第一節 21世紀財政支農政策的出臺背景

在新中國成立后一個相當長的時期內，為了盡快擺脫經濟落后的局面，實現由農業國向工業國的轉變，我國確立并長期實行了重工業優先和城市偏向的發展戰略。然而，建國初期，我國經濟社會發展水平相當低下。據統計，1952年我國人均GDP僅119.4元，農業GDP比重為51.0%，工農業GDP之比為0.4∶1，農業就業比重高達83.5%（見表3—1）。在這樣的基礎上推行國家工業化，就勢必要求農業農民為工業化提供原始積累。據有關學者測算，1952—1997年，我國農民通過工農產品價格“剪刀差”為工業化提供資本積累、為非農產業提供充裕廉價的勞動力和土地資源這三種方式為國家建設積累的資金高達17.3萬億元。應當說，這種工業傾斜和城市偏向的發展戰略從國家發展的全局和整體來看是必要的，也被實踐證明是有效的。新中國僅僅用了不到半個世紀的時間即完成了從農業國向工業國邁進所必需的資本原始積累，建立起了一套獨立的比較完整的現代工業體系和國民經濟體系。但問題在于，如果這種以工業和城市發展為導向的國家戰略延續時間過長，那么就會導致本來就相對落后的農業生產的物質技術條件長期得不到相應改善，從而造成農業萎縮凋敝、社會兩極分化、城鄉和區域差距持續拉大等一系列新的社會矛盾與問題，使國家發展極有可能落入“中等收入陷阱”。

表3—1 1952—2003年我國國民經濟結構變化情況

注：表中產值數據均按現價計算得出。

進入21世紀，特別是黨的十六大以來，我國國民經濟結構出現了根本性變化。到2003年，我國人均GDP達到10542.0元，農業GDP比重降至12.8%，工農業GDP之比達到3.6∶1，農業就業比重降至50%以下，人口城市化率達到40.5%。按照國際經驗，這些指標表明我國已進入工業化中期階段，非農產業代替農業成為國民經濟的主導產業，經濟增長的動力也主要來自非農產業。同時，我國GDP總量達到11.7億元，財政收入2.17萬億元，其中農業各稅占比降至4%。這表明，我國初步具備了“工業反哺農業、城市支持農村”的財政實力，有條件對國民收入分配格局進行適當調整，改變農業農村長期以來在資源配置和國民收入分配中的不利地位?；谝陨鲜聦?，2004年胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷：在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向。同時還明確指出，我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。

“兩個趨向”重要論斷的提出，為我國在新階段形成“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的政策框架定下了基調，標志著國家發展的基本方略開始發生根本性轉變。正是在這樣的背景下，21世紀10個中央一號文件陸續出臺，把財政支農作為一項重要工作予以部署，逐步建立健全了財政強農惠農富農的政策體系。