第三節 10個一號文件與農村改革發展

正是為了解決上述新階段出現的新問題，2004—2013年，中央連續發布了10個一號文件，如表1—1所示。這10個一號文件在指導思想和內容安排上都一脈相承。通過10個一號文件，初步構建了系統的強農惠農富農政策體系，形成了明晰的統籌城鄉發展制度框架。應該說，10個一號文件的出發點和歸宿點都是城鄉統籌。本書的目的就在于歸納和總結10個一號文件的精髓，以便于相關人士的學習和貫徹執行，在本章，我們僅就8個問題進行重點討論。

一、促進農民收入持續增長

農民收入問題不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題，黨和政府歷來高度重視。除2011年外，9個一號文件都對促進農民持續快速增收作出了具體安排（詳見表1—2）。作為21世紀10個中央一號文件的開篇，2004年的中央一號文件以增加農民收入為主題，要求采取綜合性措施，在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有大轉變，并提出了促進農民增收的四條總體思路。下面僅以稅費減免和農業補貼為例，梳理歷年中央促進農民增收的政策演進。2005年提出繼續加大“兩減免、三補貼”政策實施力度。2006年要求穩定、完善、強化對農業農民的直接補貼政策。2007年提出健全農業支持保護制度，將農業生產資料綜合補貼納入財政補貼范圍。2008年要求堅持和完善農業補貼制度，形成農業增效、農民增收良性互動格局。2009年提出較大幅度增加農業補貼，進一步擴大良種補貼和農機具購置補貼的覆蓋范圍。2010年繼續完善農業補貼制度，將牧區、林區、墾區納入補貼范圍。2012年明確要求按照增加總量、擴大范圍、完善機制的要求，繼續加大農業補貼力度。2013年強調要增加農業補貼資金規模，新增補貼向優勢產區和新型經營主體傾斜。

表1—2 一號文件中關于促進農民增收的政策梳理

二、保障國家糧食安全和重要農產品有效供給

確保國家糧食安全和重要農產品有效供給是保持國民經濟平穩較快增長與社會和諧穩定的重要基礎。從歷年一號文件的情況（詳見表1—3）看，2004年首次提出加強糧食生產能力建設，同時全面放開糧食購銷市場。2005年提出對部分糧食品種實行最低收購價政策，對糧食主產縣給予獎勵和補助。2006年要求增加中央財政對糧食主產縣的獎勵資金。2007年首次明確各級財政要對農戶參加農業保險給予保費補貼。2008年提出實施糧食戰略工程。2009年提出適時啟動主要農產品臨時收儲。2010年要求逐步取消主產區糧食風險基金地方資金配套。2012年提出穩步提高小麥、稻谷最低收購價，適時啟動玉米、大豆等臨時收儲。2013年要求加大對中西部地區、生產大縣農業保險保費補貼力度，實施生豬調出大縣獎勵政策。

三、建立財政支農長效機制

十年來，加快建立財政支農投入穩定增長的長效機制一直是一號文件關注的重點（詳見表1—4）。2004年首次提出要建立健全財政支農資金的穩定增長機制。2005年進一步明確新增財政支出和固定資產投資要向“三農”傾斜。2006年提出把基礎設施建設投入的重點轉向農村，新增耕地占用稅主要用于“三農”。2007年要求各級財政每年對農業總投入的增幅應當高于其財政經常性收入的增幅。2008年再次強調了財政支農的“兩個堅持”原則。2009年要求大幅度提高政府土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農業的比例。2010年提出按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷增加“三農”投入。2011年明確要求各級財政對水利投入的總量和增幅有明顯提高。2012年提出要保證財政農業科技投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅。2013年提出要讓農業獲得合理利潤、讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平。

四、加強農業基礎設施建設

加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設是強化農業基礎的緊迫任務。從歷年一號文件作出的具體部署（詳見表1—5）看，2004年提出確定一定比例的國有土地出讓金，用于高標準基本農田建設。2005年要求新增固定資產投資要把大型灌區續建配套作為重點。2006年要求逐步擴大中央和省級小型農田水利補助專項資金規模。2007年提出探索建立草原生態補償機制。2008年要求建立健全森林、草原和水土保持生態效益補償制度。2009年明確國家在中西部地區安排的公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。2010年要求大幅度增加中央和省級財政小型農田水利設施建設補助專項資金規模。2011年專門把加快水利改革發展作為文件主題，明確把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。2012年繼續增加中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金。2013年要求進一步擴大小型農田水利重點縣覆蓋范圍。

五、加快農村公共事業發展

加快農村公共事業發展是建設社會主義新農村的重要內容。從歷年一號文件的情況（詳見表1—6）看，2004年要求落實好新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村的政策規定。2005年進一步明確以上新增經費用于縣以下的比例不低于70%，同時增加農村“六小工程”的投資規模。2006年提出對西部農村義務教育學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費。2007年進一步將農村義務教育學雜費免除范圍擴大至全國。2008年要求對全部農村義務教育學生免費提供教科書，同時在全國普遍建立新型農村合作醫療制度。2009年要求對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免費，同時提出2010年底基本實現全國鄉鎮和東中部地區具備條件的建制村通油（水泥）路，西部地區具備條件的建制村通公路。2010年要求做好新型農村合作醫療、農村醫療救助、城鎮居民基本醫療保險和城鎮職工基本醫療保險制度的政策銜接。2011年提出到2013年解決規劃內農村飲水安全問題。2013年要求逐步建立農村基礎設施建設的投入保障和運行管護機制。

六、強化農業科技支撐和社會化服務

實現農業持續穩定發展、長期確保農產品有效供給，根本出路在科技。因此，歷年一號文件中都特別重視強化農業科技支撐和社會化服務（詳見表1—7）。2004年提出要圍繞增強我國農業科技的創新能力、儲備能力和轉化能力，改革農業科技體制。2005年提出加快建立以政府為主導、社會力量廣泛參與的多元化農業科研投入體系。2006年要求加快農業技術推廣體系改革和建設，完善農技推廣的社會化服務機制。2007年提出推進農業科技進村入戶。2008年提出鼓勵發展農村綜合服務組織。2009年要求加快推進轉基因生物新品種培育科技重大專項。2010年明確把農業科技的重點放在良種培育上。2011年提出健全基層水利服務體系。2012年以推進農業科技創新為主題，提出構建適應高產、優質、高效、生態、安全農業發展要求的技術體系。2013年提出支持農民合作社、專業服務公司等為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位服務，發揮經營性服務組織的生力軍作用。

七、培育新型農民與提高組織化程度

發展現代農業需要培育有文化、懂技術、會經營的新型農民和提高農業生產經營的組織化程度。從歷年一號文件的情況（詳見表1—8）看，2004年提出加強對農村勞動力的職業技能培訓。2005年要求全面開展農民職業技能培訓工作。2006年提出繼續支持新型農民科技培訓。2007年提出要把廣大農戶培養成有較強市場意識、較高生產技能、一定管理能力的現代農業經營者。2008年要求組織實施新農村實用人才培訓工程，全面貫徹農民專業合作社法。2009年提出開展合作社示范社建設行動。2010年提出要著力提高農業生產經營組織化程度。2011年提出大力發展用水合作組織。2012年要求對未升學的農村高初中畢業生免費提供農業技能培訓。2013年的一號文件對農民合作社給予了很高的定位，即帶動農戶進入市場的基本主體、發展農村集體經濟的新型實體、創新農村社會管理的有效載體，并在發展聯合社，為合作社提供資金、土地和人才支持等方面提出了很多具體措施。

八、穩定和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為主要內容的農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。十年來，除個別年份外，穩定和完善農村基本經營制度一直是一號文件關注的重點（詳見表1—9）。2005年提出要對土地二輪承包政策落實情況進行全面檢查。2006年提出健全土地流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營。2007年要求加快推進農村集體林權制度改革。2008年提出加快建立土地承包經營權登記制度。2009年首次明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變。2010年提出全面落實承包土地“四到戶”，推進草原基本經營制度改革。2012年提出兩大任務，一是基本完成農村土地所有權確權登記頒證，二是基本完成集體林權制度改革任務。2013年要求抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，并明確用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

從上述簡單的梳理中可以看出，綜合起來看，10個一號文件既深化了農村改革，又促進了農業農村經濟社會的發展；既著眼于農業農村內部體制機制的創新，又兼顧了農業農村發展外部環境的改善。誠然，當前我國農業農村發展所面臨的問題，有的是改革36年來問題的積淀及其在新形勢下的新表現，有的則是在對外開放和快速發展中形成的，絕非一朝一夕能夠解決，但無論如何，有了中央10個一號文件奠定的基礎，我們朝著這些問題的最終解決又向前邁出了一大步。當然，辯證地看，隨著這些問題的解決，又會出現新的問題，不過這已經不是本書要討論的內容了。