序

在當前國家治理現代化建設中,基層治理是國家治理體系的基礎,是推進全面深化改革、實現治理體系和治理能力現代化的重要保障。十八屆四中全會指出“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層”,并提出了“推進基層治理法治化”的要求?；鶎又卫矸ㄖ位腔鶎又卫砀母锱c創新的必然選擇,是實現基層治理現代化的重要途徑。當前基層治理面臨來自各方面的挑戰,急需政府轉變治理理念,總結試點經驗,全面推進基層治理法治化。

一、當前基層治理面臨的挑戰

隨著我國經濟社會進入新常態,社會結構調整加劇,這對基層治理帶來全面的沖擊,基層治理工作面臨著階段性的新困難和新挑戰:

首先,隨著經濟社會深度轉型和法治建設不斷深化,基層治理面臨群眾利益多元化、訴求多樣化的挑戰?！耙婪ㄖ螄钡娜嫱七M帶來了不斷強化的社會法治意識,基層群體的利益意識和法治意識也被不斷激發出來。來自基層的對政治、經濟、社會等事務的參與要求日益強烈,更懂得主張自己的知情權、參與權、表達權和監督權等。而在進入城鎮化新階段后,在征地、環境污染、勞動薪酬、拆遷補償等領域的矛盾和訴求增加,當群眾利益表達與反饋得不到有效回應時,便容易引發群體性行為。

其次,信息化的發展帶來了信息傳播方式的改變和傳播效果的不可預測性。某一些原本應當在特定語境下解讀的具體事件有可能通過傳播導致變形失真或產生變質升華,迅速脫離具體語境擴散成為一個公共事件,引發全社會關注、加重矛盾沖突點。

最后,基層治理面臨人才、資金和其他資源要素缺乏的挑戰。要在基層實施現代化的治理模式,比如建構一種社會主體共同參與、運用法治思維和法治方式的多元共治新模式。這種模式對人、財、物的需求較高,與當前基層各項資源要素不足的現狀形成矛盾。目前絕大多數村由于歷史欠債、治理不善、官員腐敗或其他原因面臨著集體公益事業建設經費短缺的局面。同時,開展基層治理現代化所需要的法律、社會管理、水利、農業類等方面的基層治理人才也嚴重匱乏,行政執法力量也嚴重短缺,這些都對基層治理提出挑戰。

二、轉變基層政府治理理念與手段

為應對上述挑戰,基層政府的治理理念應當加以更新、治理手段應當加以升級,以契合新時代的復雜形勢與社會需求。

1.基層治理方式的現代化

傳統行政管理方式已不適合形勢需求與公眾期待?，F代基層治理應朝法治化的方式轉變,以法律為執行依據,以實現公平正義為執法標準,摒棄表面法治、實質人治的做法,切實推行依法治國,以法治化實現現代化。

2.治理主體的多元化

政府是國家治理的主要主體,但不應是唯一的主體,應實行政府主導、社會協同、社會多元主體共同治理的責任格局,形成一個多元互動的良性治理環境。國家提出“治理”一詞,就是國家治理思維的轉變,由政府單方面管理轉變為政府、社會組織、民眾共同參與的國家管理,從而實行共建、共治、共享。

3.治理手段信息化

政府應利用信息化手段,充分尊重民眾參與社會治理的權利,提高執法效率與治理效果。傳統的溝通方式主要是面對面溝通、電話溝通、信件溝通等,而現代技術日新月異,已產生更高效的溝通方式,如微信、QQ、公眾號、微博等,能夠實現溝通成本的降低和溝通效率的提高。基層治理應充分利用這些信息傳遞方式,及時將政府精神、政府文件、各項會議、重要信息告知民眾,讓他們了解事實、參與討論、參與決策。

4.治理過程的高效化

基層治理需把握好程序與效率的關系。政府在履行管理職能時,有時過于講究形式化的程序,導致一件本可在合法范圍內靈活處理的小事處理過程漫長,所謂程序成為行政不作為或為難百姓的借口;有時又不重視程序,追求快速處理矛盾,平息事端,這又可能導致民眾難理解,對處理結果不接受,進一步導致上訪、信訪事件。這就要求我們政府在解決基層問題時,既要講程序,也要講效率,把握好二者的關系。

5.糾紛解決的法治化與靈活度

現代社會糾紛不僅頻發,而且呈現多樣化的特點,這就使得我們處理各類矛盾時必須有一套明確、固定的標準。同時,處理糾紛的方式應靈活、多種方式相結合,堅持依法治國,以法律作為解決糾紛的重要標準,把多元化調解、村居法律服務、信訪機制、黨政中心維穩工作結合起來,建立有效糾紛解決機制,從根源上解決群體性事件,有效預防群體性事件。

三、基層治理法治化的廣東省實踐

近年來,廣東省一直積極探索基層治理新途徑和新模式,大力推進各項改革,其中不乏一些亮點。

1.經濟發達鎮行政管理體制改革[1]

近年來,廣東省全力推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點,出臺了簡政強鎮事權改革指導意見,結合鄉鎮經濟社會發展的實際,選擇多個試點鎮推行簡政強鎮事權改革,通過下放社會管理權限、擴大財政支配權限等方式,促進各試點鎮完善政府功能與運行機制,提高政務服務水平,從而使得其社會治理能力得到增強。

在這項改革中,廣東省在抓好廣州市增城區新塘鎮、佛山市南海區獅山鎮、東莞市長安鎮三個中央編辦確定試點鎮改革的同時,選擇佛山市順德區容桂街道、東莞市塘廈鎮、石龍鎮等輻射帶動能力突出的鎮街開展試點。首先,按照“能放則放、依法下放”的原則,賦予經濟發達鎮部分縣級經濟社會管理權限。其次,各試點鎮堅持財權和事權相統一,著力擴財權、增財力,充分調動基層干事創業的積極性和主動性。最后,加強政府放權后的基層政府權力運行規范化。為防止下放事權被濫用,各試點鎮均針對放權項目出臺了專項管理制度,全面推行政務公開制度,加強社會對基層權力運作的監督,建立起與擴大鎮級權限相適應的民主決策和權力監管體制,從工作要求、工作程序、紀律規定等方面對其行使事權予以明確和監控。

2.廣東省清遠市所推行的農村基層治理模式改革[2]

廣東省清遠市一直是國家農村改革的試驗田,于2014年4月被確定為中央農辦農村改革聯系點,7月被明確為廣東省的示范點,11月成為第二批國家級農村改革試驗區,開展以農村社區、村民小組為單位的村民自治試點。

2012年10月,清遠市提出了以完善村級基層組織為主要內容的農村綜合改革,要求落實黨組織建設、村民自治和農村公共服務“三個重心下移”,以及土地資源、涉農資金、涉農服務平臺“三個整合”,重構鄉村共同體。其中,改革核心“三個重心下移”是對清遠農村基層治理體系與組織方式的重塑,主要在于探索以村民小組為自治單位的農村基層治理體系,將黨支部、村委會、村民理事會等設置重心下移至村民小組,并在黨組織領導下,實現村委會、村民理事會、經濟合作社等組織各司其職,理事會議事、村民代表會議決事、村委會執事的農村基層治理體系也逐漸形成。

3.廣東探索基層治理新途徑和新模式——“一村(社區)一法律顧問”制度[3]

廣東的“一村(社區)一法律顧問”制度始于2005 年,是由深圳、佛山和珠海等地司法行政機關組織律師到基層農村和社區中開展普法活動,幫助農民化解村民的鄰里糾紛。2008 年3 月,湛江市司法局成立全省首個“農村維穩律師團”,2009 年,佛山南海率先推出“律師進村計劃”,惠陽成立了廣東首家村級法律顧問工作室,隨后惠州推動律師進村任“法制副主任制度”。2012 年,廣東省司法廳下發文件,推動廣東全省開展律師進村(居)活動。2014 年5 月,廣東省委、省政府辦公廳印發相關意見,要求全省實現法律服務全覆蓋,確保群眾不出村(社區)即可享受法律服務,形成以法治思維和法治方式處理村(社區)事務和基層糾紛的局面。2015年5月,廣東省委、省政府辦公廳聯合發文以建設幸福村居為目標,將“一村(社區)一法律顧問”工作作為“1 號工程”,在廣東全省范圍組織執業律師擔任村(社區)法律顧問,完成了廣東省“一村一法律顧問”的全覆蓋。

這項改革的順利推進,有效促進了村(社區)自治管理的法治化水平,在廣東形成以法治思維和法治方式管理村(社區)公共事務、化解矛盾糾紛、保障村(居)民合法權益、維護社會和諧穩定的新格局,全面提升了基層依法治理的水平,為全國貢獻了很好的經驗和樣本。

四、基層治理法治化的思考

十八屆四中全會指出“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層”,并提出了“推進基層治理法治化”的要求。基層治理法治化是實現基層治理現代化的必要途徑。在推進法治化的過程中,應當注重以下幾個方面:

第一,基層治理法治化城鄉有別,既要注意城鄉之間的差異性,又要堅持城鄉統籌,合理把握二者關系,形成良性互助的關系。一方面,要避免對立,通過尋求利益共同點,尋找雙方之間的聯系,縮小雙方的差距。例如,在處理村社矛盾時,手段、語言應當“接地氣”,要了解農民文化及思維方式。另一方面,應當加強和完善城鄉社區治理,必須堅持城鄉統籌。要堅持城市社區治理和農村社區治理一起研究、一起部署、一起落實,注重以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高,[4]促進城鄉社區治理協調發展。

第二,基層治理的法治化應當多元共治,充分發揮法律專業人才的作用。推進基層治理現代化重點要實現全民共治。十八屆三中全會《決定》提出“加強黨委領導,發揮政府主導作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。這一多元共治的要求對法律界的啟發便是法律人在基層治理中的角色。法律人在我國基層治理中應當充分發揮法律專業人才的優勢,應當承擔起更多的社會責任。上述“一村(社區)一法律顧問”便是一個很好的制度嘗試,能夠讓廣大律師參與基層治理,讓專業人士實現社會擔當,促進農村糾紛的解決,促進農村社會的和諧發展。

第三,基層治理的法治化應當與黨政中心工作相結合,是中心工作的一部分。當代中國人們的居住模式由單位居住模式向社區居住模式轉變,應注重在基層治理中實現黨支部與兩委及社區物業的統一。實踐證明,基層黨組織是黨的路線方針政策在基層得到貫徹落實的領導核心、是基層各項工作的領導核心、是各類基層組織的領導核心。必須發揮基層黨組織載基層治理中的領導功能和戰斗堡壘作用,將黨的領導貫穿于基層治理的各方面、全過程,確保黨的路線方針政策在城鄉社區的各項事務中得到貫徹落實。同時,應當在黨組織領導下建構一個充滿活力、運行暢通的基層群眾自治機制,與黨組織的領導形成良性互動和配合,并通過黨內基層民主帶動基層群眾自治。

第四,應當注重法治與德治結合,并通過相應機制促進自治。在基層治理過程中,既要注重重法、講法、明確規則、法律意識,同時應當吸收傳統文化合理元素,全面開展制定、修訂村規民約、社區公約活動,不斷增強基層群眾的公德意識、契約精神,形成法治、德治、自治“三治合一”的基層治理機制。

第五,基層治理的法治化應當與法律風險管理結合起來。治理既要注重解決矛盾,也要注重防范矛盾的產生,應當運用風險預防和風險管理的思維。要從源頭解決基層發生的矛盾和糾紛,把問題解決在萌芽狀態, 充分發揮人民調解第一道防線的作用,構建“矛盾不出村”的調解機制。

關于基層治理的話題,需要各界共同關注,促進經驗交流與思想碰撞。在當前治理法治化與現代化的改革背景下,法律界理應發揮自己的特長與優勢,積極為國家建言獻策?；诖?廣東省法學會法律風險管理研究會于2017年8月19日舉辦了“基層治理法治化與法律風險管理”學術年會,收獲了來自理論界和實務界的豐碩研究成果,現匯集成冊加以出版,希望能為這項國家事業的推進貢獻些許力量。本書的出版由國家社科基金“國家治理體系和治理能力現代化”研究專項項目(17VZL008)資助,受到廣東省律協、廣東省法學會法律風險管理研究會等有關單位的大力支持,中國法制出版社任樂樂和馬金風編輯為此付出了大量的時間和辛勞!在此,我們表以最誠摯的感謝。

劉 恒

2018年11月于廣州

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[1].參見廣東省編辦:《完善基層政府功能不斷激發經濟發達鎮發展活力》,載《中國機構改革與管理》2017年第6期。

[2].參見郭芳、鄒錫蘭:《廣東清遠探索農村綜合治理改革推行基層自治重心下移實現“零上訪”》,載《中國經濟周刊》2015年21期。

[3].參見周燕:《農村社區“一村一法律顧問”法制教育調查分析》,載《沈陽農業大學學報(社會科學版)》2016年第4期。

[4].張希:《努力開創城鄉社區治理新局面》,載《中國民政》2017年第12期。