第三節(jié) 10個一號文件與農(nóng)村改革發(fā)展

正是為了解決上述新階段出現(xiàn)的新問題，2004—2013年，中央連續(xù)發(fā)布了10個一號文件，如表1—1所示。這10個一號文件在指導思想和內(nèi)容安排上都一脈相承。通過10個一號文件，初步構建了系統(tǒng)的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，形成了明晰的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度框架。應該說，10個一號文件的出發(fā)點和歸宿點都是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。本書的目的就在于歸納和總結10個一號文件的精髓，以便于相關人士的學習和貫徹執(zhí)行，在本章，我們僅就8個問題進行重點討論。

一、促進農(nóng)民收入持續(xù)增長

農(nóng)民收入問題不僅是重大的經(jīng)濟問題，而且是重大的政治問題，黨和政府歷來高度重視。除2011年外，9個一號文件都對促進農(nóng)民持續(xù)快速增收作出了具體安排（詳見表1—2）。作為21世紀10個中央一號文件的開篇，2004年的中央一號文件以增加農(nóng)民收入為主題，要求采取綜合性措施，在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制、政策措施和工作機制上有大轉變，并提出了促進農(nóng)民增收的四條總體思路。下面僅以稅費減免和農(nóng)業(yè)補貼為例，梳理歷年中央促進農(nóng)民增收的政策演進。2005年提出繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”政策實施力度。2006年要求穩(wěn)定、完善、強化對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的直接補貼政策。2007年提出健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼納入財政補貼范圍。2008年要求堅持和完善農(nóng)業(yè)補貼制度，形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動格局。2009年提出較大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼，進一步擴大良種補貼和農(nóng)機具購置補貼的覆蓋范圍。2010年繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)補貼制度，將牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)納入補貼范圍。2012年明確要求按照增加總量、擴大范圍、完善機制的要求，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)補貼力度。2013年強調要增加農(nóng)業(yè)補貼資金規(guī)模，新增補貼向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和新型經(jīng)營主體傾斜。

表1—2 一號文件中關于促進農(nóng)民增收的政策梳理

二、保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給

確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給是保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長與社會和諧穩(wěn)定的重要基礎。從歷年一號文件的情況（詳見表1—3）看，2004年首次提出加強糧食生產(chǎn)能力建設，同時全面放開糧食購銷市場。2005年提出對部分糧食品種實行最低收購價政策，對糧食主產(chǎn)縣給予獎勵和補助。2006年要求增加中央財政對糧食主產(chǎn)縣的獎勵資金。2007年首次明確各級財政要對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼。2008年提出實施糧食戰(zhàn)略工程。2009年提出適時啟動主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲。2010年要求逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風險基金地方資金配套。2012年提出穩(wěn)步提高小麥、稻谷最低收購價，適時啟動玉米、大豆等臨時收儲。2013年要求加大對中西部地區(qū)、生產(chǎn)大縣農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度，實施生豬調出大縣獎勵政策。

三、建立財政支農(nóng)長效機制

十年來，加快建立財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長的長效機制一直是一號文件關注的重點（詳見表1—4）。2004年首次提出要建立健全財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制。2005年進一步明確新增財政支出和固定資產(chǎn)投資要向“三農(nóng)”傾斜。2006年提出把基礎設施建設投入的重點轉向農(nóng)村，新增耕地占用稅主要用于“三農(nóng)”。2007年要求各級財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增幅應當高于其財政經(jīng)常性收入的增幅。2008年再次強調了財政支農(nóng)的“兩個堅持”原則。2009年要求大幅度提高政府土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例。2010年提出按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷增加“三農(nóng)”投入。2011年明確要求各級財政對水利投入的總量和增幅有明顯提高。2012年提出要保證財政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅。2013年提出要讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤、讓主產(chǎn)區(qū)財力逐步達到全國或全省平均水平。

四、加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設

加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設是強化農(nóng)業(yè)基礎的緊迫任務。從歷年一號文件作出的具體部署（詳見表1—5）看，2004年提出確定一定比例的國有土地出讓金，用于高標準基本農(nóng)田建設。2005年要求新增固定資產(chǎn)投資要把大型灌區(qū)續(xù)建配套作為重點。2006年要求逐步擴大中央和省級小型農(nóng)田水利補助專項資金規(guī)模。2007年提出探索建立草原生態(tài)補償機制。2008年要求建立健全森林、草原和水土保持生態(tài)效益補償制度。2009年明確國家在中西部地區(qū)安排的公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。2010年要求大幅度增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金規(guī)模。2011年專門把加快水利改革發(fā)展作為文件主題，明確把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務。2012年繼續(xù)增加中央財政小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金。2013年要求進一步擴大小型農(nóng)田水利重點縣覆蓋范圍。

五、加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展

加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。從歷年一號文件的情況（詳見表1—6）看，2004年要求落實好新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村的政策規(guī)定。2005年進一步明確以上新增經(jīng)費用于縣以下的比例不低于70%，同時增加農(nóng)村“六小工程”的投資規(guī)模。2006年提出對西部農(nóng)村義務教育學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費。2007年進一步將農(nóng)村義務教育學雜費免除范圍擴大至全國。2008年要求對全部農(nóng)村義務教育學生免費提供教科書，同時在全國普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2009年要求對中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生實行免費，同時提出2010年底基本實現(xiàn)全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和東中部地區(qū)具備條件的建制村通油（水泥）路，西部地區(qū)具備條件的建制村通公路。2010年要求做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的政策銜接。2011年提出到2013年解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問題。2013年要求逐步建立農(nóng)村基礎設施建設的投入保障和運行管護機制。

六、強化農(nóng)業(yè)科技支撐和社會化服務

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。因此，歷年一號文件中都特別重視強化農(nóng)業(yè)科技支撐和社會化服務（詳見表1—7）。2004年提出要圍繞增強我國農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力、儲備能力和轉化能力，改革農(nóng)業(yè)科技體制。2005年提出加快建立以政府為主導、社會力量廣泛參與的多元化農(nóng)業(yè)科研投入體系。2006年要求加快農(nóng)業(yè)技術推廣體系改革和建設，完善農(nóng)技推廣的社會化服務機制。2007年提出推進農(nóng)業(yè)科技進村入戶。2008年提出鼓勵發(fā)展農(nóng)村綜合服務組織。2009年要求加快推進轉基因生物新品種培育科技重大專項。2010年明確把農(nóng)業(yè)科技的重點放在良種培育上。2011年提出健全基層水利服務體系。2012年以推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為主題，提出構建適應高產(chǎn)、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術體系。2013年提出支持農(nóng)民合作社、專業(yè)服務公司等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位服務，發(fā)揮經(jīng)營性服務組織的生力軍作用。

七、培育新型農(nóng)民與提高組織化程度

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。從歷年一號文件的情況（詳見表1—8）看，2004年提出加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓。2005年要求全面開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓工作。2006年提出繼續(xù)支持新型農(nóng)民科技培訓。2007年提出要把廣大農(nóng)戶培養(yǎng)成有較強市場意識、較高生產(chǎn)技能、一定管理能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。2008年要求組織實施新農(nóng)村實用人才培訓工程，全面貫徹農(nóng)民專業(yè)合作社法。2009年提出開展合作社示范社建設行動。2010年提出要著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度。2011年提出大力發(fā)展用水合作組織。2012年要求對未升學的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費提供農(nóng)業(yè)技能培訓。2013年的一號文件對農(nóng)民合作社給予了很高的定位，即帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體，并在發(fā)展聯(lián)合社，為合作社提供資金、土地和人才支持等方面提出了很多具體措施。

八、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

以家庭承包經(jīng)營為主要內(nèi)容的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。十年來，除個別年份外，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度一直是一號文件關注的重點（詳見表1—9）。2005年提出要對土地二輪承包政策落實情況進行全面檢查。2006年提出健全土地流轉機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2007年要求加快推進農(nóng)村集體林權制度改革。2008年提出加快建立土地承包經(jīng)營權登記制度。2009年首次明確現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。2010年提出全面落實承包土地“四到戶”，推進草原基本經(jīng)營制度改革。2012年提出兩大任務，一是基本完成農(nóng)村土地所有權確權登記頒證，二是基本完成集體林權制度改革任務。2013年要求抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，并明確用5年時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。

從上述簡單的梳理中可以看出，綜合起來看，10個一號文件既深化了農(nóng)村改革，又促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展；既著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部體制機制的創(chuàng)新，又兼顧了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境的改善。誠然，當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題，有的是改革36年來問題的積淀及其在新形勢下的新表現(xiàn)，有的則是在對外開放和快速發(fā)展中形成的，絕非一朝一夕能夠解決，但無論如何，有了中央10個一號文件奠定的基礎，我們朝著這些問題的最終解決又向前邁出了一大步。當然，辯證地看，隨著這些問題的解決，又會出現(xiàn)新的問題，不過這已經(jīng)不是本書要討論的內(nèi)容了。