一 依法治國基本方略的確立

實施依法治國基本方略10年來的歷程充分證明：依法治國是黨領導人民治理國家的正確方略，是發展社會主義市場經濟、建設中國特色社會主義的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。依法治國之路，是實現國家繁榮昌盛、社會和諧發展、人民幸福安康的必由之路。^[2]依法治國方略的確立是數代中國共產黨人在治國理政的實踐中探索而獲得的寶貴經驗，堅持走中國特色的法治道路是當代中國實現科學發展、社會和諧的必然道路。

（一）依法治國方略確立的政治準備

1.第一代領導集體的法治思想

以毛澤東為首的中共第一代領導集體提出人民民主專政，他們對法治的認知停留在法制的階段，更多地將法律作為工具來看待，認為法律具有階級專政功能，是對國內階級敵人實行專政的工具。

新中國成立初期，中國制定了包括“五四憲法”在內的一系列法律、法規、命令，以鞏固無產階級新興政權和鎮壓改造敵對階級。但限于當時高度集中的計劃體制和領導人的認識，法律多被視為工具，實施效果并不理想。實際上，第一代領導人更多地主張采取“人治”的方法，比如毛澤東1958年指出，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們的一套，還是馬青天的那一套好，調查研究，就地解決問題……不能靠法律治多數人。民法刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。……我們的各種規章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們那一套。劉少奇明確地談道，到底是法治還是人治，看來實際靠人，法律只是作為辦事的參考。中共第一代領導集體選擇人治，既有他們從革命戰爭年代過來帶來的主觀上的政策依賴性，也有當時客觀環境的決定因素。

2.第二代領導集體的法治思想

鄧小平同志是第二代中央領導集體的核心，是改革開放的總設計師。鄧小平關于民主法制的理論是鄧小平理論的核心部分之一。它的精髓，就是依法治國。改革開放要求從計劃經濟向市場經濟轉變，從教條主義向實事求是轉變，從人治向法治轉變。鄧小平同志深刻地認識到改革開放的必要性，并回應了歷史性的要求。1978年12月13日，鄧小平第一次提出要將民主制度化、法律化，并強調制度是決定性因素，強調要處理好法治與人治的關系。他指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律……并且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”^[3]他主張把法制與黨的建設結合起來，要求通過整頓黨的作風來促進法制建設，通過法制建設來端正黨風，特別強調：“國要有國法，黨要有黨規黨法。”^[4]他提出要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化”。^[5]在第二代中央領導集體的高度重視下，1979年頒行了刑法、刑事訴訟法，中央還專門為貫徹執行刑法、刑事訴訟法制定了64號文件。

第二代中央領導集體在沉痛反思“文化大革命”的教訓之后，高度重視法制，認為國家沒有法制不行，但是，法律作為工具的觀念仍然根深蒂固，法治更多地被視為法制，法治觀念、法治文化有待進一步提煉和形成。

3.第三代領導集體的法治觀

以江澤民同志為核心的中央領導集體繼承并發展了鄧小平的民主法制理論，從社會主義民主法治建設的實際出發，順應改革開放和現代化建設的要求，與時俱進地做出“依法治國，建設社會主義法治國家”的新概括、新發展。第三代中央領導集體的法治探索體現在三個方面。

一是確立依法治國為治國基本方略。市場經濟體制的建立是依法治國方略的經濟基礎和前提。1992年10月黨的十四大正式確立我國經濟體制改革的目標是實行社會主義市場經濟。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案規定“國家實行社會主義市場經濟”。市場經濟是法治經濟。確立依法治國是社會主義市場經濟的客觀要求。1997年，黨的十五大報告指出：依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。1999年9月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，在《憲法》第5條增加一款規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這標志著依法治國作為基本治國方略在我國正式確立。

二是明確黨的領導與依法治國的關系。第二代中央領導集體已經對“黨在憲法和法律的范圍內活動”有明確的認識，并在1982年憲法中確立這一原則，但對如何處理權與法的關系、黨的領導與依法治國的關系尚需要繼續探索。十五大報告提出：“依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來”；十五屆六中全會明確要求“把堅持黨的領導同發揚人民民主、嚴格依法辦事、尊重客觀規律有機地統一起來”。黨領導人民制定憲法和法律，在憲法和法律范圍內活動并模范地遵守和執行憲法與法律；依法治國確保黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的十六大第一次明確地提出黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證，人民當家做主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。“三者有機統一”是社會主義政治文明的本質特征，是發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家必須始終堅持的政治方向。

三是探討法治與德治的關系。2001年1月10日，江澤民同志在全國宣傳部長會議上講話提出：我們在建設有中國特色社會主義、發展社會主義市場經濟的過程中，要堅持不懈地加強社會主義法制建設和社會主義道德建設，要把法制建設與道德建設緊密結合起來，要把依法治國與以德治國緊密結合起來，法治與德治并舉。強調法治與德治并舉，要求黨高度重視依法治國與精神文明建設的協調發展，注重“為政以德”。法治建設對國家精神文明建設具有特殊而重要的作用，而精神文明建設對法治也有促進作用。我們黨提出把依法治國同以德治國相結合，是對新時期黨治國理政方式的新發展。^[6]把屬于精神文明的道德建設和屬于政治文明的法治建設都放到治理國家基本方略的高度來論述，并強調二者的結合，在我們黨的歷史上還是第一次，是第三代中央領導集體治國思想的新發展，是對馬克思主義國家學說的豐富和貢獻。^[7]治理國家要法治德治兼顧，既要依靠法律的“他律”，也要依靠道德規范的“自律”。

第三代領導集體，確立“依法治國，建設社會主義法治國家”為治國基本方略，并對法治與德治的關系、黨的領導與依法治國的關系成功論證并積極探索，極大地豐富了鄧小平理論的內容，取得了中國法治建設的巨大進步。

4.新一代領導集體的法治探索

十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，提出堅持以人為本、全面協調可持續的科學發展觀和構建社會主義和諧社會的奮斗目標，標志著黨的執政理念有了重大的新發展，依法治國基本方略擁有更為堅實的理論和實踐基礎。^[8]總括而言，以胡錦濤同志為總書記的新一代中央領導集體的法治探索體現在：提出以人為本的法治觀，提出依憲治國，提出依法執政，提出科學發展觀與和諧法治，提出社會主義法治理念。

一是以人為本的法治觀。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》號召全黨要堅持“以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，把以人為本作為指導發展的原則和根本要求，強調要全面、協調和可持續發展。2004年3月，胡錦濤同志指出：“堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要……讓發展的成果惠及全體人民。”^[9]

二是依憲治國。憲法是治國安邦的總章程。第四代中央領導集體提出：依法治國首先要依憲治國。^[10]以胡錦濤為總書記的中央領導集體高度重視學習憲法、遵守憲法、維護憲法。2004年3月18日，胡錦濤同志主持中共中央政治局常委會議時對進一步學習和貫徹實施《中華人民共和國憲法》進行了研究部署，第一次以中共中央的名義發出進一步學習貫徹實施憲法的通知，強調要在全黨全國集中開展學習和貫徹實施憲法的活動。胡錦濤同志號召“全黨同志、全體國家機關工作人員和全國各族人民都要認真學習憲法、遵守憲法、維護憲法，保證憲法在全社會的貫徹實施”^[11]。由此看來，中央領導集體高度重視憲法作為根本法的崇高地位，并強調憲法必須貫徹實施。

三是依法執政。十六大報告提出，黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統一。依法治國必須堅持黨的領導，黨的執政是中國共產黨領導的集中體現。依法執政是實現三者有機統一的必然方式。十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出科學執政、民主執政、依法執政三大目標。依法執政是從依法治國出發對黨執政轉型提出的必然要求，是黨執政方式的歷史性跨越，是對依法治國基本方略的豐富和發展。

四是科學發展觀與和諧法治。科學發展觀與和諧社會是第四代中央領導集體對當代中國馬克思主義的新貢獻，是對馬克思主義的新的發展。法治建設要堅持科學發展觀的立場，要貫徹以人為本的發展理念，要把最廣大人民的根本利益作為法治建設與促進發展的終極追求；要著力實現黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機結合，制定良法、公正司法、規范執法、深化普法，實現國家的善治。民主法治是和諧社會的第一要素。2005年，胡錦濤同志在省部級干部研修班提出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”民主是社會主義和諧社會的制度之源，法治是社會主義和諧社會的基本保障。構建社會主義和諧社會要求進一步發展社會主義民主，完善社會主義法治。沒有民主和法治，不可能實現公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序及人與自然的和諧相處。

五是社會主義法治理念。社會主義法治理念是以胡錦濤同志為總書記的黨中央，從我國社會主義現代化建設事業全局出發，堅持以馬克思主義法學理論為指導，以科學發展觀為統領，以構建社會主義和諧社會為目標，認真總結中國法治建設實踐經驗、借鑒世界法治文明優秀成果而做出的一項重大戰略決策。^[12]社會主義法治理念的提出，標志著我們黨對中國特色社會主義法治，對依法執政和通過法治實現社會和諧認識得更加深刻和全面。樹立社會主義法治理念是法治發展經驗的總結，也是對中國特色社會主義法治建設的總體要求。社會主義法治理念包括依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面基本內容。五個方面相輔相成，體現了黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。

新中國成立以來，中國共產黨在民主法制建設道路上歷經挫折，最終確立依法治國基本方略。中央領導集體的法治探索為我們總結依法治國的理論與實踐提供了寶貴的經驗，也為我們今后推動依法治國理論與實踐的發展指明了道路與方向。

（二）依法治國方略確立的理論論證

依法治國的理論論證伴隨改革開放和現代化建設而逐步展開。從20世紀80年代初，法學界法律界開展的關于“人治與法治”的大討論，20世紀90年代初開展的市場經濟與法治的討論，到世紀末乃至世紀之交圍繞依法治國方略確立開展的討論，為依法治國方略做出了比較充分的論證。法治理論上的重大發展對第三代中央領導集體最終做出依法治國、建設社會主義法治國家決策的積極影響非常明顯。

20世紀80年代初，理論界對“法治”與“人治”問題進行了廣泛而深入的討論，對法治的理論與實踐進行了較為充分的論證。1978年，首都法學界在北京市高級人民法院大法庭召開為期兩天的學術研討會，這次會議揭開了我國法學界撥亂反正的序幕，影響深遠。法學界法律界抓住當時撥亂反正的機遇，展開“法治”與“人治”的大討論，抓緊時機推動憲法、刑法、民法、刑事訴訟法等基本法律的制定工作。1979年12月《法學研究》第5期開辟“關于法治和人治”的專欄；1981年法學研究所召開“人治與法治”學術研討會。圍繞“人治”與“法治”，理論界召開多次研討會，發表許多文章，探討“人治”的弊端和“法治”的優點，推動“人治”向“法治”轉型的觀念革新。

改革是從經濟領域首先啟動的，法學界充分地論證了建立社會主義市場經濟是一場深刻的法制改革。1995年1月20日，中南海第二次法制講座以“社會主義市場經濟法律制度建設問題”為題，中國社科院法學所的課題組明確提出“社會主義市場經濟是法治經濟”的命題，探討了建立社會主義市場經濟法律制度應當解決的若干理論問題。課題組提出要樹立法治觀念、大膽借鑒和吸收市場經濟發達國家和地區的成功經驗，提出要區分公法和私法、區分作為公權者的國家與作為所有者的國家、摒棄與社會主義市場經濟不相適應的國有企業財產權的舊理論；提出要堅持市場經濟的法制統一（包括統一立法權、統一法律法規的解釋權、統一司法權和執行權），從中國實際出發建設社會主義市場經濟法律制度。課題組還提出要健全適應社會主義市場經濟發展需要的法律制度，包括民法和商法、經濟法、社會法、行政法、刑法等，提出要完善社會主義市場經濟的實施制度，如進一步強化嚴格執法的觀念，轉換職能，嚴格執法制度，改革司法制度，保證法院獨立行使審判權，加強人大執法檢查監督，促進中介組織發展，大力加強法律服務工作，切實保護合法權利，堅決制裁違法犯罪，等等。^[13]

圍繞依法治國方略的確立與實施，理論界先從“人治與法治”的討論開始，進而對“市場經濟是法治經濟”進行論證，最終從治國方略的高度提出依法治國、建設社會主義法治國家。1996年2月8日中共中央第三次法制講座以“關于依法治國、建設社會主義法治國家的理論和實踐問題”為題。法學研究所專門組成課題組集體攻關。^[14]課題組集中法學理論界的智慧，以法學界圍繞依法治國討論形成的成果為基礎，以巨大的理論勇氣對依法治國進行了全面的理論論證。課題組提出：依法治國是黨和國家管理國家事務的重要方針，依法治國是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，實行依法治國是建設社會主義市場經濟、促進生產力發展的內在要求；依法治國是促進社會主義民主政治建設，實現人民當家做主的根本保證；依法治國是推進社會主義精神文明建設，促進社會全面進步的客觀需要；依法治國還是保證國家穩定，實現長治久安的關鍵所在。課題組認為，依法治國是一場深刻的變革，是社會歷史進步的體現，是人類文明發展的標志。要完成這一深刻的變革，需要處理好權與法的關系、情與法的關系、依法治國與發揮個人作用的關系、依法治國與黨的領導的關系。課題組認為，依法治國是一項艱巨復雜的系統工程，實現依法治國，需要經過長期的努力，要做一系列艱苦的工作：要繼續完善社會主義法律體系；要繼續健全民主制度和監督制度；要繼續加強嚴格的行政執法制度與公正的司法制度；要繼續培養高素質的執法隊伍；要繼續努力提高全民的法律意識。正是在這次講座之后，江澤民同志做了《依法治國，保障國家長治久安》的重要講話，提出：“依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。”1997年十五大召開，理論界又積極推動將依法治國方略寫入全會報告。報告初稿用的還是“法制”二字，法學理論界翻閱辭海、尋找國外文獻，多方論證，提出應當采用“法治”而非“法制”。中央英明果斷，采納學界建議，把“法制”改為“法治”。1999年，修改憲法時，“依法治國，建設社會主義法治國家”被載入憲法。

特別需要提到的是，在依法治國方略確立前后，法學界法律界圍繞“依法治國、建設社會主義法治國家”、“依法治國與精神文明建設”、“依法治國與司法體制改革”、“依法治國與廉政建設”、“依法治國與法律體系建構”等法治建設的重大理論與實踐問題展開數次研討，為依法治國的確立和實施做了充分的準備。

（三）依法治國方略確立的偉大意義

1997年9月，黨的十五大報告中正式提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”黨以全會文件的形式確立依法治國基本治國方略，并把依法治國界定為：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案寫道：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”依法治國入憲，標志著以國家根本法確立法治的地位，表明我國已經正式走上依法治國的道路。黨的十五大提出“到二零一零年要形成有中國特色的社會主義法律體系”。

黨的十五大報告從建設有中國特色社會主義民主政治，繼續推進政治體制改革的高度，第一次明確而完整地提出要依法治國，建設社會主義法治國家。這是對鄧小平民主法制理論的繼承、豐富和發展，是社會主義民主法治建設新的里程碑，是我們黨領導方式、執政方式、治國方略的重大進步。依法治國第一次在黨的歷史上被確定為治國理政的基本方略。這是治國方略的歷史性進步。它體現和發揚了鄧小平理論的精髓，即解放思想，實事求是，一切從實際出發，科學地把握歷史規律和時代特征，不斷探索如何執政、如何治理國家。中國共產黨從革命黨向執政黨轉型，從20年改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐中逐步形成和發展起來的依法治國方略，是黨和人民長期艱難探索的結果。依法治國基本方略回答了在社會主義社會如何處理社會矛盾，建立和維護社會秩序，保證國家長治久安的問題；回答了人民如何掌握國家政權，當家做主，享有充分的權利和自由的問題；回答了領袖人物的個人權威與國家法律權威的關系問題；回答了黨的領導與依法治國的關系問題。這是對科學社會主義理論的一個重要貢獻。

依法治國，建設社會主義法治國家，既是社會主義初級階段基本綱領的重要內容，又是實現社會主義初級階段基本綱領、構建社會主義和諧社會的重要保證。

第一，依法治國有利于促進社會主義市場經濟發展，促進生產力發展。社會主義市場經濟是法治經濟。以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的鞏固完善，以按勞分配為主體、多種分配方式并存的有效運作，市場對資源配置基礎性作用的發揮，國家對市場的宏觀調控，對外開放的堅持與完善，以及市場主體的活動、市場秩序的維護，都需要法律的規范和保障。因此，只有依法治國，建設社會主義法治國家，才能充分發揮社會主義市場經濟的優勢，減少市場經濟的弊端，最大限度地調動億萬人民創造財富的積極性，推動生產力不斷發展，從而實現社會主義初級階段的經濟建設任務。

第二，依法治國有利于促進社會主義民主政治建設，實現人民當家做主。社會主義民主政治，是實現社會主義法治必不可少的基礎。而社會主義法治，則是社會主義民主政治發展必不可少的保障。從政治文明角度來看，社會主義和諧社會既是人民當家做主的民主社會，又是憲法法律至上的法治社會。民主法治是社會主義和諧社會的首要特征和第一要素，它通過自己特有的途徑和功能，實現社會和諧的目標。^[15]只有依法治國，建設社會主義法治國家，才能從制度上鞏固黨的執政基礎，改善黨的領導方式，促使人民依法民主選舉，參與決策監督，行使權利和自由，促進社會安定有序、政府廉潔高效、人權獲得普遍的尊重和保障，達到社會主義初級階段民主政治建設的要求。

第三，依法治國有利于促進社會主義精神文明建設，推動先進文化按照人民的期待和要求進行。法治是一種制度文明，是社會文明進步的重要標志；而同時，社會主義精神文明的發展和先進文化建設對法治有一定的推動作用，法治與文化處在互動關系中，相互促進。一方面，思想道德建設與科學技術發展等要求我們實行法治，制定精神文明建設領域的行為規則，提供法律支持與保障；另一方面，實行社會主義法治對于保障人民群眾享有廣泛的文化權利和自由、深化現行文化管理體制改革具有重要意義，這必將推動我國將科教興國、新聞出版、廣播影視等文化建設事業逐漸納入法制軌道。

第四，依法治國有利于黨和國家的長治久安，提供穩定和諧的社會發展氛圍。社會安定，政治穩定，國家的長治久安，符合黨的最高利益，符合人民的最高利益。沒有穩定，就什么事情也干不成。沒有長治久安，就可能使事業半途而廢。歷史經驗表明，法令行則國治國興，法令弛則國亂國衰。保持穩定，維護國家長治久安，最根本、最靠得住的辦法是實行法治。依法治國，是黨和國家的長治久安的關鍵所在。只有實行依法治國，才能保證權力授予有制、行使有規、監督有效，才能鞏固黨的執政地位，加強黨的執政能力，才能確保國家重大事項依照法定程序決定，令行禁止，社會糾紛與矛盾及時化解。而且，堅持依法治國，實現對經濟社會的調控，推進社會治理，加強社會建設，可以促使社會更加穩定有序與和諧，為改革開放和發展創造更為有利的條件。