南沙區社會組織管理創新研究

張緊跟

摘要

作為國家級新區，南沙新區規劃最大的亮點在于其戰略定位之一是建立社會管理服務創新試驗區。南沙新區建立社會管理服務創新試驗區的過程，實質上就是要在轉變傳統的政府壟斷和大包大攬社會事務的社會管理方式的基礎上，依托社會組織與社會實現協作共治的過程，最終建立協商民主、多元參與的治理機制。調研發現，南沙新區近年來通過社會管理創新，不斷加大培育和發展社會組織的力度，取得了明顯成效。但是，與建設社會管理服務創新試驗區的新區規劃目標相比，依然存在著巨大的差距。為此，需要進一步轉變政府職能，強化公共服務，探索建立協商民主、多元參與的治理機制，形成公開透明、辦事高效的社會治理體制。

一、問題的提出與研究方法

（一）問題的提出

南沙新區是廣東省廣州市下轄的一個國家級新區，于2012年9月設立，轄地原屬番禺區，前身為成立于1993年5月12日的廣州南沙經濟技術開發區，2005年5月改為南沙區，2012年9月6日，成為國家級新區。南沙區總面積為803平方公里，常住人口達70余萬。

南沙地處廣州市域最南端——珠江出海口虎門水道西岸，東與東莞虎門隔海相望，西連中山市。南沙處于珠江三角洲的幾何中心，陸上距廣州市區以及南沙區、珠海、澳門、東莞、中山等14個大中城市的距離都在60公里以內。海上以南沙港為中心，距離香港38海里，距離澳門41海里。航空方面，周圍有廣州、深圳、珠海、香港、澳門五大國際機場。

南沙的發展正式啟動于20世紀90年代。1990年，廣東省確定廣州南沙、惠州大亞灣、珠海西區為20世紀90年代三大重點發展區域。一年后，國務院批準南沙港成為對外通商口岸，南沙客運港試航。1993年，國務院批準設立國家級南沙經濟和技術開發區，揭開南沙大規模開發的序幕。經濟技術開發區成立后，南沙開發開始加速。1997年虎門大橋通車，天塹變通途，南沙躋身全國投資環境優秀開發區30強。1998年，粵港經濟合作座談會在南沙舉行，南沙成為“泛珠三角”合作的始創地。1999年，廣東省召開“推進南沙開發現場會”，南沙定位升級為珠三角的中心支點城市。南沙在泛珠三角的重要地位漸顯雛形。2000年，番禺撤市建區，南沙也隨之并入廣州市。在廣州城市“南拓”戰略中，南沙被納入廣州城建計劃，年投資過百億。縱觀南沙的發展，2000年前，南沙只是番禺的一個開發區；而2000年后，南沙納入了廣州戰略拓展宏圖中，成為廣州城市“南拓”的重點。2001年，廣州市政府提出在南沙“再造一個新廣州”，使廣州從河港變成一個濱海城市。2002年，廣州南沙開發區建設指揮部掛牌成立，統籌南沙規劃及開發，行使廣州市一級管理權限。2005年4月28日，國務院正式批準設立廣州市南沙區，南沙的開發建設面臨新的歷史機遇。在2008年年底出臺的《珠三角改革發展規劃綱要》中，南沙被列為三大重點開發建設與合作區之一，要求將南沙打造為集物流產業、臨港產業、高新技術產業于一體的國際一流的現代產業基地。2010年《粵港框架合作協議》出臺，將廣州南沙定為粵港重點合作區域。兩會期間，國家“十二五”規劃綱要再次將南沙作為國家深化粵港合作的七大重點項目所在地之一，在廣東代表團的分組討論會上，時任中共廣東省委書記的汪洋更是提出“以南沙新區為突破口，再造一個新廣州”。2012年9月6日，《廣州南沙新區發展規劃》正式獲國家批準。

自1993年國務院批準設立廣州南沙經濟技術開發區以來，經過20余年的開發建設和招商引資，目前南沙區的工業、基礎設施等建設有一定基礎，城市建設也初具規模，具備了吸引各類投資的軟硬環境。自南沙開發建設以來，社會組織也在相當程度上獲得了發展，這對促進南沙經濟、社會的全面發展也起到了非常積極的作用。但是，在其發展過程中也存在許多問題，特別是與發達地區與先進國家相比，南沙區的社會組織發育相對滯后，溝通、服務、維權、規范等作用未能得到充分發揮。

進入21世紀以來，隨著廣東“強政府、大社會”發展目標的提出，以培育和發展社會組織為核心的社會治理創新不斷深入，深圳、廣州、珠海等地都將社會組織管理體制改革作為本地區改革發展的重要任務。這是因為創新社會組織治理既是社會治理創新的核心，又是加快政府職能轉變和建設和諧社會的基本路徑。2012年9月6日，國務院印發了《關于廣州南沙新區發展規劃的批復》（國函〔2012〕128號），原則同意《廣州南沙新區發展規劃》。與國內其他國家級新區相比，南沙新區規劃最大的亮點在于其戰略定位之一是建立社會管理服務創新試驗區。在這樣的背景下，南沙新區開展社會組織管理體制改革，既是巨大的挑戰，也蘊含著新一輪發展和制度創新的機遇和動力。社會組織管理體制改革創新是一項復雜的系統工程，涉及公共管理制度的諸多方面，也會觸及傳統的政府管理格局，對新的社會結構形成也有著不可估量的作用。

南沙新區建立社會管理服務創新試驗區的過程，實質上就是要在轉變傳統的政府壟斷和大包大攬社會事務的社會管理方式的基礎上，依托社會組織與社會實現協作共治的過程，最終建立以人為本、協商民主、多元參與的治理機制。為此，需要進一步轉變政府職能，強化公共服務，探索建立以人為本、協商民主、多元參與的治理機制，形成公開透明、辦事高效的社會治理體制。在這一改革進程中，原來由政府包攬的經濟、社會事務將部分交由社會組織承擔。因此，南沙新區政府面臨著對社會組織進行有序培育和依法監督管理兩大任務。那么，南沙新區應該如何通過創新社會組織管理來實現建設“社會服務創新試驗區”的新區規劃呢？

（二）研究方法

為更好地開展社會組織管理體制的創新研究工作，提高研究質量，真正為管理實踐服務，南沙新區民政局與中山大學中國公共管理研究中心以及中山大學政治與公共事務管理學院開展課題合作，擬對南沙新區社會組織管理體制進行全面調研分析，積極吸收國內外社會組織管理的先進經驗，主動發現問題和解決問題，并最終形成南沙新區創新社會組織管理體制的主要方案。

第一，本課題研究主要采用定性研究方法。

本課題采用案例研究方法，以南沙區的實踐為基礎，思考如何通過創新社會組織管理，促進南沙區社會組織健康有序發展。

第二，本課題的資料收集方法。

（1）文本分析。根據研究目的和研究內容收集南沙區關于“培育和發展社會組織”的相關文件、工作報告、工作總結、領導講話、交流與學習中使用的資料等文本，了解南沙新區社會組織登記、年檢、評估情況以及培育發展的思路。（2）訪談。根據研究目的和研究內容制定科學、周密的訪談計劃，與南沙區典型社會組織負責人座談，并對從事實際工作的社會組織管理者進行深入訪談，了解南沙區社會組織發展取得的成效和面臨的問題，為設計科學的機制提供信息支持與前提條件。（3）問卷調查。根據研究目的和研究內容設計了詳細的調查問卷，對南沙區全部社會組織進行全面調研，以從整體上獲得南沙區社會組織發展現狀的信息。（4）文獻研究。對社會組織管理體制的相關理論文獻進行深入研究，從理論上分析南沙新區社會組織管理創新的發展路徑。

二、南沙新區社會組織發展現狀

（一）總體發展概況

社會組織的發展是南沙區經濟社會發展的一個側面縮影。作為社會建設的有機組成部分，社會組織活躍在科技教育、文化衛生、社會福利、行業管理等多個領域，是構建和諧社會的重要力量。

2005年，南沙區成立時從番禺區接收管理社會組織24個，經過多年的發展，到2011年6月底，南沙區社會組織發展到55家，全部為民辦非企業單位。2012年新增社會組織24家，其中社會團體3家、民辦非企業單位21家。此外，2012年12月原屬番禺區的東涌、大崗、欖核三鎮劃入南沙區后，從三鎮接收社會組織24家，其中社團4家，民辦非企業單位20家。到2013年7月底，南沙區新增社會組織12家，其中社會團體8家、民辦非企業單位4家。目前，全區共有社會組織130家，其中社會團體45家，民辦非企業單位85家。活動領域范圍涉及南沙區的經濟、教育、科技、文化、勞動、體育、勞動等多個領域，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。

（二）社會團體的發展

社會團體是由公民或企事業單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業性社團、學術性社團、專業性社團和聯合性社團。

1．絕對量小，增長緩慢

截止到2013年7月，南沙新區共有社會團體45家，在南沙區全部社會組織中占34%。在2011年6月之前，南沙區沒有社會團體；2012年也只發展了3家社會團體，到2012年年底在南沙區合并了原屬于番禺區管轄的東涌、大崗、欖核三鎮后才增加了4家社會團體；到2013年，南沙區新增加社會團體8家。

2．初步形成了門類齊全的服務體系

在登記注冊的45家社會團體中，工商服務類（含鎮街商會）團體有16家，職業及從業者組織有2家，農業服務類團體有4家，社會服務類團體有7家，文化類團體有4家，衛生類團體有3家，體育類團體有3家，其他團體有6家（主要是聯合會、聯誼會、思想政治研究會等）。45家社會團體活躍在南沙新區的工商經濟、科學研究、文化藝術、體育等各個領域，涵蓋了一、二、三產業的各行各業，基本形成了一個門類齊全、覆蓋廣泛的社會團體體系。

3．運行不暢

在45家社會團體中，有15個是由區內黨政機關主導，參照廣州市和其他區的做法舉辦的，它們占社會團體總數的33%，由政府工作人員兼職負責日常工作。由于沒有專職工作人員，也缺乏資金來源，這些社會團體較少開展活動或活動類型單一，缺乏活力。如成立于2007年11月的南沙區紅十字會由南沙區5家公立醫院作為會員單位，現有會員400多個（主要是醫務人員），沒有專職人員，主要由政府工作人員兼職做紅十字會負責人，其經費主要來源于區政府撥款。其主要活動包括，第一，扶貧濟困，利用醫院資源進行救護、扶貧；第二，組織公立醫院送診、送藥、義診；第三，舉辦群眾救護培訓，每年要完成區內人口2%的人員培訓任務；第四，組織無償獻血；第五，人道救助，籌集善款。例如2008年的雪災捐款活動。南沙區紅十字會主要負責人在訪談中也談及其運作的困境。第一，人員少，經費少。基層醫院苦不堪言。區紅會沒有編制，都是區衛生局醫政科一個單位在做工作。編辦曾給協會一個普通雇員編制名額，但確定錄取雇員名單后卻聯系不到那個雇員了。第二，南沙新區的新政策都沒有落實，南沙實際很貧困。紅十字會的活動很有必要，但由于經費少，需要自己想辦法籌款來完成任務。第三，工作開展難。由于郭美美事件，紅會面臨前所未有的信任危機。此外，社會團體的生存壓力大，一家協會的會費不多，但金額加起來就大了，這也增加了籌集善款的難度。

而成立于2006年的南沙區個體私營企業主協會由南沙區工商行政管理局主管，其活動經費也主要來源于主管部門撥款，主要組織會員企業學習和培訓。由于不向會員企業征收會費，活動經費非常有限，協會組織的活動非常少。

（三）民辦非企業單位的發展概況

民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事社會服務活動的社會組織，分為教育、衛生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等類型。

1．登記數量總量不大，發展緩慢

2005年，南沙新區成立時從番禺區接收管理社會組織24個，全部是民辦非企業單位。到2011年6月底，南沙區的民辦非企業單位發展到55家。2012年開始才加快了發展步伐，當年新增41家。目前，南沙新區民辦非企業單位共85家，在南沙區社會組織中占66%。

2．民辦非企業單位發展不均衡，教育類一枝獨秀

在現有的85家民辦非企業單位中，幼兒園有50家、小學校有5家、教育培訓類單位有12家、職業培訓類單位有3家、社會服務類單位有6家、科技類單位有4家、工商服務類單位有2家、農業服務類單位有1家、民辦醫院有1家、足球俱樂部有1家。其中，民辦幼兒園占民辦非企業單位的59%，在南沙新區公立幼兒園不足的情況下，較好地解決了南沙新區幼兒教育的問題。此外教育培訓、職業培訓類單位也較多，占民辦非企業單位的18%，主要涉及學歷培訓、中小學生培訓、電子商務、軟件、外語、企業管理培訓、人才培訓等。6家社會服務類民辦非企業單位是社工機構，承接政府購買服務，如殘疾人服務、家庭綜合服務中心運營等業務，為政府購買社會服務提供了必要的機構載體。

（四）南沙新區社會組織發揮的主要作用

1．促進了市場經濟體制的完善

南沙區市場化程度較高，社會組織成為構筑市場體系不可缺少的部分。其作用表現在以下幾個方面。一是承接政府轉移的職能。行業協會履行了政府賦予的部分行業協調管理的職能，在維護企業權益，建立從業規范，促進公平競爭，加強行業自律，解決貿易糾紛等方面，作用日益重要，初步形成了一些“品牌協會”。如南沙區安全生產協會，通過開辦座談、組織培訓課和調研等活動，負責全區400多家企業的培訓等與安全生產相關的工作，運作日益成熟。二是促進經濟技術交流與合作。社會組織在溝通企業與政府部門關系、協調解決企業疑難問題、促進招商引資、提高企業技術和管理水平等方面的作用日益凸現，成為開展國際經濟貿易合作、科技文化交流的重要媒介。如南沙科技創業服務中心在知識產權保護（包括知識產權糾紛投訴、與律師所聯系等）、高新技術企業申請、科技資金申請、為企業做科技加計扣除服務、提供大學生創業孵化基地的服務、高科技產品綜合配套服務等方面發揮了積極的作用。

2．擴大了社會就業，維護了社會安定

社會組織的發展為社會提供了新的大量的就業崗位，為待業人員再就業提供了更多的就業機會，在一定程度上緩解了就業難的問題，起到了固本強基的作用。特別是社區社會組織的發展，不僅為市民提供了越來越多的生活服務、文化娛樂服務，而且開發出許多新的產業和崗位，為再就業領域創造了廣闊的發展空間。如潤衡教育培訓中心主要從事職業技能培訓，與殘疾人園區的相關企業配套，在促進殘疾人就業方面發揮了非常積極的作用。

3．促進了社會公益事業發展

社會組織拓寬了社會公益事業的投入渠道，減輕了政府的負擔。南沙區各類公益性社會團體，如南沙區紅十字會、南沙區志愿者（義工）協會等慈善組織，積極組織開展形式多樣的捐資助學、“送溫暖”等社會公益活動。如“5·12”汶川特大地震發生后，南沙區各級志愿者（義工）組織緊急行動，發出抗震救災倡議，發起賑災義演活動，掀起愛心義賣高潮，全面參與全區性募捐活動，在2009年年底開展的“為汶川災區青少年捐贈冬衣棉被”活動中，各級志愿者（義工）組織共捐獻了全新棉被180床。再比如，針對當前農村青年勞動力轉移就業方向不清晰的問題，南沙志愿者（義工）協會、黃閣鎮、橫瀝鎮、南沙街等志愿者（義工）組織深入開展失業、待業青年情況摸查活動，舉辦了“南沙區創業就業促進會暨現場招聘會”、“春風行動現場招聘會”、“高校畢業生創業論壇暨現場招聘會”等近十個大小場次的招聘活動，提供現場咨詢、現場引導、現場信息交流等志愿服務。

4．促進了社區建設

南沙區從2011年開始，全面推進社區服務管理創新。各鎮街家庭綜合服務中心采取政府購買或委托的方式，引進公益性社會組織承接提供服務。從居民最需要的服務項目入手，將星光老年之家、居家養老服務站、青少年活動中心、殘疾人康復中心、工療站、志愿者（義工）工作站、文化站、退管服務等社區服務項目和資源整合成“一站式”服務的場所。如南沙家庭綜合服務中心是由南沙街道辦事處和廣州市北達博雅社會工作資源中心建立的“一站式”社區服務站，開展低保困難家庭援助服務、老年人文娛康樂服務、兒童青少年綜合服務、計生工作與指導、新廣州人俱樂部等綜合服務。還有如始建于1993年的南沙海韻曲藝社，平時積極參與南沙區的各項文藝活動，宣傳南沙，宣傳開發，在各項活動中屢獲殊榮，2010年還代表南沙區人民政府外事辦參加廣州市十區文藝匯演獲得金獎。成立于2006年的南沙俏夕陽舞蹈隊是南沙社區的一支中老年業余文藝隊伍，以老有所學、老有所樂、老有所為、服務社會為宗旨，積極編排反映南沙大開發、創建文明城市、迎辦亞運等的節目，深入社區、農村、企業、部隊演出，并積極參加街、區、市舉辦的“水鄉生態文化節”、“天后文化旅游節”、“荔枝節”、“慶建國六十周年”、“紀念建黨九十周年”等喜慶活動表演，為繁榮社區文化、活躍群眾文化生活，發揮了積極的作用。社區社會組織通過開展活動、提供服務，在調動社會資源、提供公共服務、活躍文體生活、協調鄰里關系、完善社區自治、加強社區管理，開展公益活動、幫扶弱勢群體、創造就業機會、增強居民歸屬感、幸福感等方面發揮了重要作用。

三、南沙新區社會組織管理體制改革

近年來，南沙新區圍繞落實國家級新區規劃、打造社會服務創新試驗區的目標，高度重視改革社會組織管理體制，不斷加快社會組織培育與發展步伐。

（一）政府高度重視培育和發展社會組織

1．制訂具體方案

南沙區政府已經充分認識到社會組織的重要作用，已將“實施社會組織培育工程”列為落實南沙新區發展規劃的社會建設工程，希望通過培育社會組織的發展來進一步擴大政府公共服務供給。2013年4月18日，中共南沙區委和南沙區政府發布《南沙區加快培育和發展社會組織的實施方案》。2013年7月24日，廣州市社會工作委員會第二次全體會議選定南沙作為基層社會管理體制改革試點區，明確要在完善基層社會管理體制機制、培育和規范發展社會組織、優化人口服務管理和發展專業社工隊伍等方面進行探索。在《南沙區社會組織發展扶持資金管理辦法》中，南沙區明確了重點培育和發展的社會組織是（1）直接服務于民生的公益慈善類、社會服務類社會組織；（2）樞紐型、支持型社會組織；（3）行業協會商會；（4）職業及從業者組織；（5）尚不具備登記條件，在區民政部門備案的基層群眾生活類社會組織。

2．建設培育基地

南沙新區將推進培育基地建設列入2013年社會管理服務創新重點觀察項目，建立了“1+9”社會組織培育基地網絡。南沙新區在2013年5月制定南沙區社會組織培育基地建設方案及管理辦法，在2013年9月區級社會組織培育基地掛牌，為進駐社會組織提供辦公場地和人員培訓、技術支持、管理咨詢等服務。通過政府購買服務的形式，將培育引進社會組織的部分具體事務性工作、區社會組織培育基地的運作，委托給相關社會組織實施，所需資金納入區民政局財政收支預算。南沙新區要求各鎮街充分利用家庭綜合服務中心、社區綜合服務中心等場地，并要求其建設本級社會組織孵化站，重點培育孵化活動范圍在本轄區內的公益慈善類、社會事務類、社區服務類、文化體育類等城鄉基層群眾生活類社會組織。2013年9月，南沙區社會組織培育基地投入使用，首批共有22家社會組織進駐。

3．創新資金扶持機制

一方面，南沙區不斷拓寬社會組織融資渠道，支持和引導民間力量為初創期的社會組織提供人力、物力和財力支持。設立社會組織孵育專項資金，采取分類扶持方式對符合申請條件的社會組織給予補助。創新資金扶持機制。拓寬社會組織融資渠道，支持和引導民間力量為初創期的社會組織提供人力、物力和財力支持。設立社會組織孵育專項資金，采取分類扶持方式對符合申請條件的社會組織給予補助。另一方面，南沙區盡力減輕社會組織稅務負擔。區財政、稅務部門根據相關法律法規，協助社會組織辦理非營利社會組織免稅資格認定和公益性捐贈稅前扣除資格認定，依法落實對社會組織的稅務優惠。

4．政府向社會組織購買服務

結合行政審批制度改革，政府的行業管理的事務性職能正逐步向行業協會轉移，或以協議、合同的方式委托給行業協會進行自律管理和提供服務。此外，針對社工服務中心所提供的社區服務，也有成功的政府購買操作。但相關問卷調查數據顯示，南沙新區接受過政府職能轉移的社會組織的比例還是比較低的，才占到9%；但承接政府委托項目以及為政府提供咨詢服務的社會組織的比例分別占到27%和20%，這說明社會組織在接受政府職能轉移方面的潛在空間是比較大的，且有一定的承接能力（見圖1）。

如課題組訪談的南沙區安全生產協會、南沙區潤衡教育培訓中心、百民社工服務中心等就分別從南沙區安全生產監督局、南沙區勞動局和各鎮街那里以購買服務的形式承接了一部分公共服務職能。

2014年1月26日，南沙區民政局印發了《廣州市南沙區具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》，第一批包括3個社會團體（廣州市南沙區社會組織發展促進會、廣州市南沙區陽光志愿者促進會、廣州市南沙區慈善會）、8個民辦非企業單位（廣州市北達博雅社會工作資源中心、廣州市南沙區同創社會工作服務中心、廣州市南沙區百民社會工作服務中心、廣州市南沙區廣善社會工作服務中心、廣州市南沙區康園工療站服務中心、廣州市南沙國際技術合作服務中心、廣州市南沙區天使矯治康復中心、廣州市南沙區潤衡職業培訓學校）。2014年4月2日，又公布了第二批社會組織目錄，包括3個社會團體（廣州市南沙區人力資源協會、廣州市南沙區農業生產資料行業協會、廣州市南沙技能培訓行業協會）和4個民辦非企業單位（廣州市南沙區星空社會工作服務中心、廣州市南沙區善雅社會工作服務中心、廣州市南沙區利民社會工作服務中心、廣州市南沙區卓才職業培訓學校）。

5．大力發展樞紐型社會組織

這方面的工作包括以下內容。一是積極構建以人民團體為核心的樞紐體系。南沙區黨委和政府要求區工、青、婦等群團組織加強社會組織的培育和引進服務工作，增強對社會組織的領導和帶動作用，構建以自身職能為中心的社會服務網絡。二是配合南沙的產業發展和社會建設，由相關職能部門培育發展或引進汽配、建筑、化工、旅游、餐飲、教育、農業、軟件外包、房產中介、交通物流等適合該區產業發展和行業自律監管的行業協會、商會類樞紐型社會組織。三是有序發展民辦非企業單位類樞紐型組織。各鎮街可以發揮社會力量，培育引進民辦非企業單位，為本轄區培育發展的基層群眾生活類社會組織提供孵化、托管、培育服務。目前，南沙區社會組織促進會、南沙區團青匯青少年發展促進會、南沙區納稅人協會、南沙區企業聯合會、南沙區文化會等樞紐型社會組織已經開始正式運作。

6．建立聯席會議制度

目前，南沙區建立了由區社工委召集，區委辦、區委組織部（區編委辦）、區委宣傳部、區委政法委、區府辦（區法制辦、區外事辦）、區發改局、區經貿科技和信息化局、區教育局、區公安分局、區財政局、區人力資源和社會保障局、區建設局、區衛生局、區質監局、市工商局南沙區分局、區國稅局、區地稅局、區聯絡辦等單位和各群團組織、各鎮街負責人組成的聯席會議制度，定期或不定期召開聯席會議，研究協調推進社會組織發展中碰到的重大問題。

（二）改革社會組織登記管理

1．簡化社會組織登記

近年來，南沙區民政局積極貫徹落實廣州市民政局《關于進一步深化社會組織登記管理改革助推社會組織發展的通知》（穗民 [2011]399號）的精神，在降低社會組織登記準入門檻、簡化社會組織成立登記程序、減輕社會組織辦理登記負擔、提高社會組織登記工作效率四個方面支持新開辦的社會組織。除民辦教育和職業培訓機構、醫療機構和社會福利機構等法律法規、政策文件規定須由政府有關部門進行前置審批外，其他社會組織的發起人（舉辦者）可直接向登記管理機關申請登記為獨立法人機構。社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位；其他政府部門依照各自職能對社會組織的業務活動實施指導和監督。對以鎮（街）和村（社區）為活動范圍，未達到登記條件，但能正常開展活動且符合經濟社會發展需要的基層群眾生活類社會組織，可以向街道辦事處、鎮人民政府提出申請，報區登記管理機關實行備案管理。對社會組織申請成立、變更、注銷登記的審批時限，從收到全部有效文件之日起算，省要求在30個工作日內、市要求在20個工作日內，南沙區壓縮至3個工作日內完成。對于南沙區扶持的優勢產業、新興產業、外向型產業，以及經濟組織較少的行業，其成立行業協會的會員數量不夠50個的，可根據實際適當放寬到30個以上。取消社會團體申請籌備的審批環節。社會團體發起人憑登記管理機關名稱核準批復開展籌備工作。

2．鼓勵社會組織充分競爭

從2012年1月1日起，廣州市允許同一行業根據實際需要成立多個行業協會；允許慈善、文化、教育、體育、衛生、環境等公益服務性社會團體名稱加“字號”，只要名稱不相同，可以在同一行政區域內申請成立業務范圍相同或者相似的公益服務類社會團體。監督、指導和促進各類社會組織合理布局和有序準入。登記管理機關可根據實際情況批準成立業務范圍相同或近似的社會組織，通過競爭提高社會組織服務質量。

（三）加強社會組織能力建設

1．健全法人治理結構

2012年起，廣州市民政局推出三項舉措，一是規定社會組織全部設立監事會（監事），形成決策、執行、監督三者互相制衡的治理機制；二是規定社會團體主要負責人實行差額選舉，擴大社會組織民主自治范圍；三是出臺社會組織負責人管理措施，加重社會組織法定代表人和其他負責人的職責，規定凡因擔任被撤銷登記社會組織負責人未滿5年的，不得再作為社會組織發起人、擬任負責人和負責人，促使社會組織依法依規依章程認真履職。在此基礎上，南沙區民政局在2013年出臺管理辦法，督促社會組織建立以章程為核心的內部管理制度，健全責權明確、運轉協調、有效制衡的法人治理結構和機制。完善會員代表大會、理事會、監事會和執行團隊等內部運行機制，制定議事規則，明確決策、咨詢、執行、監督等各類機構的權責，保障社會組織依法運行、有效治理。推動社會組織去行政化，實現社會組織自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務。

2．強化社會組織自律管理

南沙區不斷加強社會組織信用體系建設，推動社會組織建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、規范運作、誠信執業、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒、自律保障等各項機制，依法開展活動。杜絕利用職權強制入會、攤派會費等情況，不得擅自制定應由政府定價的收費項目和標準。依托南沙區社會組織發展促進會，為社會組織發展提供信息交流、人員培訓等服務，加強社會組織行業自律和合法權益保障。

3．加強黨建工作

中共南沙區黨委積極發揮社會組織黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，密切聯系群眾、服務群眾、引導群眾。按照“五好”（領導班子好，黨員隊伍好，工作機制好，發展業績好，群眾反映好）黨組織要求，探索符合社會組織特點的黨建活動，促進社會組織黨建工作規范化、制度化。做好固本強基的基礎性工作。登記管理機關應指導具備條件的社會組織在登記成立時同步設置黨支部；對沒有黨員的社會組織，南沙區社會組織黨工委要做好入黨積極分子和黨員培養發展工作，為建立黨組織創造條件。

（四）加強社會組織監管

1．轉變監管理念

“重登記、輕監督”是我國社會組織監管現狀最形象的寫照。在此種理念指揮下，社會組織行政化非常嚴重，政府干預社會組織的現象也成為了常態，這樣不僅弱化了政府的監管職能也阻礙了社會組織的發展。在社會組織登記試行寬門檻后，設立社會組織的門檻降低了，監管如果繼續缺位那么就會影響社會組織的健康發展和應有作用的發揮。因此南沙新區的社會組織管理體制正由現行的“準入監管”向“過程監管”轉變。針對目前政府對社會組織的管理我們進行了調查，發現有77.1%的組織認為市政府部門對組織的管理屬于正常（見表1）。可見，該市對社會組織的監管理念正由過去的行政管理為主轉向培育發展和監督管理并重，這表現在其登記管理放松，業務干預減少，更加注重對社會組織登記管理之后的監管。因此，建立新型的社會組織監管體制，寬準入后實現嚴監管，是南沙區社會組織監督執法工作的重心所在。

2．建立健全監管機制

南沙區在《南沙區加快培育和發展社會組織的實施方案中》，明確提出了加強對社會組織的監督管理的辦法。

（1）落實部門聯合監管機制。進一步明確監管職責，落實和完善公安、民政、司法、財政、審計、稅務、物價、工商、工商聯等相關單位各司其職、各負其責、信息共享、協同監督、齊抓共管的聯合監管機制。民政部門負責社會組織的準入登記、年檢和評估，業務指導單位（行業主管部門）負責實施業務指導和行業管理，其他部門在職責范圍內實施監督管理。

（2）建立重大事項報告制度。凡社會組織需要開展各類評比、達標表彰以及有重大社會影響的活動，組團出國出境、與境外社會組織交流交往、接受境外捐款等涉外活動，須事先向登記管理機關報告，并按有關規定報批。

（3）對社會組織開展分類評估。聘請專業評估機構，對南沙區社會組織進行分類評估，將社會組織評估等級作為其參與承接政府職能轉移和政府購買服務的資質條件。通過實施社會組織評估，全面提升社會組織能力建設，增強社會組織公信力。

（4）實行社會組織退出機制。對社會組織出現完成宗旨、自行解散、合并分立、無法按照章程規定的宗旨繼續開展活動等情形的，應讓其在進行財產清算后，辦理注銷手續。對活動不支持、運作能力弱和社會認可度低的社會組織，應引導其合并或注銷。對不符合設立條件、弄虛作假騙取登記的，組織機構不健全、管理混亂、超過一年未開展活動、符合注銷條件但不辦理注銷手續的，連續兩年或累計三年未年檢的，連續兩年年檢不合格或連續三年年檢基本合格的社會組織，實行有序退出。

3．登記管理機關日益成為社會組織領域的執法者

調查顯示，南沙區對社會組織的監管63.6%來自于登記部門，31.4%來自于業務指導（主管）單位（見圖2）。南沙區民政局設立了社會組織管理辦公室，其中內設了社會組織執法科專門負責執法工作。而對比其他業務主管部門，雖然該制度設置的初衷是強調業務主管部門在監管社會組織方面的專業優勢，但在實際當中這些業務主管部門無專門的執法機構也無專門的執法責任規定，這導致業務部門的執法監督形同虛設。而在實際的監督主體的選擇上，登記管理機關的相對地位也要高一些；有41.0%的組織選擇了由民政部門作為社會組織監督執法的主體，選擇具體業務主管或指導部門的只有8.5%（見表2）。目前政府部門的聯合監督力量只在理論構建中存在，在實踐當中很少發揮作用。

四、南沙區社會組織發展存在的主要問題及其限制性因素

（一）存在的主要問題

1．社會組織的發展滯后于南沙區的經濟社會發展

從社會組織自身層面來看，目前，南沙區社會組織數量較少，整體力量較弱，尚未形成有利于公民社會發展的主體力量。

一是數量偏少。截止到2013年7月，南沙區正式登記的社會組織只有130個，以常住人口73萬計，平均每十萬人擁有約17個社會組織，低于中國大陸地區每十萬人擁有24個社會組織的平均比例，也明顯低于發達國家水平，如每十萬人中美國有625個社會組織，新加坡有177個社會組織。南沙區與香港及內地一些城市相比也存在明顯的發展差距，香港每十萬人中有社會組織283個，全廣州市每十萬人中平均有社會組織36個，上海每十萬人中則有社會組織44個。

二是結構不合理，服務于教育培訓的社會組織較多，而從事公益服務、生態環保等方面的社會組織偏少。

三是社會組織行政化色彩比較突出，自動力不足。社會組織治理機制不完善，發展能力不強。總體上，南沙新區社會組織發展仍處于政府主導時期，主要依靠政府推動、扶持實現社會組織發展。尤其是在45個社會團體中有15個是區內黨政機關主導，占社會團體總數的33%，由政府工作人員兼職負責日常工作。由于沒有專職工作人員，也缺乏資金來源，較少開展活動或活動類型單一，缺乏活力。

2．部分社會組織素質不高、管理不規范

一是依然存在明顯的行政化趨向。一些社會組織定位不明確，服務意識差，服務質量低，對政府部門有較強的依賴，特別是那些自上而下成立的社會團體沒有從根本上擺脫行政化的傾向。在南沙區，大部分社會團體都是政府職能部門建立的，其負責人就是政府公務員。這些社會團體是由政府工作人員兼職負責的，沒有專職人員、缺少組織活動，不能按時進行年檢，基本上是依附于政府職能部門生存，沒有建立科學的法人治理機制，缺乏發展活力。前幾年，南沙區民政局通過推動社會組織“去行政化”改革，進行財事脫鉤、政社分離，但事實上，雖然“政—社”分離了，但還有一部分社會組織沒有完全擺脫原來的行政屬性，或多或少還存在著“未斷奶”的現象，許多社會組織在工作目標、經費落實、事務管理以及組織運轉上過于依賴上級部門和街道、鄉鎮、社區的支持，忽視自身發展能力的培養，缺乏科學的管理手段和規范的運作制度，隨意性大，削弱了組織的凝聚力和號召力，降低了組織的社會公信度，使得社會組織難以有效地動員社會資源，加上從業人員總體素質較低，缺乏創新精神，直接影響社會組織可持續發展能力。這些社會組織以行政權力為靠山，往往成為“二政府”或行政的附庸，不具備社會組織所必需的社會性、民間性、自愿性和自主性，難以獨立于組織而發展。

二是承接政府公共服務的能力不高。從“小政府、大社會”的發展要求來看，社會組織在參與社會管理與服務、承接政府公共服務能力方面還有待進一步提高。一些行業協會也存在著過度行政化問題，缺乏專職人員。有些行業協會雖然很早就成立了，但基本上沒辦法開展活動。而民辦非企業單位在類別上主要集中于教育類和培訓類兩大領域，文化、科技、體育等其他類別的民辦非企業單位則數量偏少。同時社會組織內部管理參差不齊，良莠并存。職業化專業人才匱乏，多數領導人缺乏事業激情和遠見，創新意識淡薄。籌資渠道單一，資金短缺，相當一部分社會組織忙于維持生存。

三是有些社會組織營利化傾向嚴重，有的甚至成為個人和小集體謀取經濟利益的工具。

四是內部治理不完善。一些社會組織表面上雖然制定了較為完善的規章制度，但其在實際工作中是一紙空文，領導成員缺乏有效監督，民主決策程序不完善，財務會計制度執行不認真，信息披露不及時，缺乏應有的社會公信力。

這些問題導致目前南沙區社會組織的資源動員能力較低，社會影響力偏弱。

3．政府支持力度不足

社會組織發展不僅需要良好的法律環境，也需要政府在各方面給予具體扶持，目前雖然南沙區政府為社會組織制定了一些優惠政策，但總體而言，對社會組織的扶持手段較少，扶持力度也很小，存在許多政策盲點，例如，由于缺乏鼓勵和扶持社會組織發展的優惠政策，社會組織開展一些公益捐贈活動沒有依據，導致隨意性和短期性行為較多，不利于公益事業發展。再如，雖然2008年12月廣州市市民政局出臺了《廣州市社區社會組織管理試行辦法》,2011年廣州市委、市政府出臺了《關于全面推進街道社區服務管理改革創新的意見》（穗字〔2011〕14號）,2011年7月22日，中共南沙區委一屆十五次全會通過了《廣州市南沙區改革創新城鄉社區服務管理的實施意見》。但相關的具體優惠政策措施，如員工福利、保險、稅收等辦法至今仍未出臺，對社區社會組織的發展形成了制約。一些政府職能部門作為社會組織的業務指導單位，對社會組織的日常指導不足，也沒有系統的扶持性措施。財政、稅務機關對社會組織辦理非營利社會組織免稅資格認定、公益性捐贈稅前扣除資格認定、申領財政票據工作指引不足，對社會組織的稅務優惠落實不到位。

4．政府向社會組織授權和購買服務制度未充分實現

根據廣東省和廣州市關于加快推進社會體制改革建設服務型政府的要求，政府在逐步轉變和簡化政府職能的同時，要把原來的政府行業管理與協調、社會微觀事務管理與服務、技術和市場服務等職能轉移給具有資質條件的社會組織來承接。但南沙區大部分社會組織還未承擔政府部門轉移的職能，或還未能得到政府的購買服務，社會組織自身造血功能欠缺，缺乏發展的可持續性。社會組織是在基層社會管理體制改革、和諧社會建設不斷深入推進的過程中涌現出來的事物。黨的十六屆六中全會和黨的十七大、十八大對社會組織的發展和作用發揮都提出了明確要求，要求各級黨委、政府加強對社會組織的培育、規范和管理，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會組織，支持社會組織參與公共服務和社會管理。由于種種原因，有的政府部門對社會組織的地位、作用及其發展的必然性認識不足；有的人甚至認為社會組織僅僅是群眾自娛自樂的組織，思想上對其重視不夠，對社會組織缺乏應有的信任感；有的甚至還擔心社會組織多了會帶來不穩定因素。社會組織承擔了部分政府職能和社會公共服務職能，但沒有享受到應有的權益。

5．社會組織生存條件和發展能力較差，作用發揮有限

一是缺乏活動資金、場地、設施等，發展后勁不足。一些實行政府購買服務的社會福利、社會工作類組織和有行政背景、募捐功能、政府重視的社會組織，能獲得政府在資金、場地、設施、活動等方面的支持，作用發揮和自身發展情況都較好，也能吸引人才。但很多得不到政府幫扶、又沒有資金來源的社會組織，就難免陷入辦公無場所、工作無經費、活動無設施、組織無人才的困境。

二是缺乏專業人才和專職人員，自我管理能力有限。社會組織普遍缺乏專業人才，專職工作人員少，年齡、知識結構不合理。大多數社會組織內部管理不完善，運作欠規范，隨意性強，社會公信力不足，嚴重制約了自身能力的發揮和提升。

三是缺乏信息公開渠道，相互之間缺少溝通聯系，難以調動、整合社會資源。社會組織普遍規模小、力量弱，自發性活動比較多，缺乏信息公開渠道，社會形象難以樹立。市民對其了解不夠，甚至有防范心理，往往不敢參與其活動或接受其服務。社會組織之間也缺少溝通聯系，大多獨立活動，難以調動和整合社會資源、承接有影響的項目，不利于自身發展壯大。

6．登記管理力量薄弱

從登記管理機構設置來看，廣東省與廣州市的社會組織登記管理機關都是民政部門的二級局，而南沙區民政局作為全區社會組織的監管部門，其內設的社會組織管理辦公室牌子掛在南沙區民政局民政事務科。該科室僅有3個行政編制人員，實際在編從事社會組織指導和管理的人員只有2名，街道、鄉鎮無專職工作人員，管理力量非常薄弱，與全區社會組織日益繁重的監管任務格格不入。除每年一度的年檢外，還承擔大量的咨詢、登記、變更等事務性工作，根本沒時間和精力對社會組織工作進行更加深入的調研和探索。有的政府部門給社會組織布置的任務較多，但相應的“費隨事轉”的工作經費常常不予撥付，挫傷了社會組織參與公共事務管理與服務的積極性和能動性。區財政每年給民政局的社會組織工作經費有限，連日常的登記、年檢經費也無法維持，社會組織管理和指導的工作經費缺口較大。資源匱乏制約社會組織的發展，有的純民間社會組織，由于沒有資源和獲取資源能力，只能苦苦支撐，資源獲取問題已經成為制約社會組織發展的一個重要因素。政府購買服務的機制尚未建立，授權合作或互動合作不充分，有些部門對社會組織的服務與管理傳統思維定勢未改變，沒有形成與社會組織協調互動的工作方式。

7．社會公信力不高

南沙區多數社會組織規模較小，運作管理還沒有形成專門的職業門類，缺乏運作經驗，自身的專業化建設能力低下。不少社會組織建立之后，不知如何進入市場，不知如何通過社會實踐擴展業務領域，以滿足社會各階層的不同層次的需求。一些社會組織的社會責任意識不強，缺乏自律，自治程度低，內部管理混亂，弱化了社會組織的社會公信力。一些行業協會，服務能力與水平不能適應行業發展的需要，難以提升會員企業的信譽、誠信形象。社會組織的低水平運作又導致社會公眾對社會組織知之甚少、產生認識上的偏差甚至是歧視。

（二）制約社會組織發展的限制性因素

1．缺乏培育社會組織的核心抓手

（1）政府職能轉移面臨既得利益者的阻礙。

行政審批制度改革背景下的政府職能轉移，涉及財政、民政及眾多職能部門，其中權力與利益的博弈，政府部門及其人員擔心職能被弱化危及部門和崗位的存在，無疑大大增加了改革推進難度。在此背景下，雖然歷經多次行政審批改革，但是調查組對社會組織的問卷調查顯示，認為南沙新區政府職能轉移力度大或比較大的社會組織只分別占到2.6%和12.9%，一共才占到15.5%（見圖3）。而表示接受過政府職能轉移的社會組織只占到9%（見圖1）。另據問卷調查所示，社會組織認為其發展的制約因素中，有關職能部門授權不足的因素排在資金短缺之后的第二位，占到44.1%（見圖4）。由此可見，一方面是社會組織承接政府職能轉移的需求強烈，另一方面是授權不足，兩者之間的矛盾還是比較突出的。

（2）社會組織承接政府職能轉移的力量有限。

政府自上而下推動職能轉移和下放，政府購買社會服務的意識也開始覺醒和明確，但在開展政府購買服務的過程中，經常出現這樣的困境，即政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，服務的數量和質量難以保障。課題組對一些社會組織進行訪談，負責人坦言真要其承接相關政府職能，其在人力、信息系統配套等方面目前也無法滿足承接要求。鑒于這樣的情況，政府往往因對社會組織不夠信任而未能將職能轉移出來。

（3）公益創投開展滯后。

南沙區在開展公益創投方面還沒有具體計劃。在導入孵化和公益創投這兩大公益平臺的過程中，支持性的社會組織將起到非常重要的作用，即通過社會組織發展社會組織。但目前，南沙區支持性社會組織的培育與發展還停留在政府文件上，即便要上馬孵化和公益創投，也缺少有實力的本土社會組織的支持。

目前，各地在培育社會組織方面各有其核心抓手，如深圳、上海、東莞等地都在公益創投、社會組織孵化、職能轉移背景下的政府購買等領域不斷實踐和發展，促進了社會領域的繁榮與發展。而南沙區目前在培育社會組織方面還缺乏核心抓手。

2．登記管理依然存在缺陷

（1）缺乏配套政策。

實行社會組織直接登記后，與之相配套的政策制度需要抓緊建立和不斷完善。特別是登記管理機關、業務指導單位、綜合監管部門的職責界定與協作機制尚未完全建立，相關政府職能部門還沒有主動將社會組織納入各自的業務管理、指導范圍的意識。社會組織的準入門檻、登記程序、管理方式仍有優化的空間。放寬社會組織直接登記后，民政部門如何加強社會組織監管目前還沒有明確的指引，南沙區民政局執法力量也不夠。《南沙新區發展規劃》提出“鼓勵港澳專業社會服務機構參與公共服務合作，積極支持南沙新區開展國家社會管理創新綜合試點”。目前也有港澳人士在南沙區成立社會組織的需求，但由于政策限制，現在南沙區民政局不能批準其申請。

（2）草根組織依然難以登記。

廣州市政府提出了社會組織人均占有率標準，南沙新區的社會組織人均占有率還遠低于這一標準。社會組織的短缺不僅阻礙了社會管理的創新，而且也不利于政府職能的轉變。政府轉變職能的核心，就是要把“全能政府”變成“有限政府”。政府一定要把那些不該管、管不了實際上也管不好的事情交給市場和社會組織。可是，真正能夠“接棒”的社會組織也少而又少。而那些沒有經過登記的草根組織根本不具備存在的合法性，因而也就談不上承擔政府的職能轉移。我們在調研和走訪中還發現許多未登記的社區服務性或娛樂性社會組織，它們沒有長遠的組織目標，也無固定場地、無章程或無規范章程、無財務管理制度、無專職工作人員，但此類社會組織卻都往往具有較高的志愿性、自發性和較好的民眾基礎、較大的社會需求。這些未登記的社會組織活躍在基層社區，豐富了基層社會的文化生活，融入了居民的生活當中，卻因為登記門檻的問題，一直沒有合法的身份，成為了游離在制度之外的草根組織。此種現狀源于兩個制度壁壘，一是雙重管理體制，二是登記條件限制。對于因找不到業務主管部門導致不能注冊的問題，廣州市已經通過放開直接登記范圍來解決。登記條件雖然有一定程度的降低，但是其對于草根組織來說還是一道難以跨越的障礙。對組織登記時條件是否苛刻的問題，我們通過調查發現有53.0%的組織選擇了一般，選擇比較容易的組織只有18.8%，選擇比較苛刻的組織有15.4%（見圖5）。從整體上來看，南沙區的社會組織登記條件不在容易的范圍內。而我們此次調研的對象都是已經經過登記機關登記注冊的組織，相對于沒有經過登記的草根組織而言，它們自然對條件苛刻的接受程度更高一些。調查結果還顯示其中位于高門檻前三位的分別是登記程序、場地、注冊資金（見表3）。參與調查的社會組織分別選擇把這三項視為應該降低的門檻。

3．監管機制不健全

（1）指導思想存在偏差。

在我國特定的文化背景和傳統習慣下，政府重管理、輕服務，對于社會組織的信任度不高，對于社會組織的快速發展存在一定的消極抵觸心理。調查顯示，在社會組織與業務主管單位的關系中，有81.2%的社會組織與業務主管單位是檢查監督關系，還有16.2%的社會組織與業務主管單位是主管單位為社會組織推薦領導人的關系（見表4）。可見在日常管理過程中，主管單位還是較多地使用行政手段去干預社會組織的內部管理，強調政府對社會組織的控制和約束。而對社會組織的引導和培育則顯得不足。有關部門對社會組織的監管指導思想存在偏差，注重行政執法和檢查監督，忽視為社會組織發展提供必要的服務、創造良好的發展環境；為社會組織的發展制造了一定的障礙并制約著社會組織的成長壯大。

（2）監管內容和標準不統一。

目前，對社會組織監督的內容不統一，社會組織對此的認識也各異。對于年檢和財務審查作為監督內容的必要性，在我們的調查中分別有55.9%和53.4%的社會組織表示認同，而在誠信評估、等級評估、信息公示和捐款物資使用情況監管方面也有相當高的支持比例（見表5）。但年檢內容僅限于對是否依法辦事、內部制度建設情況、業務活動、財務管理和業務收支、辦公場所、專職人員和組織機構等一般性情況的了解，并沒有細化、明確年檢的標準，使社會組織的行為有可資借鑒的標準和尺度，導致一些社會組織可以打政策的“擦邊球”，進行不當甚至違規操作，如不按照章程規定的公益范圍開展活動，不按捐贈者的意愿使用資金，有的基金會甚至成了企業內設機構，財務不獨立，捐贈給基金會的資金變成企業困難時候的周轉金。此外，年檢內容都是由社會組織自行申報的，沒有獨立的社會中介機構進行鑒定和評估，很有可能導致內容的失真，年檢因而流于形式。

（3）監管部門多頭且無合理分工。

從《社會團體登記管理條例》等有關法規中可看出，民政部門、業務主管部門、財政部門、審計機關都是社會組織的官方監督部門。由此可見，政府對社會組織的監督主體比較多且龐雜。并且社會組織的執法監督領導機制和執法領導體系尚未建立健全，南沙區社會組織管理工作缺乏一個強有力的領導機構牽頭。與其他執法部門在社會上的影響力相比，部分群眾甚至政府部門對社會組織的執法監督工作還很不了解、也不配合。同時這種監管機構疊床架屋、職能分化不清的現狀，造成了名為多重監管實為多重缺位的結果，這不僅嚴重制約了社會組織自主性的發揮，而且極大地影響了監管績效。

（4）社會組織監管機構發展相對滯后。

監管機構缺乏基本的威懾力和必要的執法權力。與我們熟知的公安、工商等執法部門相比，民政部門對社會組織的監管缺乏基本的威懾力和必要的執法權力。對于違法的社會組織，社會組織執法機構沒有場所檢查權、賬戶檢查權，導致執法難度大、執法效率低下。同時，民政部門可適用的行政處罰手段單一、懲戒效力微弱，導致懲罰力度不夠。

五、南沙區創新社會組織管理的思路

（一）完善社會組織政策法規體系

目前，南沙區的社會組織立法已嚴重滯后于社會組織的發展。我國沒有法律層面的結社法，最高的法律依據只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》三個國務院行政法規，且前兩個條例于1998年實施，已不能滿足社會組織發展形勢的需要，與其他法律如《行政許可法》、《民辦教育促進法》等有相矛盾和不相銜接之處。《基金會管理條例》對非公募基金會設立的門檻太高，需省級單位雙重管理，操作性差，不利于民間慈善事業的發展。盡管2011年7月22日，中共南沙區委一屆十五次全會通過了《廣州市南沙區改革創新城鄉社區服務管理的實施意見》,2012年9月6日，國務院印發了《關于廣州南沙新區發展規劃的批復》（國函〔2012〕128號），原則同意《廣州南沙新區發展規劃》，但在南沙新區，依然缺乏符合南沙區社會組織發展實際需要的相關政策法規體系。《廣州南沙新區發展規劃》明確提出要“推進社會管理各領域立法進程”并“積極支持南沙新區開展國家社會管理創新綜合試點”。因此，應根據南沙區經濟社會發展需要，充分運用廣東省下放的相關管理權限，研究制定《南沙區社會團體管理條例》、《南沙區民辦非企業單位管理條例》、《南沙區行業協會管理條例》等。重點明確有關社會組織的優惠政策落實問題和規范管理問題，對一些社會組織發展的瓶頸問題大膽突破，先行先試。

（二）深化直接登記管理體制改革

進一步做好社會組織直接登記改革，完善直接登記的程序和方式，協調有關部門依法把好登記注冊關。進一步降低社會組織準入門檻，簡化登記程序，為社會組織成立創造更為寬松的環境。

（三）完善社會組織行政管理體系

首先，完善決策領導體系。作為社會重要組成部分之一，社會組織涉及面廣泛，部門眾多，應在區級層面設立南沙區社會組織工作領導小組，從南沙區經濟社會發展的總體規劃出發，研究制定社會組織發展戰略規劃及實施方案，決定全區社會組織培育發展和規范管理的重大決策，協調社會組織發展的重大事項，統一領導全區的社會組織管理工作。

其次，健全監管體系。第一，建立部門聯合監管機制。建立和完善公安、民政、司法、財政、審計、稅務、物價、工商、工商聯等相關單位和銀行金融機構各司其職、各負其責、信息共享、協同監督、齊抓共管的聯合監管機制。民政部門負責社會組織的準入登記，業務指導單位（行業主管部門）負責實施業務指導和行業管理，其他部門在職責范圍內實施監督管理。第二，建立社會組織自律監管機制。建立健全規范運作、誠信執業、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒、自律保障六大機制，推行社會組織監事監督制度，增強監事監督職能，擴大社會監督渠道，提高運作透明度，促進監事專責監督、會員自主監督、社會公開監督相結合的自律監督制度建設。指導樞紐（聯合）型社會組織依托健全的組織系統，通過服務引導、競爭合作的方式，整合資源、提高集約化程度，對同類型、同性質、同行業、同領域的社會組織或聚合在同一服務鏈的社會組織實行統籌協調、監督指導和自律管理，使其遵守社會組織行為規范和活動準則，共同履行社會責任。第三，建立分類監管機制。形成登記審批、日常監管、稅務稽查、違法審查、信息披露、公共服務、行政處罰等各環節信息共享、工作協調的社會組織管理機制。健全社會組織管理制度，根據社會組織宗旨和業務范圍建立分類監管機制。對行業協會、商會等工商經濟類社會組織側重于維持市場經濟秩序方面的監管；對社會服務類社會組織側重于提高服務質量方面的監管；對公益慈善類社會組織側重于資金籌集使用情況方面的監管；對城鄉基層社會組織和群眾生活類社會組織側重于引導和服務方面的監管。第四，健全退出機制。健全社會組織負責人管理、資金管理、年度檢查、查處退出等制度，對社會組織出現完成宗旨、自行解散、合并分立、無法按照章程規定的宗旨繼續開展活動等情形的，應使其在進行財產清算后，辦理注銷手續。對活動不正常、運作能力弱和社會認可度低的社會組織，應引導其合并或注銷。對不符合設立條件、弄虛作假騙取登記的，組織機構不健全、管理混亂、超過一年未開展活動、符合注銷條件但不辦理注銷手續的，連續兩年或累計三年未年檢的，連續兩年年檢不合格或連續三年年檢基本合格的社會組織，實行有序退出。對違反國家法律造成后果的，依照法律追究責任，并予以撤銷。第五，建立社會監督體系。完善南沙區社會組織管理網站，建立寓管理、服務、信息發布、監督功能于一體的南沙區社會組織公眾信息平臺，增加透明度和公眾參與度。建立第三方評估機制，營造社會組織誠信自律氛圍，加強與新聞媒體的合作，通過廣播電視、報刊、報紙、電子網絡等媒體對社會組織進行多層次、多角度的宣傳報道，褒揚先進，曝光違規者。建立社會組織信息披露機制，搭建信息管理平臺，實現信息共享和社會監督。建立信用信息動態記錄、社會評價、誠信公示、失信懲戒和黑名單等信用管理制度，將社會組織公益服務和自律建設情況納入社會誠信管理體系。第六，建立等級評估機制。建立和完善社會組織評估制度和各類社會組織評估指標體系。遵循政府指導、社會參與、分類評定、動態管理、客觀公正的原則，通過競爭的方式，推行第三方評估，形成公平公開公正、科學規范有序的評估機制。

（四）擴展社會組織活動的資源和空間

第一，加大政府購買社會組織提供服務的力度，對于確定轉移的公共服務及事務性政府管理職能事項，向社會公開購買。制定財政扶持社會組織發展專項資金管理辦法、政府向社會組織購買服務的方法、本級政府購買社會服務目錄，并把所需經費納入年度預算。如對社區社會組織工作經費給予補貼；政府各級組織將公益項目，特別是社區公共事業項目、場地委托給社會組織管理；政府各種科學研究項目給民辦研究機構更多的參與機會；通過申請或者競標方式給予社會組織一定的公共服務項目支持；鼓勵社會組織積極爭取社會的資助與合作；在公益金項目投放上向社會組織的公益性項目、基層社區項目傾斜；支持社會組織提供服務收取合理費用等，使社會組織資金來源多元化、社會化。

第二，充實社會組織發展專項資金。加大財政支持力度，支持社會組織的培育和發展，落實國家規定的稅收優惠政策。堅持政府主導、多渠道籌集社會組織建設所需經費，建立“財政支持為主、費隨事轉、有償服務、部門聯建、社會贊助”等多元化的社會組織發展資金籌措機制，建立南沙區社會組織發展專項資金。搭建社會組織發展籌資平臺，引導社會資助社會組織發展的良性機制。

第三，健全社會組織孵化基地。建設社會組織培育平臺和打造多層次、多形式的社會組織培育孵化基地。以場地、資金、能力建設等優惠政策方式，向社會組織提供法律咨詢、業務政策指導、項目培育、機構孵化和小額資助等支持；為公益性社會組織無償或低償提供辦公用房、場地設備等，將社區服務中心、文體設施等公共設施場所，進一步向社會組織開放；各街道（鄉鎮）每年也應安排一定的資金支持社會組織發展。

第四，加快政府職能轉變，進一步拓寬社會組織發展空間。為此，本報告建議合理界定政府、社會與市場三者間的職能邊界，進一步梳理和分解政府各職能部門、事業單位承擔的職能事項，由相關部門制定本級政府向社會組織轉移職能的目錄，將行業管理與協調性職能、社會事務管理與服務性職能、技術服務性職能，通過授權、委托等方式依法轉移給相關社會組織實施。

（五）加強社會組織能力建設

能力建設是社會組織自立的根本，應堅持民間化方向，著力培養和提高社會組織自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務的“五自”能力，社會組織的負責人由成員自主選舉產生，活動由社會組織自己決定，事務由社會組織自己管理。

（1）完善社會組織法人治理結構。建立健全以章程為核心的各項規章制度，健全會員大會或會員代表大會、理事會、監事會制度，推進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，提高組織運作透明度，提高自我約束能力，實行內部民主監督。

（2）保證社會組織的非營利性。健全財務會計制度，配備具有一定會計專業基礎知識的人員，按有關會計制度、會計準則的規定進行核算，實行對會員的財務公開，加強審計，對接受的社會捐贈建立公示制度，加強社會監督。

（3）加強社會組織誠信建設。以開展誠信與自律建設活動為契機，促進社會組織自律機制的形成，推動社會組織開展形式多樣的組織文化建設活動，塑造良好的組織文化，培育組織精神，增強組織成員的集體觀念，形成組織成員與組織集體榮辱與共的生存和發展意識，建立相應的約束懲罰機制。

（4）提高從業人員素質，提高職業社會地位。加強對社會組織現有員工的培訓工作，逐步推行社會組織負責人、秘書長、財務人員等人員持證上崗制度。抓緊培育專業社會工作者，建立社會工作專業資質評定制度和社會工作者資格等級制度，使社會組織從業人員可以不斷得到資質積累，同時，對社會組織實行規范的用工制度，將各類社會組織納入統一的社會保險范疇，對社會組織專職人員的保障與事業單位人員的保障一視同仁。

（5）加快社會組織去行政化改革。按照社會化、市場化、專業化的要求，推進黨政機關與社會組織在主體、機構、職能、人員、資產、住所方面的“六個分開”，即雙方均為獨立法人主體，無行政隸屬關系，職能準確定位，政府工作人員不在社會組織中兼任領導職務并賦予社會組織自主用人權，社會組織財務獨立核算及資產自主運營，社會組織有獨立、固定的工作場所，以促進社會組織的自我生存和發展走上正軌，實現社會組織自愿發起、自籌經費、自聘人員、自主管理。嚴格執行國家機關工作人員不得在社會組織中兼任職務的規定。各部門不得對社會組織的機構、人事和財務進行干預。

（6）加快專業人才培養。內培外引充實社會服務隊伍，通過政府財政獎勵、村（居）購買服務的方式引入專業的社工機構，著力加強本土社工隊伍建設，開發培訓本土社會工作人才，支持社會工作者參加職業資格考證。邀請穗港澳社會工作機構、高校、研究院等到南沙開展社工服務的研究、培訓和具體業務。扶持推動本地職業學校（院）開設社會組織管理專業，加大對社會組織從業人員的培訓力度，逐步實現社會組織職業經理人管理，建立秘書長職業化制度。加大社會工作人才引進力度，研究制訂符合社會組織特點的人員流動、入戶、工資福利、職稱評定、檔案管理等政策措施，為社會組織吸納專業人才創造條件。建立社會組織優秀人才備案制度，各級政府、企事業單位在選拔干部人才時優先考慮。學習借鑒港澳地區社會工作領域的有益經驗，加強政策引導，健全社工使用選拔機制和保障激勵機制，建立健全職業規范和從業標準，積極引入港澳社工專業人才，加快建設專業化、職業化社會工作人才隊伍。加強志愿者隊伍建設，推動志愿服務常態化、規范化、社會化發展。

（六）健全社會組織分類指導體系

建立分類管理制度，對不同類型的社會組織，采用不同的服務管理對策。對區一級社會組織，堅持以支持和扶持為主，加大以項目形式購買公共服務的力度，充分發揮其對基層社會組織的引領帶動作用，使其成為資源、信息、服務平臺，凝聚各類社會組織和草根組織，推動它們更好地參與社會治理和公共服務。對社區社會組織，堅持以培育和發展為主，研究制定促進城鄉基層群眾生活類社會組織發展的政策，大力培育和發展急需的基層社會組織，特別是志愿服務類、公益慈善類、社區服務類社區社會組織。對草根類社會組織，堅持以引導和規范為主，使其納入培育管理范疇，進一步規范草根組織的管理和監督，在籌資、運作、購買服務等方面給予草根類社會組織更多空間，使草根組織逐步發展并帶動公民自主參與社會公共事務。

（七）積極開展涉外社會組織創新試點

南沙新區應大力開展國際教育合作試驗，探索創新內地與港澳及國際知名高校合作辦學的模式，在自主招生、課程設置、學位授予等方面給予合作辦學高校更大的自主權，并在國家承認方面給予支持。南沙新區應該加強與國外及港澳臺地區社會組織的交流合作，明確社會組織外事活動準則，規范境內外社會組織的項目合作。推進港澳服務提供者以獨資民辦非企業單位的形式舉辦養老機構和殘疾人福利機構。應該允許港澳地區的教育、醫療等服務機構和執業人員，持港澳地區許可（授權）機構頒發的證書，按照內地與港澳關于建立更緊密經貿關系安排的規定經備案或者許可后，在南沙新區開展相應業務。南沙新區應適時提請廣東省出臺涉外社會組織登記管理辦法，開展涉外社會組織的登記管理試點工作。

（八）構建政府與社會組織間的新型合作伙伴關系

按照“強政府，大社會”的思路，積極培育發展社會組織，推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域。制定政府部門向社會組織轉移職能目錄，建立相應的動態調整機制和公示制度。進一步深化行政管理體制改革，逐步將政府及其部門微觀層面的事務性服務職能、部分行業管理職能、城市社區的公共服務職能、農村生產技術服務職能、社會慈善和社會公益等職能轉移給社會組織。建立政府資助、購買服務機制，通過“購買公共服務”、“項目化”運作等形式建立公共財政對社會組織的資助、引導和績效評估機制，實現“管辦分開”，構建政府和社會組織間的新型伙伴和平等合作關系，全面有效地提供公共服務，促進社會服務專業化發展，真正做到公共服務全覆蓋。