府不僅在電話通信、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業，而且在半導體、造船、工程、船運和銀行等行業擁有企業。新加坡算得上世界上擁有最大的國有經濟部門的國家之一。中國臺灣省憑借龐大的國有經濟部門（譯者注：近來有私有化）取得了經濟“奇跡”。整個20世紀下半葉，奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經濟部門，且運作很好。特別是在法國，國有企業經常被置于產業現代化的最前沿。

相反，許多不成功的經濟體的國有經濟部門非常之小。根據世界銀行的一個報告，即使在20世紀90年代大規模的私有化之前，阿根廷的國有經濟部門比重不到40個發展中國家平均水平的一半。在1978～1991年，相比40個發展中國家國有經濟部門產值僅占國內生產總值10.7%的平均水平，阿根廷的國有經濟部門產值僅占國內生產總值的4.7%，韓國是9.9%。菲律賓，另一個被當作“發展失敗”的例子，其國有經濟部門甚至更小。同一時期，菲律賓國有經濟部門產值占國內生產總值的比重是1.9%，僅僅是韓國9.9%的1/5多及40個發展中國家平均水平10.7% 的不足1/5。然而，阿根廷和菲律賓卻常常被當作因大規模公共部門而失敗的典型。

除此以外，現實生活的事例也經常是與“私有好、公共壞”的傳統說法相悖。關于國有企業的存在，還有一些值得信賴的理論。經常被提及的例子是自然壟斷。這種情況存在于產業的技術要求只有一個供給者能滿足的情形。當自然壟斷存在時，供給方能憑借高價榨取高額利潤。如果遭遇買方壟斷市場（單一買方），一個自然壟斷者也能通過砍價剝削為其供貨的供應商。當壟斷企業不能生產（或購買）社會所期望的產出時，不僅導致經濟剩余的不平等分配，而且導致經濟無效率。在這種情況下，應該有對國有企業的嚴厲措施和監管去阻止自然壟斷的濫用。另一個國有企業的解釋是資本市場失靈，私營部門的投資拒絕進入短期之內有風險的金融項目，即使這樣的項目在長期有很高的回報。例如，由于私營部門認為鋼鐵項目的風險太高，韓國政府建立了鋼鐵制造商浦項鋼鐵。這個風險投資被證明是如此成功，為何私營部門不去投資呢？這是因為資本市場有對短期收益的內在偏好、不喜歡風險，大規模項目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發銀行來消化風險、開展風險投資，而不是建立和運營生產性國有企業自身。然而，在大多數發展中國家，私營部門的企業家才能是非常缺乏的。即使存在開發銀行，必要的風險投資也沒有被開展。在這種情況下，對付資本市場失靈，建立國有企業會比建立開發銀行更有效。

浦項鋼鐵的例子能解釋國有企業的另一種典型看法，就是關于外部性問題的看法。浦項鋼鐵，在政府的干預下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，相反，它把生產獲得的利益轉移給產品的買方，使整個經濟都受益。韓國政府投資浦項鋼鐵的“社會”回報（或者說對整個經濟的回報）遠遠高于“私人”回報（或者說只給公司的回報）。這種私人回報和社會回報的差異，經濟學行話稱之為外部性，是建立國有企業的另一個理由。

廣義地說，國有企業可能建立起對公平的關切。例如，如果聽任利潤最大化企業的擺布，生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務。在這種情況下，國有企業可能是確保全體公民普遍享有基本服務的捷徑。另一個例子：私營的養老金和健康保險體系拒絕接受“高風險”的群體，這些人通常是窮人。國有企業運營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。理論上，如上所述關于國有企業的種種討論，除了道德關切外，在一個能平等分配私人利益和社會利益且有適當管治和稅收/補貼的機制下，私人企業也能夠實現。例如，政府可以補貼從事高外部性活動（諸如研究和開發）的私有企業。又例如，政府可以根據私營部門大量提供“平等”關切為條件，對私人從事“基本服務”（例如，郵政、水、路等）進行審批。 因此，這好像表明國有企業不是必需的。 但是，這忽略了一個要點。管治或稅收補貼機制都涉及合同協議——明的直接管治或者暗的稅收/補貼機制，它們都是需要成本的。

在經濟學教科書的理想世界之外，明確合同內容的所有條款是不可能的。例如，管治的價格上限或者補貼的總額可能需要被修改。這些合同修改通常涉及很多次協商甚至法律調解。所有這些能導致實質成本的東西，經濟學行話稱之為“交易成本”。這是1991年諾貝爾經濟學獎得主羅納德·科斯的經典解釋，為什么不是市場和企業包辦一切呢。

當然，由國有企業而不是在政府管治和稅收/補貼機制下的私有企業造成的交易成本的減少，必須抵消國有企業運行的“組織成本”。更重要的，企業層次低程度的透明性，相比更多的合同安排，更易受政治和更嚴重的腐敗的影響。但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在意味著通過建立一個國有企業、通過內部的政府指示處理無法預期的事情，比起通過建立一些基于合同的機制——管治和稅收補貼——來實現目標，成本通常是更低的。這種事情尤其發生在國有企業通常從事的活動中，比如那些市場價格信號不存在（比如自然壟斷）或不可靠（比如外部性）的活動。這對于那些缺乏法治能力大過缺乏行政管理能力的發展中國家尤為適用。

（二）反對國有企業的例子及其局限

除了支持國有企業的理論解釋和眾多國有企業運作良好的例子外，還有很多國有企業是運作不良的。為什么？最重要的解釋包括兩個方面：委托代理問題和搭便車問題，這兩個問題都基于個人自我追逐利潤的假設。

根據定義，國有企業是被不擁有國有企業的經理人來運營的。這種論調認為，在個人追逐自我利益的條件下，沒有國有企業經理人像作為企業所有者的經理人那樣有效率地經營企業。如果個人是國有企業的所有者（委托人），那么他就能很好地監控企業的經理人（代理人），上述問題將不再存在。然而，由于很難證明企業的糟糕業績是由經理人的卸責或者超出他們的控制所致，委托人的監控將總是不完美的，最終導致沒有效率的管理。這被稱作委托代理問題。

此外，公民個人也沒有激勵和手段去監控國有企業經理人。公民個人去監控國有企業經理人的行為是個人的單獨行動，而改進管理的收益卻是所有人的。因此，個人沒有激勵去監控國有企業經理人。這意味著，最后，沒有人監控國有企業經理人。這就是所謂的搭便車問題。

委托代理問題和搭便車問題是真實存在的，并且對于解釋糟糕的國有企業業績也是非常重要的。這些理論也適用于所有權和經營權分離的大型私有企業。如果私有企業由被雇用的經理人經營而且有數量眾多的小股東，被雇用的經理人將有一個激勵將其努力置于一個次優的水平（從股東的角度看），而個人股東卻沒有足夠的激勵去監控被雇用的經理人。換句話說，對經理人的監控是一個“公共品”，而對這個“公共品”的提供既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

事實上，在某種情況下，對國有企業的監控應該比對所有權和經營權分離的私有企業更容易。一方面，如果國有企業被無效運行，公眾（包括納稅人）的貢獻將被浪費。公眾可能像私有企業的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業的領導人。另一方面，在中央集權的管治架構下運作的國有企業，是比較容易被監控的。在國有企業部門，常有一個或幾個明確的機構負責監控國有企業的業績，例如相關的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業監督機構。然而，除非一些股東足夠大來提供監控的“公共品”，經營權和所有權分離的私有企業不能采取這樣的一致行動。的確，我們可能會說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對被雇用的國企經理人的監控只是一個例子。

更重要的是，事實上很多公司，盡管經營權和所有權分離，不管國有的還是私有的都運作得很好。這顯示對企業的好的管理比給予個人以物質激勵更重要。個人的自我利益不是人類的唯一追求。在企業工作的人不僅被“利己”的東西（諸如薪水和權力）所激勵，還有對企業的忠誠、對同事的責任感、敬業精神、誠實、尊嚴、工作倫理和其他眾多的道理觀念。就國有企業而言，有額外的激勵需要被考慮，諸如愛國主義、對公共服務的獻身、對社會正義的關心、為一個“頂尖”企業工作的自豪等。這些激勵問題很重要，我們卻對之熟視無睹。

如果國有企業和那些所有權與經營權分離的私有企業的內部運作有一些相對差別，那哪些因素能區分它們呢？一個明顯的因素是，作為公共企業，國有企業通常遇到的是所謂的軟預算約束問題。這種論調通常認為，作為政府的一部分，如果虧損，國有企業能得到額外的資金，如果有破產的威脅，國有企業可以用公眾的錢來拯救自己。這樣，國有企業的預算范圍似乎是可延展的，或是“軟的”。“軟預算約束”，這個詞，被著名的匈牙利經濟學家科爾奈創造，以解釋中央計劃下的社會主義企業行為，但也被應用于資本主義經濟的國有企業。例如，永遠不破產的印度“有病企業”，就被當作國有企業軟預算約束的例子，被經常提及。

誠然，政治因素導致的或政治維持所造成的軟預算約束鼓勵了這種松散的管理，因此預算應該被“強化”。然而，也應該注意到，軟預算約束并不僅僅是國有企業所有權產生的后果。如果是在政治上足夠重要，諸如存在大量的就業，或是軍隊、醫院、私營企業等政治上敏感的產業，私有企業也同樣有軟預算約束問題。盡管國有企業比私營企業在政治上容易得到更多的支持。有趣的是，很多幫助大量私有企業擺脫困境的政府卻被公認為自由市場政府。

承認了軟預算約束的存在，但有必要強調軟預算約束并不必然造成國有企業經理人的懶惰。為什么？ 如果是一個職業經理人，不管他經營的是一個國有企業還是私有企業，他都知道糟糕的管理會受到嚴厲的處罰。例如，他們的薪水會被削減，甚至會失去工作。因此他們不會有激勵去胡亂經營政府管理的企業。確實，如果我們相信完全的追逐私利，對于經理人來說關心的是他的個人福利，而不是他的公司能否在政府的幫助下存活。如果他們知道糟糕的管理會招致制裁，政府幫助企業脫困的可能性就不可能引發管理不善。因此，即使承認軟預算約束對國有企業影響的巨大可能性，只要國有企業經理人對國有企業管理負責，軟預算約束對國有企業效率的負面影響將被削減。這部分的討論顯示，公有制下，就其自身而言，不管是由于所有權和經營權分離還是受政治影響，對國有企業的管理不善是可以避免的。所有這些針對國有企業的關鍵討論，委托代理問題、搭便車問題、軟預算約束問題都可以適用于所有權與經營權分離的大型私有企業。

（三）私有化是解決國有企業問題的出路嗎？

盡管沒有妨礙國有企業業績出色的特別壁壘，作為一個整體，在許多發展中國家，國有企業的業績要遜色于私有企業。出于這個原因，私有化，作為一種改善國有企業業績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現了一種悖論。本質上，它表明如果政府有能力實施一個好的私有化，政府也有能力運作好國有企業；反之，如果政府沒有能力運作好國有企業，政府也不可能有能力去實施一個好的私有化。

從20世紀80年代至今，私有化被普遍認為是改善國有企業業績的主要，甚至是唯一的方式。援助國政府的經濟打手、世界銀行、國際貨幣基金組織確保把這種觀點在發展中國家和轉型經濟體中落實。近年來隨著私有化的被推行，雖然這種信念在減弱，因為已有的證據表明私有化經常不能兌現它的承諾，但私有化仍舊被認為是解決國有企業相關問題的必然出路。私有化成為決策者改善國有企業業績的一個明確選項。然而，如下文所討論的，有很多除私有化之外的方式能改善國有企業的業績。此外，不要總是想當然地認為要么完全私有化，要么完全國有化。有很多種“第三條道路”的中間做法。政府可以賣出國有企業的一部分股份而保留大部分的股份，或者一個控股的股份（諸如法國的雷諾汽車或者很多中國臺灣省的國有企業）。此類“部分”私有化可能是為了籌措收入，也可能是為了獲得關鍵的技術或者市場，而與一個大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對關鍵方面（諸如關鍵的技術、企業并購）的控制（例如巴西的航空工業公司）。政府出售國有企業給私有的“合作社”也有可能，諸如出售機場給航空“合作社”。即使我們對上文提到的、以中性的組織形式為特征的“第三條道路”不感興趣，也要明白私有化涉及一系列限制其效果的嚴重現實問題。私有化也僅僅在條件適當的時候才能實施。

第一，經驗顯示對盈利的國有企業私有化對國有企業的業績沒有影響，所以政府應該集中精力把那些不能盈利的國有企業私有化。不幸的是，私有企業并不總是購買不能盈利的國有企業。因此，為了使私人部門對業績糟糕的國有企業有興趣，政府必須經常對國有企業進行投資或者重組。這將引發一個困境——如果政府所有制之下的國有企業業績能被改善，為什么要首選將其私有化呢？的確，通過私有化之前的預先重組，被私有化的企業生產率被提高了。這顯示重組比私有化更重要。因此，除非政治上不可能去重組一個企業，很多國有企業的問題，將通過企業重組而不是私有化來解決。

第二，私有化的特別進程涉及財政支出，這將給手頭緊缺的發展中國家政府帶來嚴重的問題。國有企業的評估和股票市場上股份的發行，都是要花錢才能運作的，尤其是這些事情由昂貴的國際會計公司和投資銀行來運作。這是發展中國家常常不可避免的事情，發展中國家沒有這樣的國際會計公司和投資銀行。

第三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會流入一些內部人的口袋，而不是政府的金庫。這種腐敗的轉移有時候是非法的，比如通過賄賂；但經常也是合法的，例如，政府“內部人”在這個過程中充當顧問。這簡直是諷刺，一個經常被提及的反對國有企業存在的論據就是國有企業充滿腐敗。然而，一個悲哀的事實是：一個在國有企業中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。的確，這種腐敗激勵他們加入私有化的進程、不惜一切地推動私有化，因為這意味著他們將不必與他們的繼承人一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗夢想“變現”。應該補充，私有化并不必然減少腐敗，私有企業也可以腐敗。在“喧囂的九十年代”，即使在管治良好的美國，錯誤的會計和內部人交易也演變成了巨大的問題。

第四，私有化將對政府的管治能力造成巨大的負擔，特別是假如進行了大規模的私有化。在國有企業是自然壟斷的時候，沒有相應管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率但受約束的公共壟斷。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分權化和“讓服務提供商更貼近人民”的名義下，世界銀行和援助國政府近來強迫將國有企業基于地域原則分成若干小單位，并將管治職能甩給了地方政府。這事紙面上看起來似乎不錯，但是考慮到地方政府管治能力嚴重不足的現實，從效果來看，這經常導致管治真空。

第五，私有化的時機和規模問題也很重要。例如，在一個相對短的時期內盡量出售眾多的國有企業——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價還價能力，因此降低了私有化可能的收益。另一個例子，其他條件不變，當股票市場下跌時，嘗試私有化將減少私有化的收益。在這個意義上，設置一個私有化的最后期限——這是國際貨幣基金組織和一些國家的政府愿意采取的行動——是一個壞主意。因為這將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯了私有化的時機和規模，支付的價格將不會像政府用更實際的方法、更耐心地等待最好的交易時的那么高。

第六，私有化應該有“正當”的理由。私有化應該是為了改善企業的業績，而不是充當搞錢的工具（“崽賣爺田”）。例如，20世紀90年代的許多拉丁美洲國家，大規模的私有化是為了在短期之內籌措大量外匯。私有化的收益用于支付對外負債、金融消費的狂歡（主要進口商品）以及支撐起一個不可持續的外匯匯率。此類私有化收益的“濫用”應該被避免。

第七，發展中國家的國有企業，特別是在拉丁美洲的國有企業，經常被賣給來自外國的國有企業。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞買走了大量的拉丁美洲航空公司，而國有的西班牙電話公司（Telefonica）買走了大量的拉丁美洲電話公司。如果公有制和管理是問題，一個國有企業被賣給另一個國有企業是相當奇怪的，盡管這個國有企業是外國的。對這種現象的解釋是，政府就不會再向這些已歸外國所有的公司提供軟預算約束了。然而，非常普遍，外國的國有企業，基于自身龐大的規模以及擁有它的本國政府掌控的龐大國際政治影響力，比本國的國有企業有更大的政治能量。

第八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是（被）私有化的國有企業的買主違反合同。企業（買主）榨取了原國有企業的利潤然后一走了之；當利潤變負時，把問題留給政府來處理。有些時候，這種事不會成為問題，諸如無線電頻譜，其基本資產不會被終端服務所損壞。但是，如果相關的資產需要維修（諸如供水系統和道路），可能導致相關資產的惡化或破壞。因此，私有化合同應該包括違約時對資產重新收回的完備手續條款。一個相關問題是企業的業績規定。這里一個重要的挑戰是使用正確的業績指標——例如，在諸如供水之類基本服務的合同里，利潤率可能并不是最好的業績指標。另一個挑戰是阻止企業（應該是跨國公司），例如利用轉移定價，破壞業績規定（諸如投資規定等）。可見，私有化成功的必需條件是非常之多的。現實中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經失敗了。

（四）私有化的替代方案

如果公有制自身不是國有企業表現不佳的唯一或者最重要的原因，私有化也不可能是國有企業問題的有效解決之道。此外，如上所述，私有化涉及很多現實的問題。因此，公正地說，私有化應當被當作整治國有企業糟糕表現的最后方法，而不是首選的方法。下面，我們將討論三類對私有化的政策替代方案——組織改革、增加競爭及政治/行政管理改革。

1.組織改革

國有企業的目標應該得到嚴肅的審視。經常，國有企業被賦予了太多的目標，諸如滿足社會目標（對女性和少數民族的贊助行動）、就業、產業化以及基本服務的提供。國有企業滿足多個目標沒什么內在錯誤。但是，國有企業的目標與相對優先項不夠明確，可能負面影響企業的表現。因此，每家國有企業都應該有清晰的目標，對每個目標賦予明確的權重。這將有益于國有企業目標數目的最小化，并為調節那些相互矛盾的目標提供指導。

組織改革的第二個重要部分是改進關于國有企業業績的信息質量以及提高國有企業的監控機構對這些信息加工處理和反應的能力。在一些國家，監管國有企業的機構甚至缺乏最基本的信息（諸如資產負債表）。因此，這些信息的收集、詳細確定并嚴格遵守報告的程序和時間安排，對其加以應用是非常重要的。即使政府不從外部介入微觀管理，這些東西也可以共同用于監控和改善國有企業的表現。與此同時，監管當局獲取信息、加工以及有效使用信息的能力也應該得到改進。獲得很多的信息，卻沒有將之加工利用，是沒有用的。

第三，國有企業的激勵體系也應該被改進。一個明確有效的激勵應當被設計去獎勵那些對效率、產出和消費者滿意做出改進的經理人和雇員。但是，“激勵”并不必然被狹隘地解釋為個人物質激勵。激勵包括各種非物質和非個人的。

第四，建立一個單一的、精干的、致力于國有企業監管的機構，應該有助于對國有企業的監控。在一些國家，國有企業被多個機構監管。實踐中，這經常意味著國有企業不被任何機構監管。另外，這將導致對國有企業經理人不理性的要求，使他們接受各種經常的檢查。在單個機構里，加強監管責任能增加監控效率，既不會使得這個機構“推諉責任”，也會使國企經理人從過多的檢查中解放出來。但是，為了加強監管責任，確保充分的檢查和對這樣一個有至高無上權力的機構的平衡是必要的。

第五，如果政府監管和改革國有企業的能力實在有限，削減國有企業的數目可能有助于改善對國有企業的監管。破產、合并甚至私有化一些不必要的國有企業（比如旅店）可以釋放政府的監管或改革資源，有助于改善其他更重要的國有企業（比如供水和供氣公司）的表現。

2.增加競爭

除了組織改革，增加競爭對改善國有企業表現也是重要的。對于從事自然壟斷活動的國有企業，增加競爭既是不可能，也是對于社會而言徒勞無功的。但是，有時候，競爭壓力能產生正面的結果。

的確，在許多國家，國有企業與私有企業在非自然壟斷領域激烈地競爭。例如，在法國，雷諾汽車，直到1996年都是政府所有的，它面臨來自私有企業標志汽車和其他外國生產商的直接競爭。甚至由于貿易保護和補貼，它們對國內市場是事實上的壟斷。諸如巴西航空工業公司、浦項鋼鐵這樣的國有企業被要求出口，因此必須參與國際競爭。

由于生產和服務至少是部分可替代的，即使自然壟斷的國有企業也能被給予一些競爭的刺激。例如，在20世紀80年代，在一些市場環節，英國的國有鐵路公司曾面臨來自私有公共汽車公司相當強烈的競爭。競爭并不總是來自私有部門。增加競爭也可以通過設立另一個國有企業的方式。在1991年，韓國就建立了一個新的國有企業大康公司（Dacom），以專門從事國際電話業務。在整個20世紀90年代，它與另一家已經占統治地位的國有電話業務商韓國電信（Korea Telecom）的競爭極大地改善了行業效率和服務質量。

理論上，人為地將自然壟斷行業拆分為幾個區域單位，按照它們的相應業績進行獎勵或懲罰，來“刺激”競爭也是可行的。以英國鐵路系統為例，這可能招致私有化，但在國有制之下也能做（這樣的拆分）。這種方法，稱之為“標桿競爭”。不幸的是，這種方法運作不良，特別是在那些監管者完全沒有能力管理復雜的業績衡量的發展中國家。此外，就網狀產業（例如鐵路）而言，在幾個區域單位之間刺激競爭的潛在收益，應該被由于網際碎片而增加的協調失靈的成本所抵消了。以英國鐵路私有化項目的災難性失敗為例，鐵路私有化造就了幾十個區域運營商，而事實上競爭卻非常少，就算有的話。

3. 政治和行政管理改革

在一些國家，國有企業被作為比其他方式更好處理問題的機制，因為“最好”的方案在政治上很難實施。在一些情況下，雖然肯定不容易，但是，通過政治和相應的制度改革，向“最好”的政策前進可能是可行的。

例如，由于政府沒有失業保險項目，也不能通過公共工程項目創造更多“生產性”崗位，國有企業被要求保留不必要的工人，盡管企業這樣做會造成損失。在這種情況下，一個更好的方案將是提供失業保險計劃和創造公共工程項目，使得政府不必創造這種“虛假”就業。但是，建立這些項目，可能需要政治改革，因為他們需要一個關于高稅收和赤字開支的政治共識（如果有必要）。

為了有效，行政改革需要和政治改革一起進行。除非官員監控國有企業的工作是稱職的，為他們創造政治空間將不會有結果。行政改革需要很多不同的方面。增進公務員的相對薪酬將允許政府招募新人和打擊腐敗。公務員培訓也需要被改進，培訓需要教授更多通識知識，而不僅僅是經濟學。給公務員反復灌輸公共服務道德可能有用，如果再加上一個適當的工資級差表（Pay Scale），要不著私人部門那么高的工資，許多公務員仍愿意為這個國家的美好未來工作。但這也有一個他們的良心能忍受或負擔的限度。

所有這些都慢慢來吧，但我們不需要相信現在流行的觀念：治理能力糟糕的發展中國家的政府將不能嘗試任何“困難”的事情。一個窮國不需要，也確實不可能，用一個完全成型的經濟官員體系來開始其經濟發展。更重要的是，在一個相對短的時間之內，官員能力能夠增加。

三 管理自然資源租金

多數人同意對不可再生的礦產、自然資源與其他財富資源應該在總體上區別對待。這是因為這些資源，不是因為生產資源的土地的所有者的努力而被創造的。此外，它們的開采將使得別人得不到這些資源，包括子孫后代。這是多數國家將礦產資源公共所有的原因。這也意味著有大量礦產資源的國家易于擁有比較大的國有企業部門。

對于可再生的自然資源，很少人持相同觀點。但是，在多數國家，某種可再生資源的開發，諸如森林和漁業，出于可持續的原因被公共管制。而在另一些國家，至少一部分此類資源是公共所有的。因此，自然資源的管理可以分享國有企業管理的某些重要特征。

（一）使用自然資源租金

管理可再生資源的挑戰甚至比管理不可再生資源的挑戰更大。就不可再生資源而言，好的管理能對資源消耗和可持續性做出區分，然而，最好的管理也不能使不可再生資源永遠持續。但是，即使就不可再生資源而言，在對資源租金使用模式、價格變動以及所謂“荷蘭病”的管理中采用的政策不同，后果也是非常不同的。

關于自然資源租金的使用，如下方案經常被推薦給發展中國家的政府，即低價出售資源開采權、靠資源出售產生的收益為生。那些主張這種觀點的人強調發展中國家缺乏有效地開采資源和精明地管理所得收入的能力。這種方案在理論上可能是有道理的。但是，在實踐中，尤其是在短期，如果想獲得潛在的收益，這種方案需要兩個嚴格的條件。第一，發展中國家的政府應該以恰當的方式設計或者出售自然資源開采合同。第二，在資源開采和租金使用的過程中應該沒有腐敗。在發展中國家，這些條件經常是缺乏的。

更重要的是這不是一個好的長期方案。和“資源詛咒”的流行說法相反，可再生和不可再生的自然資源能夠創造無數上游和下游產業，因此變成經濟增長的引擎。例如，森林資源能延伸到上游產業如紙和家具業，下游產業如伐木機械和土方機械。以此類推，家具產業可以創造下游產業到金屬加工（諸如釘子、鉸鏈），以及化工業（比如油漆）。

如下幾個發達國家的例子表明，自然資源不必然導致“詛咒”。這幾個發達國家已經將它們的資源稟賦轉化成資源優勢。這些例子包括美國（無數的礦產、森林和漁業）、加拿大（無數的礦產、森林和漁業）、澳大利亞（無數礦產）、瑞典（鐵礦、森林）、芬蘭（森林）和挪威（石油和天然氣）。即使在發展中世界，有些國家如馬來西亞（森林、錫、石油和天然氣）和博茨瓦納（鉆石），將它們的自然資源管理得相當好，不允許其成為“詛咒”。

考慮到自然資源可能創造和貢獻于經濟增長的上下游潛在產業，在長期，發展中國家的政府應該尋求建設國家能力去大力開采自然資源。例如，由于外國石油公司不想轉移鉆井和提煉的關鍵技術給東道國，通過國有企業巴西國家石油公司，巴西政府就大力投資并成功發展了這樣的能力。

即使決定出售開采權，也應該用心擬訂恰當的合同——準入許可、合資、生產分享的安排。此外，在一個短時期（10年或20年）之后，權利應當是被更新的，因此在國家能力發展的名義下，這種情況需要被重新評估。發展軌跡是很難被準確預期的。還有，如果發生出售權利給外國公司的事情，出售程序和相應的合同應該對外國公司的技術轉移、管理和生產能力給予明確規定。這可通過本國企業（通常是國有企業）的合資協議，或通過對轉移能力的明確規定（諸如技術轉移、管理培訓和工人培訓）來實現。因此國家可以憑借自己的能力在將來更好地開采資源，如果它這樣選擇的話。

（二）投資租金

尤其是在長期，比起租金收入分配方式更重要的是租金收入的投資方式。關于這一點，如下對斯蒂格利茨觀點的引用是非常有啟發意義的：“我們可以將自然資源和石油當作資本品。它們是資本品，是藏在地下的資本品。當你出售石油時，你正在將國家的財富從地下轉移到地上。現在，當你將它從地下轉移到地上的時候，從結果上，有個問題是這將使這個國家變得更富還是更窮了呢？這取決于你怎么使用這個錢。如果你僅僅將之用于消費，那你可能變得更窮。你過去有財富，但你將不再擁有財富——財富已經消失了。如果你將它從地下轉移到地上，將石油轉化為道路或資本品，如果這些被石油替代的資本品是高產出的，那你就能變富。這像一個例行公事的分配問題：你將之從資本的一種形式轉化為另一種形式；如果在這個過程中，你使之成為一種更高產的資本形式，你將變得更富。”

1.投資金融資產

對于自然資源租金，投資的最簡單方案是，通過一個專門基金，對金融資產進行投資，并用金融資產的收益進行運轉。挪威的石油基金（現在稱“政府養老基金”）是這種投資最著名的例子。考慮到自然資源價格的易波動特征，這些基金可被國家用作“穩定化基金”，用以平衡其收入和開支。

尤其是當資源租金突然增加的時候，短期內，對外國金融資產的投資是一個有吸引力的方案。這出于兩個原因：首先，經濟的吸納能力可能不能快速增加，因此租金可能被投資于低回報的項目；其次，將資金保留在國家之外將減少本國貨幣的升值壓力，以減輕“荷蘭病”。

可是，安全的金融資產（比如美國財政部債券）不可能帶來高回報；而投資高風險的金融資產，尤其是在外國金融市場，應作為發展中國家的最后選項，特別是考慮到金融專業知識的缺乏。更重要的是，金融投資是不可能提高國民經濟的生產能力的。這對于諸如挪威這樣的發達經濟體可能不會是個大問題，但它對于發展中國家而言可能問題很嚴重。發展中國家仍然需要對能力建設進行投資。

總之，就自然資源租金收入的管理而言，對金融資產的投資通常是最“安全”的選項。但是，在長期，發展中國家需要對生產能力建設進行投資。如果是這樣，當面臨大量突然的自然資源租金增加時，對金融資產的投資方案應該主要作為一個短期措施使用。

2.投資于基本能力建設

自然資源租金能被用于經濟領域“基本”能力的建設。例如，它們可以被用來改善醫療保健、基礎教育或一般的基礎設施，以此提高經濟的整體能力，而不僅僅被用于某些特定產業。

對基本能力的投資可能是政治上安全的選項，至少在理論上很少有人會反對這樣的投資。對于最窮的發展中國家而言，它們需要對基本能力進行更多的投資，這也可能是經濟上的必需選項。但是，對于多數已建立了基本能力的發展中國家而言，這是一個局限性的策略。處于它們的發展階段，它們需要更多對具體能力的定項投資。一旦跨越了基礎教育或者最基本的基礎設施，對基本能力的投資就沒有必要了。我們不要抽象地談培訓工程師，正如我們不要抽象地談修建道路。我們必須決定我們是要培養化工工程師還是電子工程師，我們也需要下定決心去決定是修建紡織城和港口之間還是修建森林與港口之間的高速公路。

因此，除了最窮的發展中國家外，僅有一小部分自然資源租金被專門用于基本能力的投資，其余部分應該轉移到發展那些對未來經濟升級所必需的專門能力。

3.相關的多元化投資

另一個基于自然資源租金進行投資的方案是對相關自然資源行業進行多元化投資。例如，瑞典成功實現森林資源多元化：從造紙和家具，再到造紙、家具制造機械，最終進入高品質的家具設計和生活方式服務（如著名的組合家具公司IKEA）。瑞典也成功地從鐵礦業，多元化進入鋼鐵業，最后進入各種與鋼相關的產品業，包括輪船、汽車和軍備。另一個例子，馬來西亞在多元化方面特別成功，例如，從棕櫚油到對棕櫚油的提煉，從橡膠業到輪胎業。

相關的多元化是個當然的、有眼光的“自然”選擇。一些活動“自然地”導致一些其他的活動，這些活動或對原來的活動給予投入，或從它們那里購買。赫希曼經典的關聯分析法和里昂惕夫的投入-產出模型都基于這樣的特殊視角。

但是，就大多數自然資源而言，相關多元化的范圍是有限的——能從咖啡或漁業多元化的少之又少。一些資源有更大的潛力去進行相關的多元化——諸如鐵礦、森林和石油。但是，即使是對于它們而言，如果相關的多元化要進入價值鏈的頂部，至少一定程度的不相關的多元化也是需要的。例如，鐵礦和汽車業有“關聯”，汽車需要很多鋼板，但是汽車業的發展需要很多其他與鐵礦“不相關”的產業（諸如電子、玻璃、橡膠和油漆，這里僅僅舉出一小部分）。因此，僅對那些有很高潛力的自然資源進行相關的多元化可能會停頓于低附加值的活動，除非那些不相關的多元化也被開發。

因此，盡管我們需要將相關多元化的潛力全面開發，但在更長時期內，應該轉移到不相關的多元化上來，尤其是那些技術轉移活躍的領域。此外，不相關的多元化對于最大化相關多元化的范圍通常是必要的。

4.不相關的多元化投資

自然資源租金也需要被投資于“不相關的多元化”。如我們上文所指出的，即使對于使用非常廣泛的資源，例如木材和鐵礦石，可行的相關多元化和升級也不太多。 因此，為了取得可持續的長期發展，國家應該將自然資源租金用于對技術上最具活力的不相關的產業多元化。

諾基亞，因移動電話而著名的芬蘭公司，提供了一個成功的、對自然資源加以不相關多元化的最好例子。諾基亞從一個伐木公司起家，但是多元化到橡膠、電纜和電話交換，最后進入了電子和移動通信。有趣的是，諾基亞公司做了17年的電子公司才盈利。這顯示不相關的多元化經常需要一個長的成長期。

由于這個長的成長期，不相關的多元化當然是最困難的選項。這也需要一個長時期的產業計劃，那些缺乏行政能力的最貧窮國家很難去管理這個產業計劃，即便這個能力能被相對較快地建立，相比那些流行的說法。

但是，如我們在諾基亞的例子中看到的，盡管有一個長的成長期，不相關產業技術上多元化到相關產業，將帶來很高的回報。因此，在長期，應該努力從以自然資源為基礎的產業轉移到與之不相關的多元化產業。然而，考慮到長的成長期，在中短期，以能快速得到回報的其他方案（不相關的多元化產業方案）予以補充是必要的。

5. 選擇正確的政策組合

自然資源租金在（資源相關或不相關）產業上的多元化投資應該建立在一個有銜接的發展戰略之上。發展戰略的實施可能通過國有企業，或者用租金對設立新產業的私有部門企業提供補貼（直接或間接地通過關稅和其他形式的貿易保護）。

用自然資源租金對金融的投資、基本能力構建的投資、在相關多元化的投資、在不相關的多元化的投資等不同策略混合成的相應政策，將是國與國不同的。但它們的相對重要性對于各國而言各不相同，甚至在同一國家也各不相同。

例如，在發展的較早階段，金融投資和對基本能力的投資是非常重要的，而其他兩個途徑在經濟發展以后將變得更重要。類似的，改變相關多元化投資和不相關多元化投資的相對重要性可能輪流交替。由于國家首先需要不相關的多元化飛躍到一個新階段，而在進入一個新產業之后，相關的多元化的新產業是需要一段時間來鞏固的。

（三）自然資源租金管理的政治經濟學

對自然資源管理的一個主要關切是明顯越來越大的、自然資源對腐敗的感染。一些人聲稱礦產資源通常集中在其自然位置（所謂點資源），因此容易去“偷”或“掠奪”，例如有高的掠奪性。他們聲稱資源的高掠奪性使得腐敗阻止和私人俘獲（通過政治和暴力）更困難。相反，他們指出農業資源——比如咖啡和可可——更易于分離，所謂分散的資源，需要持續不斷工作才能產生收入，使得掠奪更困難。

只要這種說法有點道理，我們就不必假定資源的自然屬性了。憑借國家的政治和行政能力，農業資源也能以非常高的程度集中，而一個由老實人組成的、由公民社會監控良好的政府掠奪地理非常集中的資源可能也是困難的。命運并非自然注定。

非洲營銷委員會可能是集中農業資源最知名的機構。事實上，不太有名但同樣重要的是中國臺灣省和韓國，它們幾乎完全集中了大米產出。這是通過政府控制的農業合作社對大米的強制銷售來取得的，合作社對化肥供應和耕作系統的控制使得農民退出是不可能的。相比之下，通過石油基金和擁有“廉潔”政治系統，挪威已經能公平合理地分配其石油收入。

因此，掠奪性更可能是政治和制度的結果，而不是有關自然資源的永恒自然屬性。關于所謂的“資源詛咒”，不是不可以避免的。關于特定的資源的掠奪性和圍繞它們腐敗的可能性，不是天生注定的。思考對不腐敗的、能帶來公平合理和可持續的結果的自然資源租金管理體系的設計是可能的。

首要的事情是設計一個不容易發生腐敗的、分配自然資源開采權利的制度。這需要這個制度是透明而干凈的，以致外部人能容易地監控它。如果這個制度能夠比較經常地接受評議，那就更好了。這樣錯誤就能被較快地糾正。

同時，建立一個透明的、單一的資源租金基金，而不是將之分散在不同的“小碗”里，是一個好主意。這將使得對資源租金基金使用的監管更容易，因此確保其茁壯地、公平合理地發展，并防止濫用。

合理的透明的制度、正規的審計和責任追究制度下，一個單一的基金將更容易受監控。正如上文關于國有企業管理的討論，這可以通過加強單一監管機構的監控責任來改進。阻止權力濫用、腐敗和詐騙是不容易的。斯蒂格利茨指出，對資源租金的欺騙是廣泛存在而且不容易被偵查的，甚至是在美國這樣的國家。但是，積極的努力是必須做出的，以確保財富屬于這個國家的每一個人，包括未來的子孫后代，而不是一小部分人。

---

[1]本文曾發表于2010年的《中國社會科學內部文稿》《中共中央黨校學報》和《紅旗文稿》等，鑒于國企改革問題的重要性和報告的價值，在此再次轉載刊發。本文原為聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）應2005年聯合國世界峰會所做的“國家發展戰略”六個政策建議之一的“國有企業改革”，刊發于聯合國經濟和社會事務部2007年6月號的“國家發展戰略”政策建議，題目、摘要和關鍵詞為譯者所加。本政策建議由張夏準（Chang Ha-Joon）執筆，斯蒂格利茨（Stiglitz）教授和其他專家審閱了報告的全部內容，由周建軍負責整理和中文譯介。周建軍感謝聯合國經濟和社會事務部、聯合國助理秘書長喬莫（Jomo Sundaram）博士和張夏準教授對本文譯介的授權、支持和建議。本文原出處為聯合國官網（http：//esa.un.org/techcoop/documents/PN_SOEReformNote.pdf）；聯合國網站也發布了張夏準教授和喬莫·桑德拉娒秘書長就國企改革問題答新華社《瞭望》周刊的新聞稿（http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan039119.pdf）。關于本文的任何評論，請發至zhoujianjun@sasac.gov.cn。

[2]張夏準，英國劍橋大學經濟系準教授（Reader）；周建軍，國務院國資委研究中心副研究員。