四、新《行政訴訟法》實(shí)施尚存在諸多突出問(wèn)題

三年多來(lái)，新《行政訴訟法》的實(shí)施雖取得了令人矚目的成效，但也存在不少亟待解決的突出問(wèn)題。

一是新《行政訴訟法》為促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決而增設(shè)的新制度尚未充分發(fā)揮功能作用。為解決行政訴訟程序空轉(zhuǎn)、行政爭(zhēng)議難以實(shí)質(zhì)性解決的“頑疾”，新《行政訴訟法》增加了解決行政爭(zhēng)議的立法目的，并建立了諸多新的制度機(jī)制。但從新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)的情況看，過(guò)去的部分“頑疾”仍未得到根治。一方面，立案門(mén)檻的大幅降低在有效解決行政訴訟立案難的同時(shí)，也帶來(lái)了一定的“副作用”。由于法院在立案階段的審查程度更低，可能有更多不符合法定起訴條件的案件得以立案并進(jìn)入訴訟程序，經(jīng)法院依法審查起訴條件后裁定駁回起訴的案件數(shù)量可能隨之增多。換言之，立案后經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的一、二審程序后，糾紛卻未必能夠被真正導(dǎo)入訴訟解決渠道，公民、法人或者其他組織提起訴訟的預(yù)期目的也就可能隨之落空，同樣導(dǎo)致訴訟程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題。另一方面，新《行政訴訟法》建立的旨在有效化解爭(zhēng)議的新機(jī)制尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。例如，新《行政訴訟法》第三條第三款明文規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于解決行政爭(zhēng)議、促進(jìn)依法行政和密切官民關(guān)系，但實(shí)踐中這一制度的落實(shí)仍不盡如人意。例如，新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家部委涉訴案件大幅增加，但行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量仍很少。總體而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量和比例還不高，“告官不見(jiàn)官”的局面尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)。又如，規(guī)范性文件一并審查機(jī)制被視為新《行政訴訟法》的亮點(diǎn)之一并被譽(yù)為法治政府建設(shè)的重要“推動(dòng)器”，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)范性文件作出行政行為的情形亦不鮮見(jiàn)，但法院?jiǎn)?dòng)對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的案件比例并不高。再如，新《行政訴訟法》為有效解決民行交織問(wèn)題，確立了行政訴訟中一并解決民事?tīng)?zhēng)議的新機(jī)制，但實(shí)踐中一并解決民事?tīng)?zhēng)議的案件數(shù)量還不多，這一機(jī)制發(fā)揮的作用仍很不到位。最后，新《行政訴訟法》拓寬了行政訴訟調(diào)解的適用范圍，行政賠償、行政補(bǔ)償和行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件均可以調(diào)解。但從司法實(shí)踐看，不僅行政訴訟案件的撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，以調(diào)解書(shū)方式審結(jié)的行政案件數(shù)量并未出現(xiàn)明顯增加，并且行政訴訟案件上訴率、申訴率仍處在較高水平，行政爭(zhēng)議解決的效果仍不理想。

二是部分當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的現(xiàn)象逐漸增多，且對(duì)行政訴訟的過(guò)分“青睞”也在一定程度上影響了行政復(fù)議等其他糾紛解決機(jī)制作用的有效發(fā)揮。新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)案件數(shù)量大幅攀升的事實(shí)既表明人民法院不斷降低訴訟門(mén)檻和暢通救濟(jì)渠道，也表明公民、法人或者其他組織通過(guò)行政訴訟解決爭(zhēng)議、維護(hù)權(quán)益的意識(shí)更加強(qiáng)烈，行政爭(zhēng)議解決的法治化程度進(jìn)一步提升。但從應(yīng)然的角度看，盡管將司法定位為維護(hù)公平正義的最后一道防線(xiàn)未必完全準(zhǔn)確，但不論如何，司法不應(yīng)作為最優(yōu)先的爭(zhēng)議解決渠道，更不是成本最小的爭(zhēng)議解決渠道。新《行政訴訟法》的實(shí)施激發(fā)了人們通過(guò)行政訴訟維護(hù)自身權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的熱情，但司法實(shí)踐中在一定程度上流露出“動(dòng)輒就起訴”的傾向，濫用訴權(quán)、惡意訴訟的情形也有所顯現(xiàn)。例如，將同一行為拆分為多個(gè)中間性環(huán)節(jié)分別提起訴訟且經(jīng)法院釋明后不予調(diào)整，向明顯不具有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)反復(fù)提出履責(zé)申請(qǐng)并進(jìn)而提起訴訟，在不具有法定回避事由的情況下反復(fù)申請(qǐng)回避等。從裁判結(jié)果看，2015年全國(guó)法院審結(jié)的一審行政案件中，裁定駁回起訴的比例明顯高于2014年[8]。從行政訴訟與其他機(jī)制的關(guān)系看，新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)行政爭(zhēng)議多元解決的機(jī)制仍未得到普遍建立，同時(shí)新《行政訴訟法》通過(guò)新增復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度所要達(dá)到的立法目的也未能得到全面實(shí)現(xiàn)。新《行政訴訟法》建立復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的直接目的在于倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)加大復(fù)議監(jiān)督力度，將行政爭(zhēng)議解決在復(fù)議程序中。從2015年全國(guó)復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看[9]，盡管復(fù)議機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)率同比大幅提升，但行政復(fù)議案件的數(shù)量并未因此增加，反而由2014年的149122件[10]小幅回落到2015年的147696件[11]，且全國(guó)行政復(fù)議案件總量2013年、2014年連續(xù)兩年高于當(dāng)年全國(guó)一審行政案件總量的態(tài)勢(shì)也被逆轉(zhuǎn)，由2013年多出5231件[12]、2014年多出7220件[13]，陡然轉(zhuǎn)變?yōu)樯倭?2702件[14]，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法形成部分學(xué)者提出的行政復(fù)議案件數(shù)量10倍于行政訴訟案件數(shù)量的理想分布格局，一審行政訴訟案件數(shù)量反而是行政復(fù)議案件的1.5倍，很難說(shuō)明行政復(fù)議發(fā)揮了解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

三是人民法院面臨著日益凸顯的案多人少的矛盾，行政審判的質(zhì)效亟待提升，行政訴訟“三高一低”的狀況尚未得到有效改善。隨著行政訴訟案件數(shù)量持續(xù)大幅攀升，一些法院行政審判法官的人均辦案數(shù)量和工作負(fù)荷超過(guò)刑事法官和民事法官，案多人少的矛盾日益凸顯。同時(shí)，由于新《行政訴訟法》對(duì)一審和再審案件級(jí)別管轄的調(diào)整，四級(jí)法院行政案件數(shù)量呈“倒金字塔”分布，與盡量將矛盾糾紛化解在基層的整體司法理念不完全合拍。從審判質(zhì)量看，新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)各級(jí)人民法院通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)解決了層出不窮的新情況、新問(wèn)題，但毋庸諱言，審判質(zhì)量總體上仍有較大提升空間，從二審改判發(fā)回情況看，2015年二審法院對(duì)上訴案件發(fā)回重申率和改判率也明顯高于2014年[15]。同時(shí)，對(duì)各地法院所作裁判文書(shū)的實(shí)證分析表明，司法尺度不統(tǒng)一的情況仍較為突出。從審判效率看，新《行政訴訟法》增設(shè)了行政訴訟簡(jiǎn)易程序，旨在實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審、提高審判效率的目的，但實(shí)踐中對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的利用不多，提升審判效率的作用受到較大制約。從審判效果看，行政案件上訴率高、申訴率高、信訪率高和服判息訴率低的“三高一低”狀況仍未得到根本緩解，行政審判的公信力亟待提升。最后，從行政審判隊(duì)伍的狀況看，新《行政訴訟法》實(shí)施后隨著案件數(shù)量持續(xù)大幅攀升，一些法院充實(shí)了行政審判法官隊(duì)伍，但總體而言行政審判隊(duì)伍量小質(zhì)弱的局面未能改觀。一些地方根據(jù)新《行政訴訟法》第十八條第二款的規(guī)定實(shí)行行政案件跨區(qū)域集中管轄，有利于提升行政審判的專(zhuān)業(yè)化程度、統(tǒng)一行政審判司法尺度、減少行政干預(yù)和地方保護(hù)，從而提升行政審判的公正性與公信力，但在一些地方也出現(xiàn)案件集中而行政審判人員未能集中甚至骨干隊(duì)伍流失問(wèn)題，在一定范圍內(nèi)帶來(lái)行政審判力量受到削弱的隱患。

四是行政機(jī)關(guān)面臨的應(yīng)訴壓力大幅增加，新《行政訴訟法》旨在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的制度機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用。新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，在行政訴訟案件數(shù)量大幅攀升的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)面臨的應(yīng)訴壓力陡然加大。例如，北京市某區(qū)人民政府2015年在北京四中院涉訴的一審行政案件就多達(dá)611件，2016年進(jìn)一步增加到1500件以上，平均每個(gè)工作日就有幾件案件“入賬”，即使不考慮其在其他法院的涉訴案件，應(yīng)訴壓力已十分巨大。不僅案件增多，由于復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件既可由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄，也可由原行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，因此不少行政機(jī)關(guān)需要頻繁往返多地應(yīng)訴，出庭應(yīng)訴的成本大幅增加。而在應(yīng)訴案件壓力陡增，但應(yīng)訴力量難以同步跟進(jìn)的情況下，應(yīng)訴工作的質(zhì)量可能會(huì)受到一定影響，甚至可能會(huì)對(duì)復(fù)議工作等其他方面的工作產(chǎn)生沖擊。除了應(yīng)訴壓力增大，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)訴訟義務(wù)被新《行政訴訟法》確定下來(lái)。新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量和比例均有所提升，但總體而言仍不高，且存在區(qū)域發(fā)展不均衡、出庭應(yīng)訴的行政負(fù)責(zé)人中正職負(fù)責(zé)人的占比不大、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲的情形時(shí)有發(fā)生等短板。此外，新《行政訴訟法》加大了司法審查的力度，如確立了明顯不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對(duì)程序輕微違法的行政行為采取確認(rèn)違法判決方式等，但從司法實(shí)踐看，以明顯不當(dāng)為由判決撤銷(xiāo)或變更行政行為的案件數(shù)量偏少，表明法院對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督仍然孱弱；對(duì)于行政程序輕微違法的行政行為，仍有一些案件以行政行為存在瑕疵但尚不構(gòu)成違法等為由沿用過(guò)去駁回訴訟請(qǐng)求的判決方式，導(dǎo)致新《行政訴訟法》確立該項(xiàng)判決方式的目的未能得到全面實(shí)現(xiàn)。

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[1]. 參見(jiàn)《天津高院首次發(fā)布行政審判白皮書(shū)》，載民主與法制網(wǎng)http://www.mzyfz.com/index.php/cms/item-view-id-1164909?verified=1。

[2]. 參見(jiàn)《云南高院發(fā)布2015云南法院行政案件司法審查報(bào)告白皮書(shū)》，載云南法院網(wǎng)http://www.gy.yn.gov.cn/Article/xwgj/xwfb/201607/48797.html。

[3]. 參見(jiàn)《北京高院通報(bào)行政案件審理情況》，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2016-04/30/c_128946799.htm。

[4]. 參見(jiàn)《江西高院：2015年行政機(jī)關(guān)敗訴案占一審判決案件總數(shù)近三成》，載法制網(wǎng)http://law365.legaldaily.com.cn/ecard/post_view.php?post_id=20512。

[5]. 參見(jiàn)《山東發(fā)布2015年行政審判白皮書(shū)公布10件政府信息公開(kāi)典型案例》，載中國(guó)法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1825068.shtml。

[6]. 參見(jiàn)《江西高院2015年行政審判白皮書(shū)發(fā)布 行政機(jī)關(guān)敗訴呈上升態(tài)勢(shì)》，載新浪網(wǎng)http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-06-07/111132589.html。

[7]. 參見(jiàn)《黑龍江法院發(fā)布行政審判白皮書(shū) 四項(xiàng)建議助推法治政府建設(shè)》，載中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)http://www.chinapeace.gov.cn/2016-06/13/content_11347414.htm。

[8]. 耿寶建：《新〈行政訴訟法〉實(shí)施一年回顧與展望》，載《法律適用》2016年第8期，第11頁(yè)。

[9]. 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，載國(guó)務(wù)院法制辦公室官網(wǎng)http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/。

[10]. 其中，中央行政機(jī)關(guān)受理5746件，地方行政機(jī)關(guān)受理143376件。

[11]. 其中，中央行政機(jī)關(guān)受理141968件，地方行政機(jī)關(guān)受理5728件。

[12]. 2013年全國(guó)法院新收一審行政訴訟案件123194件，全國(guó)行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件128425件。

[13]. 2014年全國(guó)法院新收一審行政訴訟案件141880件，全國(guó)行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件149122件。

[14]. 2015年全國(guó)法院新收一審行政案件220398件，全國(guó)行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件147696件。

[15]. 耿寶建：《新〈行政訴訟法〉實(shí)施一年回顧與展望》，載《法律適用》2016年第8期，第9頁(yè)。