第一章 導論

一 研究背景

近年來，受到種糧成本上升等因素的影響，種糧效益不斷下降，農戶的種糧積極性受到打擊，導致糧食產量出現增速下降趨勢。國家在21世紀初期發布了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正是基于當時糧食產量連續五年大幅度下降的背景才制定的，這也標志著糧食財政直接補貼到農民的政策的正式提出。由于該政策在試點地區取得了良好的成效，2004年以后，便在全國各省份逐漸普及起來，也在很大程度上提高了我國糧食產量。就目前來說，糧食補貼政策相比以前已經發生了很大的變化。現行的補貼政策是以對農民的直接補貼為主的，除了直接補貼之外，還有良種補貼、農機補貼等輔助的補貼政策。除此之外，為了保障糧食直接補貼資金的充足，國家還規定將糧食風險基金的1/2都用到糧食直補政策中。2016年，財政部、農業部出臺《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（財農〔2016〕26號），2016年起，將良種補貼、農資綜合補貼與糧食直接補貼歸為農業支持保護補貼，以支持保護耕地地力，加大糧食規模化經營力度。補貼資金重點支持新型經營主體，堅持多種糧食則多獲補貼原則。2017年，中央發布一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，指出要切實完善農業補貼有關制度。農業補貼相關政策的指向性與精準度要進一步明確與提高，重點支持糧食主產區、鼓勵農業產業適度規模化經營、增加農民收入、促進綠色生態發展。進一步推進農業“三項補貼”政策制度的改革。建立國家糧食主產區的利益補償有關機制，保持糧食產糧大縣相關獎勵政策的穩定，對產糧大省的糧食獎勵資金的使用范圍做出調整，進一步盤活糧食風險基金，進一步完善農機具購置補貼政策。隨著糧食直補政策的逐年發展，糧食直補資金總額也由最初的116億元上升到了151億元。

糧食直接補貼政策（也稱“糧食直補政策”）執行得如何，是否達到了預期的結果，這就要從2004年糧食直補政策實施之初到現在的種植面積和糧食年產量的變化來進行分析，相關對比數據如表1-1所示。從表中不難發現，無論是種糧面積還是糧食年產量都在呈現同步遞增的趨勢，且從表中的一些具體數字的變化來看，如2014年的糧食種植面積就在最初的101606000公頃的基礎上增加了10.96%，而糧食年產量也在最初的46946.9萬噸的基礎上增加了29.32%，表明國家在實施糧食直補政策的這些年中，的確實現了糧食穩產增產，而且農民的積極性也在各項補貼政策相繼出臺的過程中大大提高，更愿意投入保質保量的糧食生產活動中去。糧食直補政策也切實維護了國家糧食安全，溫飽問題已不再是制約我國經濟發展的因素了，糧食供應量相當充足。

表1-1 我國糧食年產量和種植面積變化情況

表1-1 我國糧食年產量和種植面積變化情況-續表

然而，近年來隨著各類新農業政策的實施，糧食直補政策在執行中也面臨一些新情況。首先，糧食種植面積的上報就存在一些徇私舞弊的現象，虛報糧食種植面積的現象在許多地區時有發生。雖然國家相關政策規定了一套詳細的上報審核流程，但其中仍有相應空子可鉆，例如，村干部可能虛報村民種植面積，多報與其關系好的農戶的種植面積，從一開始就破壞了政策的公平性；鄉鎮一級及以上部門則有可能直接根據最初的種植面積進行統計，而不去根據每年的具體種植面積變化進行調整，也沒有真正做到去實地復核的工作。其次，擁有土地使用權的農戶并不是實質性的種糧農戶。有許多農戶的主要收入來源不是種糧食，而是靠外出務工，因此他們雖然領著國家直接補貼政策的補貼額，卻將土地承包給他人或單位，使得糧食直接補貼資金沒有真正運用到種植糧食的最初用途上去，這樣長久下去就會降低糧食直補政策的效用，不能夠真正達到維護糧食生產與安全的目的。糧食補貼政策對農戶的糧食生產行為有何影響？農戶是否對現行政策滿意？是否有效保證糧食安全？這些問題的解決對于有效實施糧食直接補貼政策具有重要意義。為此，本書擬以陜西省為例，從農戶滿意度、政策績效、糧食安全效應等方面分析我國糧食直補政策的效果，運用相關理論，并通過構建模型，來具體探討糧食直補政策的實施流程與實施效果。