第三節(jié) 10個(gè)一號(hào)文件與農(nóng)村改革發(fā)展

正是為了解決上述新階段出現(xiàn)的新問(wèn)題，2004—2013年，中央連續(xù)發(fā)布了10個(gè)一號(hào)文件，如表1—1所示。這10個(gè)一號(hào)文件在指導(dǎo)思想和內(nèi)容安排上都一脈相承。通過(guò)10個(gè)一號(hào)文件，初步構(gòu)建了系統(tǒng)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，形成了明晰的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度框架。應(yīng)該說(shuō)，10個(gè)一號(hào)文件的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。本書(shū)的目的就在于歸納和總結(jié)10個(gè)一號(hào)文件的精髓，以便于相關(guān)人士的學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行，在本章，我們僅就8個(gè)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)討論。

一、促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)

農(nóng)民收入問(wèn)題不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是重大的政治問(wèn)題，黨和政府歷來(lái)高度重視。除2011年外，9個(gè)一號(hào)文件都對(duì)促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)快速增收作出了具體安排（詳見(jiàn)表1—2）。作為21世紀(jì)10個(gè)中央一號(hào)文件的開(kāi)篇，2004年的中央一號(hào)文件以增加農(nóng)民收入為主題，要求采取綜合性措施，在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制、政策措施和工作機(jī)制上有大轉(zhuǎn)變，并提出了促進(jìn)農(nóng)民增收的四條總體思路。下面僅以稅費(fèi)減免和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，梳理歷年中央促進(jìn)農(nóng)民增收的政策演進(jìn)。2005年提出繼續(xù)加大“兩減免、三補(bǔ)貼”政策實(shí)施力度。2006年要求穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策。2007年提出健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍。2008年要求堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動(dòng)格局。2009年提出較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，進(jìn)一步擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的覆蓋范圍。2010年繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，將牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)納入補(bǔ)貼范圍。2012年明確要求按照增加總量、擴(kuò)大范圍、完善機(jī)制的要求，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。2013年強(qiáng)調(diào)要增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)和新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。

表1—2 一號(hào)文件中關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收的政策梳理

二、保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給

確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。從歷年一號(hào)文件的情況（詳見(jiàn)表1—3）看，2004年首次提出加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，同時(shí)全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)。2005年提出對(duì)部分糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，對(duì)糧食主產(chǎn)縣給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。2006年要求增加中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金。2007年首次明確各級(jí)財(cái)政要對(duì)農(nóng)戶(hù)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。2008年提出實(shí)施糧食戰(zhàn)略工程。2009年提出適時(shí)啟動(dòng)主要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)。2010年要求逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方資金配套。2012年提出穩(wěn)步提高小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)，適時(shí)啟動(dòng)玉米、大豆等臨時(shí)收儲(chǔ)。2013年要求加大對(duì)中西部地區(qū)、生產(chǎn)大縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，實(shí)施生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。

三、建立財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)效機(jī)制

十年來(lái)，加快建立財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制一直是一號(hào)文件關(guān)注的重點(diǎn)（詳見(jiàn)表1—4）。2004年首次提出要建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2005年進(jìn)一步明確新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資要向“三農(nóng)”傾斜。2006年提出把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，新增耕地占用稅主要用于“三農(nóng)”。2007年要求各級(jí)財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增幅應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅。2008年再次強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支農(nóng)的“兩個(gè)堅(jiān)持”原則。2009年要求大幅度提高政府土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例。2010年提出按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷增加“三農(nóng)”投入。2011年明確要求各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅有明顯提高。2012年提出要保證財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅。2013年提出要讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤(rùn)、讓主產(chǎn)區(qū)財(cái)力逐步達(dá)到全國(guó)或全省平均水平。

四、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的緊迫任務(wù)。從歷年一號(hào)文件作出的具體部署（詳見(jiàn)表1—5）看，2004年提出確定一定比例的國(guó)有土地出讓金，用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。2005年要求新增固定資產(chǎn)投資要把大型灌區(qū)續(xù)建配套作為重點(diǎn)。2006年要求逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模。2007年提出探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2008年要求建立健全森林、草原和水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度。2009年明確國(guó)家在中西部地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下資金配套。2010年要求大幅度增加中央和省級(jí)財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模。2011年專(zhuān)門(mén)把加快水利改革發(fā)展作為文件主題，明確把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。2012年繼續(xù)增加中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金。2013年要求進(jìn)一步擴(kuò)大小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣覆蓋范圍。

五、加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展

加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。從歷年一號(hào)文件的情況（詳見(jiàn)表1—6）看，2004年要求落實(shí)好新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的政策規(guī)定。2005年進(jìn)一步明確以上新增經(jīng)費(fèi)用于縣以下的比例不低于70%，同時(shí)增加農(nóng)村“六小工程”的投資規(guī)模。2006年提出對(duì)西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)其中的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供課本和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2007年進(jìn)一步將農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)免除范圍擴(kuò)大至全國(guó)。2008年要求對(duì)全部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，同時(shí)在全國(guó)普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2009年要求對(duì)中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)，同時(shí)提出2010年底基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和東中部地區(qū)具備條件的建制村通油（水泥）路，西部地區(qū)具備條件的建制村通公路。2010年要求做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的政策銜接。2011年提出到2013年解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。2013年要求逐步建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入保障和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。

六、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐和社會(huì)化服務(wù)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長(zhǎng)期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。因此，歷年一號(hào)文件中都特別重視強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐和社會(huì)化服務(wù)（詳見(jiàn)表1—7）。2004年提出要圍繞增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力、儲(chǔ)備能力和轉(zhuǎn)化能力，改革農(nóng)業(yè)科技體制。2005年提出加快建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的多元化農(nóng)業(yè)科研投入體系。2006年要求加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革和建設(shè)，完善農(nóng)技推廣的社會(huì)化服務(wù)機(jī)制。2007年提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)村入戶(hù)。2008年提出鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村綜合服務(wù)組織。2009年要求加快推進(jìn)轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專(zhuān)項(xiàng)。2010年明確把農(nóng)業(yè)科技的重點(diǎn)放在良種培育上。2011年提出健全基層水利服務(wù)體系。2012年以推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為主題，提出構(gòu)建適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)體系。2013年提出支持農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供低成本、便利化、全方位服務(wù)，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織的生力軍作用。

七、培育新型農(nóng)民與提高組織化程度

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度。從歷年一號(hào)文件的情況（詳見(jiàn)表1—8）看，2004年提出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)。2005年要求全面開(kāi)展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)工作。2006年提出繼續(xù)支持新型農(nóng)民科技培訓(xùn)。2007年提出要把廣大農(nóng)戶(hù)培養(yǎng)成有較強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)、較高生產(chǎn)技能、一定管理能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。2008年要求組織實(shí)施新農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程，全面貫徹農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法。2009年提出開(kāi)展合作社示范社建設(shè)行動(dòng)。2010年提出要著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度。2011年提出大力發(fā)展用水合作組織。2012年要求對(duì)未升學(xué)的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費(fèi)提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)。2013年的一號(hào)文件對(duì)農(nóng)民合作社給予了很高的定位，即帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體，并在發(fā)展聯(lián)合社，為合作社提供資金、土地和人才支持等方面提出了很多具體措施。

八、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。十年來(lái)，除個(gè)別年份外，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度一直是一號(hào)文件關(guān)注的重點(diǎn)（詳見(jiàn)表1—9）。2005年提出要對(duì)土地二輪承包政策落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查。2006年提出健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2007年要求加快推進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革。2008年提出加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。2009年首次明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2010年提出全面落實(shí)承包土地“四到戶(hù)”，推進(jìn)草原基本經(jīng)營(yíng)制度改革。2012年提出兩大任務(wù)，一是基本完成農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，二是基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)。2013年要求抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，并明確用5年時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

從上述簡(jiǎn)單的梳理中可以看出，綜合起來(lái)看，10個(gè)一號(hào)文件既深化了農(nóng)村改革，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；既著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部體制機(jī)制的創(chuàng)新，又兼顧了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境的改善。誠(chéng)然，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的問(wèn)題，有的是改革36年來(lái)問(wèn)題的積淀及其在新形勢(shì)下的新表現(xiàn)，有的則是在對(duì)外開(kāi)放和快速發(fā)展中形成的，絕非一朝一夕能夠解決，但無(wú)論如何，有了中央10個(gè)一號(hào)文件奠定的基礎(chǔ)，我們朝著這些問(wèn)題的最終解決又向前邁出了一大步。當(dāng)然，辯證地看，隨著這些問(wèn)題的解決，又會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，不過(guò)這已經(jīng)不是本書(shū)要討論的內(nèi)容了。