環境政策工具對水污染治理的作用

——以工業水污染和新《環境保護法》為例

一 背景介紹

1.1 現實背景

即使我國現階段強調國家發展不能重走發達國家“先污染后治理”的老路，但實際上，我國在經濟恢復和高速發展的初始階段確實沒有給予環境保護工作足夠的重視。可以說，我國正處于接近環境庫茲涅茨曲線峰值的階段，隨著人均收入不斷增長，污染程度也在不斷加深。水污染問題的嚴重程度關乎全社會的生活與生產，而我國水資源人均占有量不到世界平均水平的1/4。國家統計局的年度數據（2017）顯示，除了2016年以外，我國的廢水排放總量逐年增加，增加百分比從1.56%到6.79%不等。而2016年，我國廢水排放總量也達到了711億噸，其中工業廢水排放量199億噸，而直接排入環境的工業廢水排放量為144億噸，水污染問題仍亟待解決。

我國現行的水污染政策工具主要包括：排污收費制度、排放總量控制、排污許可證制度等。但是，收費標準不合理、缺少激勵等制度缺陷，以及獲取信息成本高、監督處罰執行難等行政困難也制約著水污染治理的進步。

我國近年在有關環境問題的立法上，出現了一些重大的變化：2015年1月1日開始實行的《環境保護法》明文規定規制懲罰機制的變化，受到罰款處罰后拒不改正的排污企業應當以原罰數額按日連續被處罰罰金；2016年6月開始起草、2017年10月1日開始實行的《民法總則》將“綠色原則”中加入了民事主體從事民事法律活動時應當遵循的原則。2016年，我國廢水排放總量打破了以往逐年增加的情況，相比2015年減少了3.29%（中華人民共和國國家統計局，2018a）。所以，這一改變的成果是值得研究的，本文也將檢驗這一立法對水污染治理的作用機制。

1.2 理論背景

大量中外學者通過定性、定量等方法對水污染成因進行了解釋。其中，一部分學者強調并著重研究了環境政策工具對污染治理的相對作用，另一部分學者則具體研究分析了不同類型環境工具對水污染治理的不同效果，還有一些學者從制度上研究了環境政策的適用問題。

至今，雖然一些學者已經研究了環境規制、經濟激勵等政策工具對水污染治理的相對作用，但以政策工具作為影響因素進行因子分析的研究較少。另外，2015年環保法按日計罰的相關規定出臺之后，實際情況和相關數據顯然應當會與先前的研究中得到的模型、結論有所差異。在這一方面，仍然存在理論上的空白區域與不足之處。

1.3 本文研究的內容與意義

本文研究的問題主要包括：①我國工業水污染及其治理工作的現狀是怎樣的？②環境政策工具對我國的工業水污染治理水平有怎樣的作用？③2015年出臺的《環境保護法》對工業水污染治理水平的影響符合上一個問題的結果嗎？環境政策工具還存在哪些不足？

一方面，本文意在研究我國水污染及其治理工作，結合近年的水污染狀況和環境政策工具，產生新的結論和政策建議，對當下我國環境政策立法和水污染治理工作的改善有一定的現實意義。另一方面，對這些問題的研究可以豐富有關環境政策工具對水污染作用的理論內容，并且結合具體的環境法律，拓展這方面研究的視角，具有一定的學術價值。因此，有必要研究這些問題。

本文的研究脈絡大體是：總體上，先進行描述性數據統計分析，描述我國水污染及其治理工作的發展歷程和現狀概貌。進一步，對近15年的數據進行定量研究，通過多元回歸和建立工業水污染治理的影響因素模型等計量經濟學方法分析環境政策工具對工業水污染治理的作用。特別地，對該模型是否適用于2015年新《環境保護法》出臺之前、之后進行檢驗，用制度經濟學中的產權理論、外部性理論等進行理論分析，得出新的結論和政策建議。以此，實現實證分析與規范分析相結合、定性分析與定量分析相結合的研究技術路線。

二 文獻綜述

2.1 具體研究情況

大量中外學者通過定性、定量等方法對水污染成因進行了解釋。Panavotou（1997）以30國的面板數據為依托進行回歸分析，認為經濟規模和水平、產業結構、技術進步、環境政策及環境保護投資等因素都是經濟增長與環境污染水平關系的基本決定因素。建立VAR模型進行檢驗與分析后，賈廣印（2013）發現工業廢水排放增速隨著GDP增長而減緩，生活廢水排放增速變大。李亞亞（2013）通過對沿海水污染排放的灰色關聯分析，認為加強結構調整、促進技術進步是降低排放強度的有效方法。黃施、冷建飛（2017）對江蘇省經濟與水污染數據運用全局Moran’s I指數、LMDI指數及LISA集聚圖等工具，證實經濟規模、科技水平與水污染空間聚集有正向關系，而經濟結構沒有顯著地影響污染的空間聚集。

其中，一些學者強調并著重研究了環境政策工具對污染治理的相對作用。孟雪靖（2007）用外部性理論和供需理論建模，解釋政策失衡，即環境政策難以協調經濟發展與環境保護，對水環境存在負面效應。趙聯寧、李彩虹（2010）從博弈論的角度對水污染行為的行政處罰責任進行經濟分析，通過建立管理者和加害者間的博弈模型，求解混合策略的納什均衡，認為降低維權成本、加大污染處罰的力度、降低加害者收益三種方式，能夠在一定程度上減少污染行為的發生。李勝（2010）建立了府際博弈模型，分析說明上下游政府、中央地方政府政策博弈對跨流域水污染的影響。郭志儀、姚慧玲（2011）通過理論剖析和GMM方法對政府、廠商、消費者的博弈進行模型檢驗，提出了工業水污染的重要成因是廠商與地方政府合謀。陳侃（2013）通過對Logistic模型參數含義的解析，表明環境管理等因素與突發水污染事件的發生發展規律相互聯系，環境管理的強度和機制影響著突發污染事件的控制強度。王學兵（2015）基于制度的理論分析提出，解決污染行為頻發的出路在于通過提高處罰額度來提高違法成本。

另一些學者則具體研究了不同類型環境工具對水污染治理的不同效果。Helfand（1991）認為命令控制型的環境管制手段使用統一標準進行處罰，沒有考慮到不同廠商的成本差異。陳艷（2012）根據淮河流域的水污染問題指出了現行水污染治理政策工具中管制和激勵手段各自存在的缺陷。劉立娟（2014）比較了征收排污稅和排污權交易兩種水污染治理經濟手段，分析了其應用中存在的障礙。郭慶（2014）以工業污染治理投資總額、水污染信訪人次和環境監測、監察人員數四個變量作為環境政策工具的指標進行因子分析，認為我國環境規制中命令與控制政策的作用大于經濟激勵政策和公眾參與政策的作用，目前應當加強命令與控制政策在環境保護方面的作用。張翼飛等（2017）基于太湖流域的數據研究制度設計和效率等內容，主張市場主導的排污權交易是優于其他政策工具的高效治理手段。

另外，還有一些學者從制度層面研究了環境政策的適用問題，他們普遍認為當下的環境政策工具仍然存在缺陷，需要繼續完善。潘濟民（2012）進行了實地調查，用Logit模型研究岷江流域水污染補償的居民支付意愿，提出建立公眾參與型政策法規。趙川（2014）認為我國環境保護激勵措施適用范圍較窄，缺乏配套規定和實施環境。王蘭（2014）提出“按日計罰”應當在解決處罰額度、法規銜接等問題之后被推廣適用到全國。秦勤（2014）在分析跨界水污染現狀數據的基礎上，說明了我國在跨界水污染方面缺乏完善的法律體系和行政體制。洪姍姍（2006）表明“按日計罰”存在缺乏程序、復查形式模糊、難以執行等問題。

2.2 綜合評價與研究方向

總體上，對于環境政策工具與水污染問題的研究體現出以下特征。①宏觀層面的研究多，具體細化到環境政策工具層面的研究少。②以環境政策工具為主題的研究中，理論分析多，定量實證少。③因子分析的相關研究大多比較久遠，結合新近數據、新近政策情況的少。

綜上所述，環境保護與環境政策，尤其是水污染問題與政策工具，已經成為國內外研究者的關注點之一。至今，雖然一些學者已經研究了環境規制、經濟激勵、公眾參與等政策工具對水污染治理的相對作用，但以政策工具作為影響因素進行因子分析的研究極少，對具體政策進行模型實證和檢驗的也幾乎沒有。對于不同類型環境工具的效果分析非常有利于指導、啟發水污染治理的實踐，但大多是從定性或者制度設計等理論的角度出發闡述分析、解釋建議，缺乏具體的定量分析的支撐。除此之外，2015年《環境保護法》按日計罰的相關規定出臺之后，實際情況和相關數據顯然應當會與先前的研究中得到的模型、結論有所差異。在這一方面，仍然存在理論上的空白區域與不足之處。因此，本文將依據近年的水污染和環境政策運用情況進行定量研究，結合具體的環境法規進行分析和檢驗，以此在上述研究的基礎上繼續拓展這方面研究的視角、豐富其理論內容。

三 方法與數據

3.1 理論基礎

Panavotou（1997）將庫茲涅茨曲線擴展到環境領域，以此描述人均收入和環境水平的關系。Grossman和Krueger（1991）在深入研究后，提出經濟增長通過規模效應、技術效應與結構效應影響著環境的質量。

但環境庫茲涅茨曲線的適用性存在一定缺陷：它將收入作為外生變量，忽視了環境與經濟的相互作用，同時也將兩者的關系局限于倒U形一種形態之中。于是，對30國的面板數據進行回歸分析后，Panavotou（1997）認為經濟規模和水平、產業結構、技術進步、環境政策及環境保護投資等因素都是經濟增長與環境污染水平關系的基本決定因素。

3.2 回歸模型

log（D）=b₀log（Y）+b₁y₁+b₂y₂+b₃y₃+a₁log（T）+a₂log（I）+a₃log（G）+c

其中，D表示工業廢水排放量；Y表示地區生產總值；y₁表示第一產業生產值占總值的比例，y₂表示第二產業生產值占總值的比例，y₃表示第三產業生產值占總值的比例；T表示專利批準數量（包括發明、實用新型、外觀設計）；I表示治理廢水項目完成投資額；G表示排污費征收額；c表示常數項，代表其他因素。

由于相關實證研究的文獻較多地采用地區生產總值、工業廢水排放量、治理廢水項目完成投資額、產業增加額等數據，所以本文設定了這樣的線性回歸模型。構建的回歸模型能夠從地區經濟規模、經濟結構狀況、科學技術水平、政府污染治理程度、政策規制程度等方面對地區水污染治理水平進行因子分析，研究其影響程度。

文獻綜述中所提到的郭慶的因子分析，以專利申請數作為代表科技因素的變量，但本文認為專利批準或授權數更能準確地代表地區的科學技術水平，故采用了專利批準數量。而且，懲罰規制型政策的存量這一數據不能針對水污染問題進行全面而準確的描述，故本文使用了排污費征收額代表政策規制的程度。另外，采用對數模型是因為取對數之后不會改變數據的性質和相關關系，但縮小了數據的絕對數值，數據更加平穩，也方便計算，同時在一定程度上可以使所得到的數據更易消除異方差、共線性等問題。

3.3 數據

Y即地區生產總值、y₁即第一產業生產值占總值的比例、y₂即第二產業生產值占總值的比例、y₃即第三產業生產值占總值的比例、I即治理廢水項目完成投資額，數據來源于國家統計局數據庫2000～2017年的數據；T即專利批準數量、D即工業廢水排放量，數據來源于2000～2017年《中國統計年鑒》；G即排污費征收額，數據來源于中國環境保護數據庫2000～2016年的數據。選用數據來源較為權威、準確：國家統計局數據庫是由我國政府建設的，充分借鑒了國際統計準則、建立了能夠滿足經濟社會發展需要的現代統計體系，包括比較完整配套的統計法律制度和調查體系；《中國統計年鑒》是國家統計局編印的資料性年刊，全面反映我國經濟和社會發展情況；中國環境保護數據庫則是國家信息中心中經網為滿足社會各界對環保領域的信息需求而建設的數據庫群。

本文研究所用數據包含1999～2016年、全國30個省份關于上述內容的面板數據。由于更早期的環境相關數據缺失較多，故采用的數據時間從1999年開始。

四 實證結果

4.1 2004～2016年全國水污染總體情況的描述性統計分析

如圖1所示，從2004年到2015年，我國的廢水排放總量總體上呈逐年增加的趨勢。但2016年，我國廢水排放總量明顯下降，甚至低于2014年的廢水排放總量，僅711.1億噸。相比之下，我國工業廢水排放總量和占全國廢水排放總量的比例自2007年以后呈現出下降的趨勢。

圖1 2004～2016年全國廢水排放總量及工業廢水排放總量

資料來源：2004年至2016年國家統計局數據庫。

我國2004年至2016年的水污染情況數據描述性統計值如表1所示。我國水污染及其治理工作的基本情況顯示：自2011年始，工業廢水排放總量也逐年減少；而工業污染治理完成投資和治理廢水項目完成投資呈現上升趨勢，表明我國工業水污染受到重視的程度逐漸上升。

表1 2004年至2016年全國水污染情況數據描述性統計值

4.2 1999～2014年分省份計量回歸過程與結果

各變量的描述性統計值如表2所示。各變量的總體均值描述了隨機變量取值平均狀況，反映了數據的一般水平，各變量均值均小于11，表明數據適于進行后續定量分析。各變量的最小值和最大值則表明了數據的分布區間。各變量的標準差均小于1.6，表明數據非常穩定，且不存在極端異常值，具有研究價值和計量的可能性。

表2 分省份數據變量的描述性統計值

通過對各變量之間線性相關性的考察，得到相關系數矩陣表（見表3）。

表3 分省份數據各變量的相關系數

由表3可見，各經濟變量之間均存在一定的相關性，尤其是lnY與lnT的相關系數達0.9133，兩者高度相關，不適宜同時在模型中作為解釋變量使用。再者，經過有效性檢驗發現代表科學技術水平的lnT對水污染治理情況lnD的影響不顯著，說明其他因素保持不變時，科學技術的發展并不一定導致水污染情況改善，即工業廢水排放量減少。故經嘗試與檢驗后刪去了lnT這一變量。另外，從實際經濟意義來看，由于此次計量回歸模型的被解釋變量是工業廢水排放量的對數，而非全國廢水排放總量的對數，因而地區生產總值這一變量的解釋能力有限。而且，由圖2可見工業廢水排放量占廢水排放總量的比例呈現逐年下降的趨勢，影響工業廢水排放程度更高的因素應當是經濟結構而非單純的產業產值增加額，故本文使用了各類產業生產值占生產總值的比例，即y₁、y₂、y₃是代表經濟結構的變量。

根據上述分析，得出了經修正后的計量模型如下。

log（D）=b₀log（Y）+b₁y₁+b₂y₂+b₃y₃+a₁log（I）+a₂log（G）+c

經Hausman檢驗可見，Prob=0.5008＞0.05結果接受適用隨機效應模型的原假設。另外，從實際經濟意義來看，之所以既有的文獻適用固定效應模型較多，是因為經濟社會發展初期各省經濟發展和水污染問題都呈現出比較單一的模式，治理工業水污染的方法也大同小異。但各地區在經濟發展過程中都逐漸形成了各自獨特的發展模式和治理機制，顯現出多元化的特征，回歸結果如表4所示。

表4 1999～2014年分省份數據隨機效應模型回歸結果

根據回歸結果，lnG在10%的顯著性水平下顯著，其他各變量的P值均小于0.05，在5%的顯著性水平下顯著，因此結果顯著。

lnY的回歸系數b₀=0.0900819表明其他條件不變時，地區生產總值每增加1%，工業廢水排放量就會提高0.09%，說明工業水污染情況并不與經濟規模呈負相關關系，經濟規模增長并不一定意味著污染水平下降。y₁的回歸系數b₁=3.302561表明其他條件不變時，相較于第三產業，第一產業增加值占地區生產總值之比每增加1%，工業廢水排放量就會提高；y₂的回歸系數b₂=2.13877表明其他條件不變時，相較于第三產業，第二產業增加值占地區生產總值之比每增加1%，工業廢水排放量也會提高；第三產業增加值占地區生產總值之比在回歸過程中因多重共線性被省略。產業產值比例對工業水污染的影響，說明了產業結構的改善能在一定程度上減緩工業水污染程度。但其他因素不變時，工業化進程的發展不會必然改善工業水污染情況。上述這幾個回歸系數共同說明了：現階段我國還需要從其他方面進行水污染治理才能有所成效，不能單純地認為隨著經濟增長和工業化進程的推進，污染問題就會自然得到解決。

lnG的回歸系數a₂=0.079914表明其他條件不變時，排污費征收額每增加1%，工業廢水排放量就會提高0.08%。代表懲罰規制政策程度的排污費征收額與工業廢水排放量呈正相關的關系，證實了排污費征收政策無法有效減緩污染程度反而在某種程度上激勵了企業排污，這是因為我國排污費征收制度仍存在監管難、標準低、一次性等問題。

lnI的回歸系數a₁=0.0751744表明其他條件不變時，治理廢水項目完成投資額每增加1%，工業廢水排放量就會提高0.08%。考慮到兩者間的相互作用——治理投資往往會隨著工業廢水排放量的減少而變少，結合近年我國工業廢水排放量和治理投資額都逐漸減少的現實情況來看，本文認為這一結果也較為合理。

4.3 1999～2014年與1999～2015年的回歸結果對比

運用這一模型對1999～2015年的數據進行回歸并進行Hausman檢驗發現，仍是適用隨機效應模型的效率更高，回歸結果如表5所示。

表5 1999～2015年分省份數據隨機效應模型回歸結果

表5 1999～2015年分省份數據隨機效應模型回歸結果-續表

根據回歸結果，可見回歸模型的擬合優度整體上都有所提高，且各變量包括代表政策規制程度的lnG的P值均下降到小于0.05，具有統計意義上的顯著性。另外，各變量的回歸系數沒有明顯的巨大變化。因此，本文認為這一模型仍然適用于2015年以及之后的情況。代表懲罰規制政策程度的排污費征收額仍然與工業廢水排放量呈正相關關系，新行《環境保護法》按日計罰的制度目前仍沒有顯現出其具有顯著的水污染規制效果，這和王學兵（2015）的研究比較相符：按日計罰適用范圍窄、監督復查困難、起止情形簡單、地方實施存在阻力等立法技術和行政執行方面的問題限制了按日計罰這一制度發揮其對水污染治理的積極作用。此外，出現這一結果也可能是因為有內生性問題，或有其他的第三方變量在同時影響二者，這兩種情況應屬本文研究的局限性。

五 結論與建議

5.1 結論

本文對近10年的全國數據進行了描述性統計分析，通過對近15年的分省份數據進行多元回歸分析揭示了環境政策工具對工業水污染治理的作用，結合最新數據分析2015年《環境保護法》的出現是否導致了環境政策工具作用的變化。

根據描述性統計分析的結果，我國的廢水排放總量從2004年到2015年在總體上呈逐年增加的趨勢，但2016年我國廢水排放總量明顯下降。自2011年，工業廢水治理情況逐年改善，工業水污染受到重視的程度逐漸上升。

根據多元回歸的結果，工業水污染情況并不與經濟規模呈負相關關系，經濟規模增長并不一定意味著污染水平下降。第一產業產值比例對工業水污染的影響大于第二產業，說明了產業結構的改善能在一定程度上減緩工業水污染問題的惡化。懲罰規制政策程度的排污費征收額與工業廢水排放量呈正相關的關系，證實了排污費征收的政策難以有效減緩污染程度，這是因為我國排污費征收制度仍存在問題，懲罰規制政策在我國水污染問題的解決上并沒有達到應有的效果。另外，結合近年我國工業廢水排放量和治理投資額都逐漸減少的現實情況來看，治理投資往往會隨著工業廢水排放量的減少而變少。

用1999～2015年的數據與1999～2014年的數據對比，發現回歸模型和各系數都未發生顯著的結構性變化，這一模型仍然符合2015年的情況。懲罰規制政策程度的排污費征收額仍然與工業廢水排放量呈正相關關系，表明新行《環境保護法》按日計罰的制度目前仍沒有顯現出其具有顯著的水污染規制效果，存在收費標準不合理、缺少激勵等制度缺陷，以及獲取信息成本高、監督處罰執行難等行政困難。

5.2 建議

本文的實證研究表明：現階段，我國還需要采取積極的態度和多樣的方法進行水污染治理才能有所成效，不能單純地認為隨著經濟增長和工業化進程的發展，污染問題就會自然得到解決。

在環境懲罰規制政策的構建方面，需要進一步提高違法成本，加強處罰的執行與監督力度。相比缺乏激勵的總量控制政策和制度環境的排污權制度，改變現行排污收費制度的處罰模式、提高處罰額度是目前行之有效的方法。美國的《清潔水法》、加拿大的《水法》等主要是直接規定違法的每日罰款數額，而印度的《水污染防治法》、法國刑法等規定了違法警告后的一次性罰款數額以及復查后違法的按日計罰數額。我國新環境保護法主要借鑒了第二種模式，相對而言易于操作、行政成本較低，符合我國國情和現實需要，但也易于產生漏罰、少罰、多罰的情況，不太符合罪刑相適應的法律原則和公平的價值觀念。所以我國環境保護法，尤其是按日計罰的相關規定，還要向發達國家的完全按日計罰發展，這樣才能繼續解決水污染等環境問題。

在新環境保護法的適用方面，仍然存在種種困難需要解決，政策應用的時滯不可避免。新法出臺之后，執法、司法人員對其中規定的違法情形要準確把握，對其法律內涵要深入理解，對其實際應用程序要熟練掌控，而這些工作都需要一定時間才能完成。普通公民也要基本了解新法的內容和重要修改之處，這又需要環保、執法部門和社會各方面的積極宣傳。

對水污染進行徹底而有效的治理，對我國經濟可持續發展有著重要意義。我國應該吸取水污染問題的教訓，進一步完善環境保護政策工具的構建和應用，只有這樣才能保證公民生活健康、生產安全、經濟發展。