第二章 國家轉(zhuǎn)型與民主治理

熱話題與冷思考

——關(guān)于轉(zhuǎn)型國家民主治理困境與挑戰(zhàn)的對話

楊光斌　呂楠^[1]

呂楠：一直以來，民主轉(zhuǎn)型（國家轉(zhuǎn)型）就是政治學(xué)領(lǐng)域中備受矚目和爭議的話題。既有的解釋民主的理論主要有：一是結(jié)構(gòu)主義視角，從社會結(jié)構(gòu)著手，如對經(jīng)濟發(fā)展與民主關(guān)系的分析；二是文化主義視角，從公民文化到社會資本，再到價值表達權(quán)，強調(diào)文化對民主的塑造；三是理性選擇主義視角，研究民主化的行動主題，如精英行動和階級聯(lián)盟；四是制度主義視角，研究什么樣的政體有利于民主鞏固，等等。您對國家轉(zhuǎn)型理論和上述研究路徑如何評價？

楊光斌：1986年由奧唐納和施密特合著的《威權(quán)統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型》標(biāo)志著國家“轉(zhuǎn)型學(xué)”的形成，所謂“國家轉(zhuǎn)型”，即一個國家從A點威權(quán)到B點民主的轉(zhuǎn)軌，之后便是亨廷頓所說的第三波民主化的高潮，期間有45個左右的國家發(fā)生了轉(zhuǎn)型。在這一大背景下，民主轉(zhuǎn)型和民主鞏固自然成為國際學(xué)術(shù)界的主導(dǎo)性話題，出現(xiàn)了你所說的各種角度的研究。

在我看來，二戰(zhàn)之后西方政治學(xué)的主題就是兩個，即20世紀(jì)50年代至70年代的“現(xiàn)代化”和20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初的“民主化”，而民主化是現(xiàn)代化的一個延續(xù)性范疇，20世紀(jì)90年代開始興起的“治理熱”也是針對多元主義的民主的治理。與現(xiàn)代化研究相比較，民主化研究的一個重要轉(zhuǎn)向是，從強調(diào)民主的社會條件和經(jīng)濟條件轉(zhuǎn)向精英決策、志愿精神、制度類型以及相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)，并越來越多地強調(diào)政治行為和政治選擇的重要性。比如，影響重大的利普哈特的《民主的模式》，將社會因素邊緣化；林茨更是單純地強調(diào)政治結(jié)構(gòu)之于民主化轉(zhuǎn)型的作用，并進而提出議會制——民主制與民主鞏固的關(guān)系；曾經(jīng)以研究南美威權(quán)主義轉(zhuǎn)型和統(tǒng)合主義而聞名的施密特現(xiàn)在也轉(zhuǎn)而認為實現(xiàn)民主沒有那么難了，精英的理性選擇很重要；與此相聯(lián)系，迪·帕爾瑪（Di Palma）干脆把民主化的實現(xiàn)看成是一種政治藝術(shù)的制造，而著名的比較政治學(xué)家普沃斯基則簡單地將民主化視為精英之間的政治溝通和理性選擇，其影響巨大的《民主與發(fā)展》的貢獻也只不過是提出了民主發(fā)生在經(jīng)濟水平高的國家比發(fā)生在經(jīng)濟水平低的國家更容易得到鞏固。

幾十年來的民主化研究有些成績，比如讓我們明白了“民主為何發(fā)生”和“民主如何鞏固”這樣的重大政治問題。但是，在斯考切波看來，流行的理性選擇主義對民主化研究沒有實質(zhì)性貢獻；在我看來，結(jié)構(gòu)主義的民主化研究，如普沃斯基等人的經(jīng)濟與民主的關(guān)系、英格爾哈特的價值觀表達與民主的關(guān)系，都只不過在論證“現(xiàn)代化”研究時期羅伯特·達爾的民主的社會經(jīng)濟條件決定論和李普塞的“發(fā)展帶來民主”等命題，而這個命題在亞里士多德那里就有了。因此，就智識的高標(biāo)準(zhǔn)即是否對人類社會結(jié)構(gòu)有實質(zhì)性啟示而言，“民主化”研究并沒有超越“現(xiàn)代化”研究的成就。

政治學(xué)總是時代的產(chǎn)物。在民主轉(zhuǎn)型國家出現(xiàn)治理困境之后，以推廣民主為宗旨的美國《民主雜志》（Journal of Democracy）似乎也開始“轉(zhuǎn)型”，居然呼吁“轉(zhuǎn)型范式的終結(jié)”，這是美國卡耐基國際和平研究所副總裁卡羅瑟斯（Thomas Carothers）最近的作品。流行30年的“轉(zhuǎn)型學(xué)”就此結(jié)束？我們拭目以待。

呂楠：請總體上評價一下轉(zhuǎn)型國家的治理現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)。

楊光斌：“轉(zhuǎn)型學(xué)”的命運系于轉(zhuǎn)型國家的治理現(xiàn)狀。如何評價？有不同的標(biāo)準(zhǔn)，比如“自由之家”以個人自由和競爭性選舉來評價，得出的結(jié)果是印度不但好于中國，還好于新加坡，真是不靠譜的意識形態(tài)；而按聯(lián)合國的人類幸福指數(shù)，印度、中國和新加坡的排序完全不同。這里我按我們能感知到的幾個常識性標(biāo)準(zhǔn)來分類，即政治是否穩(wěn)定、經(jīng)濟的增長、人民生活水平的提升、社會是否公正，把轉(zhuǎn)型國家大致分為四大類：

Ⅰ類國家，政治轉(zhuǎn)型為西式民主，經(jīng)濟社會發(fā)展正常。這類國家主要有東亞的韓國和東歐的波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞等國。

Ⅱ類國家，政治轉(zhuǎn)型為西式民主，但陷入治理困境。這類政治體有我國的臺灣地區(qū)、東南亞的菲律賓和印尼、拉丁美洲的大多數(shù)國家，其中墨西哥、阿根廷最甚，當(dāng)然還有老牌民主國家印度和巴基斯坦。

Ⅲ類國家，政治發(fā)生轉(zhuǎn)型，回歸威權(quán)政治，經(jīng)濟社會發(fā)展基本正常。最典型的當(dāng)屬俄羅斯，葉利欽時期實行完全的西式民主，結(jié)果是“失去的十年”，俄羅斯上下呼喚強人政治，普京應(yīng)運而生，“普京式民主”即“可控的民主”讓西方如鯁在喉，但國內(nèi)百姓擁護，經(jīng)濟社會發(fā)展基本正常。其他國家包括前蘇聯(lián)的加盟共和國，如白俄羅斯、中亞國家，以及中東的伊朗。

Ⅳ類國家，政治轉(zhuǎn)型導(dǎo)致國家周期性政治動蕩、內(nèi)戰(zhàn)、甚至分裂。這類國家有前蘇聯(lián)、南斯拉夫以及當(dāng)下的泰國、烏克蘭、敘利亞以及非洲的不少國家。

可以肯定，自第三波民主化以來，只有極少數(shù)國家即Ⅰ類國家的民主政治結(jié)果是人們所欲求的，即追求民主是為了實現(xiàn)最大程度的“公共的善”，而大多數(shù)國家（地區(qū)）即Ⅱ類、Ⅲ類和Ⅳ類的政治結(jié)局都事與愿違，而且在可以預(yù)見的將來，這些國家（地區(qū)）的人民的失望情緒都不會消失。

呂楠：看來，除了極少數(shù)國家，絕大多數(shù)國家轉(zhuǎn)型的結(jié)果都與當(dāng)初事與愿違，有的結(jié)果甚至更糟糕，其根源何在？

楊光斌：我認為，轉(zhuǎn)型的成功或失敗都有著共同的原因。我和我的研究團隊一直是在國家建設(shè)的維度上研究民主的：第一，國家建設(shè)的維度是多方面的，比如中央—地方關(guān)系、政治—市場關(guān)系、行政權(quán)力關(guān)系、國家—社會關(guān)系，而以競爭性選舉為標(biāo)尺的自由民主只是國家建設(shè)的一個維度，而其他維度則是我們常說的民主的條件。第二，國家建設(shè)和一個人的成長一樣，是有時序的，不講時序而只講一個維度的重要性，必然給國家建設(shè)帶來災(zāi)難。

關(guān)于民主的條件，我們常說 “水土不服”也就是條件論，其實著名民主理論家羅伯特·達爾也是這樣講的，“我一再指出，一個國家特定的基礎(chǔ)條件和背景條件有利于民主的穩(wěn)定，如果這些條件過于脆弱或完全缺乏，那么民主是不可能存在的，或者說，即使它存在，也是極不穩(wěn)定的”。達爾講 “背景條件”是作為事物源頭的“水”，即歷史文化背景；“基礎(chǔ)條件”是作為事物生命力的“土”，即現(xiàn)實條件。

在前輩研究的基礎(chǔ)上，我提出了民主的同質(zhì)化條件，即共同的國家認同、共同的政治信仰和大致平等的社會結(jié)構(gòu)。比如，在東亞地區(qū)，韓國轉(zhuǎn)型還不錯，原因就在于其同質(zhì)化社會；而中國臺灣地區(qū)的轉(zhuǎn)型困境則是因為藍綠對立的族群主義。因此，在一個異質(zhì)化社會搞黨爭民主，結(jié)果必然是南轅北轍，重度危害是國家分裂如前蘇聯(lián)、南斯拉夫、烏克蘭，中度危害是周期性政治動蕩如泰國和不少非洲國家，而輕度危害也是無效治理如印度、墨西哥、菲律賓、中國臺灣地區(qū)。

這就涉及第二個根本原因，即把民主等同于“競爭性選舉”，理論上的誤導(dǎo)必然帶來實踐上的災(zāi)難。

呂楠：下面我們討論有關(guān)國家轉(zhuǎn)型的具體問題。首先，關(guān)于國家轉(zhuǎn)型，有人提出，“新權(quán)威主義”是轉(zhuǎn)型國家必須的過渡？您對此如何評價？

楊光斌：我想，很多人在用“新權(quán)威主義”一詞時，混淆了兩種完全不同的語境，一種是轉(zhuǎn)型學(xué)意義上的，一種是國家治理意義上的。

在第一種語境中，“新權(quán)威主義”是一種過渡時態(tài)，說到底還是“轉(zhuǎn)型學(xué)”的階段論，即專制主義或極權(quán)主義——威權(quán)主義或者新權(quán)威主義——自由民主。把威權(quán)主義視為一種過渡階段的看法曾經(jīng)很流行。但是，西方已經(jīng)有大量的研究表明，很多轉(zhuǎn)型國家進入了并非過渡性的混合政體，其中有自由、法治、民主和威權(quán)的東西，這就是前面說的“轉(zhuǎn)型范式的終結(jié)”。具體到中國政治研究上，權(quán)威主義理論也有很多變種，比如新權(quán)威主義、分權(quán)化威權(quán)主義、柔性威權(quán)主義、后威權(quán)主義、資本主義化的威權(quán)主義，等等，在一個詞前加意義完全不同的前綴，這有什么意義呢？把從毛澤東時期到今天的中國政治都貼上威權(quán)主義的標(biāo)簽，只能說明這個詞已經(jīng)沒有解釋力了，要知道中國政治已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革，自由、民主、法治、市場都是其主要組成部分。對此，貼標(biāo)簽者如美國哥倫比亞大學(xué)的黎安友只能妥協(xié)，說中國的“彈性威權(quán)主義”依然有巨大的空間。對于很多外國人來說，他們疑惑的是“中國為什么沒有垮掉”，從美國東海岸到西海岸都在研究這個問題。

在第二種語境上，“新權(quán)威主義”其實是指國家治理中的強力手段問題。因為中國社會科學(xué)落后，沒有自己的話語，總是拿一些西方的概念亂用一氣。20世紀(jì)80年代末，中國關(guān)于“新權(quán)威主義”的大討論就是概念亂用的典型，意指改革需要權(quán)威。但是，改革即國家治理需要權(quán)威并不等于國家要變成一個“轉(zhuǎn)型學(xué)”意義上的威權(quán)主義國家，威權(quán)主義是一種意識形態(tài)化的政體理論，而權(quán)威是一種常見的治理必需品，任何國家都需要權(quán)威，因為任何國家都有關(guān)乎國家向何處去的“關(guān)鍵時刻”，此時此刻，沒有權(quán)威就沒有方向，改革性政策就會流產(chǎn)。比如，在19世紀(jì)60年代同時開啟現(xiàn)代化進程的一批國家有中國、日本、俄國、德國，失敗者只有中國，其他國家都成功了，原因何在？當(dāng)中國最需要權(quán)威的時候，清廷大權(quán)滑落到武裝做大的地方主義大員那里。

以市場化、分權(quán)化為方向的全面深化改革時期，同樣需要權(quán)威，這是因為，中國的改革以分權(quán)為起點，但是分下去的權(quán)力一方面促進了市場經(jīng)濟的形成，但另一方面則被部門截留，被地方政府截留，結(jié)果搞出了種種行政壟斷，行政權(quán)力與市場經(jīng)濟結(jié)盟，形成了利益集團化的社會結(jié)構(gòu)。以公正為導(dǎo)向的改革就是要破除這樣的社會結(jié)構(gòu)，而沒有威權(quán)的人、威權(quán)的辦法，怎么可能去推動市場化和分權(quán)化？但是，改革需要威權(quán)并不等于中國需要走向“新權(quán)威主義”。

講到此，我又要感嘆概念不清導(dǎo)致的思想混亂和危害：基礎(chǔ)理論不牢，地動山搖！

呂楠：很多人習(xí)慣把國家轉(zhuǎn)型的成敗、治理的好壞都歸因于民主發(fā)展的程度。您如何看待這種觀點？ 經(jīng)濟因素對民主政治的發(fā)展有著怎樣的作用？

楊光斌：這又是一種害人沒商量的意識形態(tài)，如前，恰恰是不顧條件、不顧時序的民主轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了很多國家的治理困境。后發(fā)國家受制于早發(fā)達國家，不僅是在世界經(jīng)濟上和世界政治上，更重要的還有意識形態(tài)上。德國前總統(tǒng)施密特說，歐洲這些巴掌大的幾百萬人口的國家，就有本事搞出一套說辭，弄得中國這樣的巨型國家暈頭轉(zhuǎn)向。在過去30多年中，西方國家向發(fā)展中國家輸出了兩個概念：市場原教旨主義和民主原教旨主義，一個國家的好壞都看它是否有了這兩樣?xùn)|西，很多國家因此被套牢。其實，稍微有點歷史常識的人都應(yīng)該知道，這兩個東西都是西方國家長期發(fā)展后的終端化模式，而不是其發(fā)展過程中的制度或模式。

關(guān)于市場制度，韓裔英國學(xué)者張夏準(zhǔn)在《富國陷阱》中已經(jīng)破除了迷信，告訴我們西方國家在發(fā)展過程中都是搞貿(mào)易保護主義和重商主義的，而讓發(fā)展中國家模仿其模式的做法，只不過是自己爬上去后以防別人也爬上去的“踢開梯子”的害人行為。

關(guān)于民主制度，以選舉式民主為例，西方國家的民主化其實都是“世紀(jì)工程”。英國從1688年光榮革命到1918年普選、美國從1776年獨立到1964年、法國從1779年大革命到1958年第五共和國穩(wěn)定下來，期間都是經(jīng)歷了100年、甚至200年以上。西方自己的歷時性“世紀(jì)工程”要讓發(fā)展中國家變成共時性“快照工程”，其結(jié)果可想而知。

在國家治理與民主程度的關(guān)系上，有西方學(xué)者根據(jù)140 個國家19年的截面數(shù)據(jù)，搞出一個影響很大的“J形”曲線關(guān)系（見圖2—1），即在民主化水平較低時期，國家能力較弱，而在民主轉(zhuǎn)型中期，國家能力依然較弱但逐步增強，而只有在民主鞏固和穩(wěn)定時期，國家能力較強。這種研究是完全是非歷史的，它連西方國家自己的制度變遷也不能解釋，這是典型的只看當(dāng)下模式而無視歷史過程的研究，以“快照”代替了“歷史進程”。

圖2—1 國家治理與民主程度的曲線關(guān)系

資料來源：Beck, H.,＆ Hadenius, A. (2008)，“Democracy and State Capacity:Exploring a J-Shaped Relationship”, Governance, 21(1),124.

關(guān)于治理狀況與民主的關(guān)系，我的看法是，西方國家發(fā)展得好，民主并不起主要作用，而是因為法治、自由、市場、技術(shù)、民主、殖民掠奪，以及特定的時空條件。第一，眾所周知，民主的主要功能是分配，當(dāng)一個國家經(jīng)濟沒上去時就搞福利國家，福利政治還怎么搞發(fā)展？所以西方的福利國家都是在二戰(zhàn)以后建立起來的。第二，我個人認為，時空很重要，即當(dāng)工業(yè)革命引發(fā)國內(nèi)矛盾時，可以移民，19世紀(jì)中葉是英國移民到新大陸的高潮期，這時正是第二次工業(yè)革命時期。我在愛丁堡看蘇格蘭博物館時發(fā)現(xiàn)，在過去兩個世紀(jì)里，90%的蘇格蘭人都移民了。移民對轉(zhuǎn)移階級矛盾很關(guān)鍵。美國也是這樣，當(dāng)東部的發(fā)展充滿矛盾時，向西部進發(fā)。而沒有空間供轉(zhuǎn)移的，只能發(fā)動戰(zhàn)爭，比如德國。今天，問題來了，在2014年的歐洲議會選舉中，法國、德國等國家的極右勢力即排外的民族主義政黨獲得將近30%的選票。所以，絕不能把民主與治理的關(guān)系簡單化。我在想，現(xiàn)在西方國內(nèi)出現(xiàn)激烈矛盾的話，該如何轉(zhuǎn)移危機呢？

呂楠：西方的民主理念如“民主等于競爭性選舉”在學(xué)術(shù)界雖廣受爭議，但其擁躉者不在少數(shù)。您如何看待這一理念？

楊光斌：美國人和國際機構(gòu)大力推行的民主化政治，其實就是競爭性選舉；而當(dāng)世界范圍內(nèi)的民主化政治不如預(yù)期甚至出現(xiàn)政治衰退的時候，他們也開始反思，但是他們絕不會從“根”上加以反思，即他們所奉行的民主化政治是否在理念上、在理論上就是一種錯誤的，或者至少是不符合其他國家國情的？例如，因“歷史的終結(jié)”而享譽世界的福山這樣說，“民主的失敗，與其說是在概念上，倒不如說是在執(zhí)行中”。這里，福山和其前面提出的著名的“歷史的終結(jié)”一樣，再一次暴露了其理論修養(yǎng)不足的底色。世界范圍內(nèi)民主政治的危機，絕不能簡單地歸因于民主執(zhí)行問題，在我看來，是流行的民主理論、民主觀念本身的問題。那么，流行中的民主觀念是什么？

目前世界上流行的民主觀念就是被稱為“競爭性選舉”的“熊彼特式民主”。 在熊彼特那里，流行幾千年的“人民主權(quán)”即人民當(dāng)家作主的民主理論被改造為“競爭性選舉”：民主就是選民選舉政治家做決定的過程，而政治家如何做決定、議會如何立法，均不是民主政治的范疇。這樣，熊彼特來了一個簡單的顛倒：傳統(tǒng)的人民主權(quán)理論把人民當(dāng)家作主當(dāng)作第一位，而在他那里，選舉過程是第一位的，人民當(dāng)家作主是第二位的。經(jīng)過西方社會科學(xué)幾代人的努力， “人民主權(quán)”就被置換成了“人民的選舉權(quán)”。

人民有選舉權(quán)本身并沒有錯，但問題是這種形式的民主與各種政治思潮聯(lián)姻就會招致民主政治的變種。民主政治本身是一種大眾權(quán)利政治，而大眾政治會與各種政治思潮相結(jié)合，比如民族主義、宗教勢力、民粹主義，或者說這些政治思潮、政治勢力必然會借助于民主政治形式而實現(xiàn)自己的政治目的，結(jié)果出現(xiàn)了埃及穆斯林兄弟會式的伊斯蘭主義民主、烏克蘭式的民族主義民主、南美的民粹主義民主，其結(jié)果有目共睹。

也就是說，在理論上，作為民主形式的競爭性選舉本身并沒有錯，但是，誰來組織競爭性選舉？當(dāng)然是政黨，因此競爭性選舉必然是“黨爭民主”。黨爭民主的實質(zhì)又是什么呢？政黨是有其特定群眾基礎(chǔ)的，可能是不同的階層（階級）、宗教勢力和民族（種族），這樣黨爭民主勢必變成事實上的階級斗爭如泰國，或產(chǎn)生變種宗教極端政治如埃及的穆斯林兄弟會政權(quán)，或變成分裂國家的民族之爭如目前的烏克蘭。

在民主發(fā)生學(xué)上，西方國家的選舉民主來得比憲政民主、分權(quán)民主都更晚，而且美國的立國原則即憲法是通過協(xié)商民主而建立起來的。但是，在對外政策中，美國忘記了自己的歷史，刻意對發(fā)展中國家推廣一種形式的民主即事實上的“黨爭民主”。而“黨爭民主”如果發(fā)生在缺少同質(zhì)性“基因”的社會，勢必會導(dǎo)致前述的種種惡果。

基于民主形式的變種，我對民主的性質(zhì)有了新的認識。在價值上，一人一票的平等權(quán)是歷史性的進步和人所以為人的尊嚴(yán)的具體體現(xiàn)。但是，民主是一種利益分配的政治工具，它能擺平族群內(nèi)部多數(shù)人與少數(shù)人之間、不同民族之間、不同教派之間的沖突性利益嗎？顯然不能。因此，民主又有了利益上的沖突性。正是因為民主本身的沖突性，才需要法治和其他制度去匡扶民主。

呂楠：前面我們討論了發(fā)展中國家民主化轉(zhuǎn)型中的種種問題以及對相關(guān)理論命題的重新認識，我們對民主的認識似乎越來越模糊了，但是民主又是我們欲求的，到底怎么建立“有效的民主”呢？我們常說的立憲民主、分權(quán)民主、選舉民主、協(xié)商民主、參與民主等民主形式之間到底是什么樣的關(guān)系？

楊光斌：我們談?wù)撁裰骰械膯栴}不是為了拒絕民主，而是為了追求更好的、“有效的民主”。在對待民主問題上，我們應(yīng)該是一個托克維爾主義者，即認識到基于平等化的民主大勢不可避免，為此必須充分認識民主的各種可能性問題，托克維爾就提出了影響至今的“多數(shù)暴政”命題。

如前，我們一直是在國家建設(shè)意義上討論民主，國家建設(shè)不但是多維度的，而且制度之間的出現(xiàn)或建設(shè)是講究時序的（timing）。有一個現(xiàn)象大家應(yīng)該注意到，各國基本上都有了西式民主的形式，但是治理為什么天壤之別？其中一個根本原因就是國家建設(shè)進程中的“搭錯車”，這里的“車”是不可逆的，不像我們坐錯車了可以換下一趟。

按時序原則，根據(jù)比較歷史，我把民主建設(shè)分為“正方向”和“反方向”，正方向下的民主是有效的，反方向下的民主是無效的，當(dāng)然這種區(qū)分是基于比較歷史的理想化類型。

根據(jù)早發(fā)達國家的經(jīng)驗，所謂正方向就是先有國家的根本秩序（憲政民主）和合理秩序（分權(quán)民主），再有分配性功能的民主形式比如選舉、參與和協(xié)商，我把憲政民主和分權(quán)民主稱為基礎(chǔ)性民主，而選舉民主—參與民主是上層性民主。借用羅爾斯的詞典式秩序說，這些民主形式之間是不可顛倒的詞典式秩序關(guān)系。在羅爾斯看來，憲法政治即憲政民主是第一位的，而日常政治即多數(shù)決民主是第二位的。難道不是嗎？美國最高法院裁定，公司和個人可以不受限制地向政黨、候選人捐款，在這種“憲政民主”之下，選舉民主的意義就大打折扣了。

不得不佩服西方人建構(gòu)意識形態(tài)的能力，把充滿張力的“自由”與“民主”疊加在一起叫“自由民主”，而把約束權(quán)力（權(quán)利）、其中當(dāng)然包括約束民主權(quán)利的“憲政”也叫“憲政民主”。如果說存在“憲政民主”，“分權(quán)民主”更說得過去，因為大多數(shù)現(xiàn)代國家都是戰(zhàn)爭制造的集權(quán)體制，而國家建設(shè)中的再分權(quán)——中央對地方分權(quán)——國家對社會分權(quán)、政府對市場分權(quán)——當(dāng)然更屬于民主的范疇。其實，憲政和分權(quán)都是關(guān)于一個國家的根本秩序和合理秩序問題，有了這些基礎(chǔ)性權(quán)力再搞選舉民主，民主就屬于有效民主之列。

相反，在沒有良好的憲政體制和基本合理的制度安排的前提下，選舉民主如果提前到來，必然是“反方向”的民主，結(jié)果也是無效的民主。大量的研究（比如對東南亞的經(jīng)驗研究）表明，在不存在執(zhí)行國家能力的行政體制的前提下搞選舉民主，再不建立起來有效的行政體制，國家發(fā)展必然停止。

當(dāng)然，我們所說的“憲政體制”是貨真價實的，而不是徒有其名的專門為特定利益服務(wù)的泰國式“憲法法院”，這幾年泰國的憲法法院搞了好幾次“司法政變”。

民主制度建設(shè)的“時間性”不但體現(xiàn)在民主各種制度的形式之間，還體現(xiàn)在政治—經(jīng)濟關(guān)系上。有效的民主基本上都是經(jīng)濟權(quán)利在先，政治權(quán)利在后。但是，第三波民主化國家在搞平等化的民主時，同時產(chǎn)生了不平等的市場經(jīng)濟即自由化和私有化，結(jié)果民主不但沒有帶來人們追求的平等，反而在市場化中更不平等。這是俄羅斯等國家在20世紀(jì)90年代轉(zhuǎn)型失敗的根本原因。

呂楠：一般而言，一個國家轉(zhuǎn)型的根本動力來源于內(nèi)力，那么來自外部的力量能否推動一國實現(xiàn)民主化？您對西方國家用“武力輸出民主自由”以及通過經(jīng)濟制裁（有條件合作）來輸出民主自由的方式如何評價？

楊光斌：西方學(xué)術(shù)界都是在國內(nèi)政治意義上談?wù)撁裰鳎鋵崳瑖H背景是一個不能忽視的決定性因素，西方學(xué)者大多避而不談。設(shè)想，如果沒有前蘇聯(lián)態(tài)度的變化即讓東歐國家擁有更多的自主性，以及歐盟成員國身份的誘惑，很難設(shè)想東歐國家在如此短的時間內(nèi)會走得那么遠、變得那么快，今天烏克蘭的現(xiàn)狀更是國際力量拉扯的結(jié)果。具體而言，兩類不同國際背景的組織攪動了一些國家的民主化進程，一是致力于提升民主和提升人權(quán)的國際非政府組織或準(zhǔn)政府組織，包括私人協(xié)會、運動組織、基金會、咨詢公司、政黨組織等所提供的思想、聯(lián)系和財政上的支持；二是區(qū)域性和全球性組織如歐盟所承諾的成員國身份，其他的如美洲國家組織、英聯(lián)邦、非洲聯(lián)盟等，都實行一種全新的外部干預(yù)模式即“政治附加條件”，對“違憲”政體加以懲罰。

但是，國際組織在推廣民主的時候只有“使命感”而沒有責(zé)任感。很多國家的民主實現(xiàn)了，國家卻亂成一鍋粥，民主推廣者則溜之大吉，他們也負不起責(zé)任，比如烏克蘭把克里米亞丟了，西方能怎么樣呢？伊拉克亂了，美國還會出兵穩(wěn)定秩序嗎？

這種對他國沒有責(zé)任感的“使命感”，已經(jīng)成為世界政治的亂源之一。

呂楠：近年來，在泰國、烏克蘭、土耳其、柬埔寨、委內(nèi)瑞拉等國，都發(fā)生了針對執(zhí)政當(dāng)局的大規(guī)模游行示威活動。有人認為，“街頭政治”是更直觀、更直接地體現(xiàn)民意的形式。您如何評價這種“街頭政治”與民主政治的關(guān)系？

楊光斌：游行示威是各個國家憲法規(guī)定的政治權(quán)利。但是，時代不一樣了，不應(yīng)該用靜態(tài)的憲法權(quán)利看待變化了的時代，這個時代就是民粹主義全球化的時代。

我把民主的時代演變大致劃分為精英民主、大眾民主和民粹主義民主，前兩種民主基本上都是憲法框架內(nèi)的民主，比如西方國家工人階級的游行示威具有明確的經(jīng)濟目標(biāo)訴求，大學(xué)生的游行示威也有明確的利益訴求。但是，在全球的民粹主義民主時代，游行示威中的“非法性”已經(jīng)成為一種公然訴求，比如泰國黃衫軍長達半年的街頭政治的唯一目標(biāo)就是推翻民選政府，烏克蘭也一樣，臺灣大學(xué)生為反對兩岸服務(wù)貿(mào)易而占領(lǐng)“立法院”，等等。這些行為還是“民意政治”嗎？如果說是“民意”，是哪家的“民意”？這些少數(shù)人以非法形式綁架多數(shù)人利益的行為還是“民意”嗎？

有意思的現(xiàn)象出現(xiàn)了，托克維爾、密爾都擔(dān)心的民主政治中的“多數(shù)暴政”問題沒有出現(xiàn)在西方國家，卻在轉(zhuǎn)型國家處處可見，原因何在？時代的變化固然是一個重要方面，更重要的因素大概還是前面所說的民主建設(shè)中的“正方向”和“反方向”問題。比如，同樣是民粹主義政治，美國人“占領(lǐng)華爾街運動”發(fā)生在不影響人們?nèi)粘Ｉ畹墓珗@，即便如此也被公權(quán)力驅(qū)逐；而亞洲人動不動就占領(lǐng)公權(quán)力機關(guān)，占領(lǐng)經(jīng)濟中樞比如香港的中環(huán)，不但要使政府癱瘓，還要使經(jīng)濟癱瘓。

我擔(dān)心的是，民粹主義民主的盛行將極大地打擊人們對民主的信心，影響人們對“民主信用”的看法。畢竟，今天的社會是“市場化社會”，大多數(shù)人活著是為了正常的生活，而不像古希臘城邦的“政治社會”那樣經(jīng)常搞政治，因而絕大多數(shù)人早已經(jīng)不是亞里士多德所說的“天生的政治動物”。社會性質(zhì)變了，人性也就變了；人性變了，基于人性假設(shè)的很多傳統(tǒng)理論也需要修正。而言必稱希臘者顯然沒有認識到這一簡單的常識。

呂楠：近年來，埃及、突尼斯、也門、利比亞政權(quán)更迭，邁上轉(zhuǎn)型之路，其他阿拉伯國家也面臨著變革和轉(zhuǎn)型問題。作為阿拉伯世界的大國，埃及的轉(zhuǎn)型之路尤為令人矚目。2014年6月3日，在47%的全國投票率下，軍人塞西以96.91%的得票率當(dāng)選為埃及總統(tǒng)。其中的一“低”一“高”反映出埃及轉(zhuǎn)型之困境，您如何評價？民主、民生和穩(wěn)定的關(guān)系究竟如何？美國對埃及的強人政治給予默許，卻對敘利亞大選中巴沙爾的連任持不承認的態(tài)度。同是大選，西方的態(tài)度為何不一樣？

楊光斌：在世界政治意義上，西方國家不承認60%以上選民參加的敘利亞大選、卻承認不到一半選民參加的埃及大選，等于給全世界上了一堂生動的國家利益課。很簡單，埃及軍人政權(quán)是親美的，而敘利亞政權(quán)是親俄羅斯的。因為這個緣故，美國居然非要支持混雜極端伊斯蘭教派的敘利亞反對派，其為了利益而不顧基本道義的行為讓全世界愕然，讓國內(nèi)那些對美國有著好感的人不知所措。當(dāng)老大要有基本的道義和公正，否則這個老大也就沒有資格了，喪失了中國人常掛在口頭上的“合法性”。

在民主政治意義上，美國對埃及和敘利亞決然不同的態(tài)度，只能說明作為自由民主標(biāo)簽的“競爭性選舉”已經(jīng)被動搖了。西方的競爭性選舉是自由民主，而不符合其國家利益的國家的競爭性選舉要么是“選舉式威權(quán)主義”，要么是“競爭性威權(quán)主義”，反正不是民主。既然如此，熊彼特、達爾、薩托利等幾代人建構(gòu)的以“競爭性選舉”為標(biāo)尺的自由民主理論還有多少價值？

政治就是這么吊詭，“競爭性選舉”變成以己之矛刺己之盾，自己左右互搏。

呂楠：我們討論了其他國家的轉(zhuǎn)型治理以及與民主相關(guān)的議題，我們探究民主說到底是為了中國，關(guān)懷中國。國外很多研究中國政治的專家持法治優(yōu)先于民主的觀點，認為，鑒于第三波民主化的失敗和衰退，中國應(yīng)該汲取教訓(xùn)，繼續(xù)堅持“東亞模式”，推遲民主化進程，優(yōu)先進行法治建設(shè)，直到國家變得更加富有和穩(wěn)定。您如何理解民主與法治的關(guān)系？

楊光斌：我知道，研究中國司法問題的他國著名學(xué)者比如裴文瑞（Randall Peerenboom）、白柯（Larry Backer）都主張法治優(yōu)先于民主，其實研究中國政治的很多美國學(xué)者如白霖（Lynn White）、李侃如（Kenneth Lieberthal）都是這個觀點，我本人也提出了“以人民代表大會為平臺的法治民主”，這些關(guān)于中國政治發(fā)展路徑的看法基本上暗合了我提出的民主形式的詞典式秩序：法治民主—分權(quán)民主—選舉民主。

在交流中，外國人對中國思想界的一個普遍性不解是，為什么把什么問題都和民主聯(lián)系在一起？比如腐敗，民主之后可能更腐敗，而對付腐敗的最好辦法是法治和“陽光法案”即信息透明。確實，中國人總是在“元敘事”意義上看待民主，弄得民主不堪重負。

我一直認為，民主是分配權(quán)力，而法治是約束權(quán)力，不受約束的權(quán)力不管是怎么來的，哪怕是多數(shù)決來的，其危害性都很大，甚至比繼承得來的權(quán)力的危害性更大。大到他國的選舉政治，小到我國的村民選舉，都說明不受法治約束的權(quán)力有多可怕。

講到西方憲政史意義上的民主與法治的關(guān)系，在一定程度上是現(xiàn)代政治即人民性與傳統(tǒng)政治即契約之間的關(guān)系。西方社會科學(xué)習(xí)慣在二元對立上看待傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，但是事實上，西方現(xiàn)代政治延續(xù)了傳統(tǒng)政治的生命線，其中最大的、最悠久的傳統(tǒng)就是法治（憲政），這是羅馬共和國留下的延綿不絕的遺產(chǎn)。在大眾逐漸參與到政治過程如選舉之后，托克維爾所擔(dān)心的“多數(shù)暴政”在西方國家并沒有出現(xiàn)，因為選舉權(quán)被死死地嵌入憲政結(jié)構(gòu)之中了，其實也就是“現(xiàn)代”被死死地套牢在“傳統(tǒng)”之中，選舉本身并無力改變自古以來的精英統(tǒng)治。當(dāng)2000年小布什和戈爾產(chǎn)生選舉僵局以后，美國最高法院一錘定音，戈爾及其支持者心有不甘但只有接受法院的裁定。這是現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治的經(jīng)典關(guān)系，全世界對此印象深刻。

因此，現(xiàn)代政治形式的有效性必須基于歷史文化傳統(tǒng)。因為我們沒有法治的傳統(tǒng)，建立民主的歷程可能會更加艱辛，對此我們應(yīng)該有足夠的思想準(zhǔn)備。不能將民主與法治的關(guān)系簡單化，不能簡單地認為有了法治化就什么都有了。畢竟，我們有強大的幾千年而不絕的“民本”傳統(tǒng)，民本主義中當(dāng)然包括人治的成分。

呂楠：您認為當(dāng)前中國民主政治的發(fā)展路徑是什么？

楊光斌：我正在組織我的研究團隊寫一本叫《中國民主的成長軌跡與模式（1980—2020）》的書。我發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，以十年為周期的話，每個十年里都有不同的民主形式在發(fā)端，比如20世紀(jì)80年代是轟轟烈烈的選舉民主并培育協(xié)商民主、20世紀(jì)90年代是自發(fā)的基層民主、2000年代是黨內(nèi)民主和網(wǎng)絡(luò)參與民主、2010—2020年將是協(xié)商民主的成長期——此次全面深化改革的決定就是要建立全方位的各個層次的協(xié)商民主制度。

這是就民主歷程而言。我認為，我們應(yīng)該針對政治生活中的實際問題而建設(shè)分層次的、多種形式的民主。

“黨爭民主”的危害性已經(jīng)很清楚了。但是，不能因為要規(guī)避黨爭民主的危害而回避民主本身。要知道，政治生活具有多樣性，政治實踐是多層次的，民主形式自然也應(yīng)該是分層的、多樣性的。

在層次上，政治生活可分為縱向的國家層次、縱向的地方層次、橫向的生活層面即我們所生活的“單位”以及社區(qū)。政治生活的層次性并不是問題的全部，政治還有非層次性的功能區(qū)分，比如立法功能、決策功能、監(jiān)督功能等等。也就是說，多層次的政治生活的政治功能必然是多樣化的。

由不同層次和不同功能而構(gòu)成的政治實踐，自然應(yīng)該有相應(yīng)的不同形式的制度安排和政治生活。在當(dāng)下，不論什么樣的制度安排和政治生活，大概都不能缺少“民主”這個關(guān)鍵詞。我們應(yīng)該認識到而且必須承認，不同層次、不同功能的政治生活需要相應(yīng)的民主制度安排。不僅如此，我們更要從政治生活的常識出發(fā)，厘清哪種層次、哪種功能的政治最需要民主政治以及何種民主形式。

在我看來，中國老百姓對縣以上的政治并沒有直接的感覺，或者說縣以上的政治與其利益并沒有直接的相關(guān)性，因此，國內(nèi)外的歷次民意測評才表明，中國老百姓對黨中央、對政府的信賴度在全世界處于最高行列。這也就意味著，中國老百姓對執(zhí)政黨是滿意的。另一方面，中國老百姓又有很多怨言，甚至常常以“群體性事件”的方式表達怨言和利益訴求，這是為什么呢？我認為，這是對縱向的基層政治不滿，對橫向的單位生活和社區(qū)生活不滿，對政治功能不受控制不滿。如果這種判斷是大致正確的，那么可以認為，不滿的人既有草根階層，又有所謂的精英階層即哈佛大學(xué)—北京大學(xué)聯(lián)合調(diào)查中所說的既得利益階層，而且既得利益階層的不滿遠遠大于草根階層。因為草根階層發(fā)動的“群體性事件”主要是因為其經(jīng)濟利益在程序上受到侵害，一旦得到補償矛盾就得到化解；比較而言，既得利益階層的不滿具有相對的長期性。根據(jù)我對中國政治的觀察和理解，既得利益者的不滿主要來自橫向?qū)用娴膯挝恢械膯栴}和功能層面的權(quán)力濫用對自己利益的侵害。

可見，無論是層次上的問題還是政治功能上的問題，說到底都是對具體的個人的利益構(gòu)成了侵害。為此，執(zhí)政黨和政府歷年來才反復(fù)強調(diào)，事關(guān)百姓生活和利益關(guān)切的政策，一定要事先征得百姓的意見，要有百姓的參與。百姓參與、征求百姓的意見，其實就是民主問題。

呂楠：那么，按照您對政治層次和政治功能的分析，中國的民主建設(shè)到底應(yīng)該怎么著手呢？

楊光斌：如果說我們找到了問題的根源，就應(yīng)該對癥下藥，即以相應(yīng)的民主制度、民主形式去解決問題，化解矛盾。我們常說的民主形式有選舉民主、協(xié)商民主和參與式民主，這些都是政治生活中的民主形式。除此之外，還有社會生活的民主問題即社會民主。不僅如此，在中國，程序民主和社會民主都是下位概念，上位概念即指導(dǎo)性的民主形式則是我所稱謂的“民本主義民主”（the people-centered democracy）。因此，就應(yīng)該把這些不同的民主形式運用在不同層次、不同功能的政治社會生活上，或者是一種民主形式對應(yīng)一種層次和功能，或者多種民主形式對應(yīng)一種層次和政治功能。

社會自治。中國人所熟悉的美國實用主義哲學(xué)大師杜威說，任何國家都存在專斷，也都有民主，民主是一個多少的問題，而不是有無的問題。杜威應(yīng)該是在社會自治意義上談的民主。確實，任何國家都有自己的“原發(fā)性民主”（proto-democracy），諸如個人自由和社會自治。商會自治和家族性自治是中國一種古老的社會自治形式，因此談社會自治大可不必與所謂公民社會這樣的外生性概念聯(lián)系起來。本次全面深化改革的內(nèi)容之一便是改革對民間組織的管理方式，除特定類型的中間組織比如政治類、宗教類、民族類和法律類保持不變外，其他類型的社會組織都從過去的審批制改為等級制。我們相信，這種改革將會極大地推動社會組織的成長，因而對社會的自我管理和社會治理將有難以估量的意義。

選舉民主。我們反對選票至上，但并不意味著選票不再重要，選舉畢竟是民主最原始、最重要的形式之一。但是，選舉民主如何運用？如前，百姓的不滿來自于縱向的基層政治、橫向的單位—社區(qū)政治以及政治功能上的問題。對于解決政治功能問題（比如權(quán)力濫用如亂立項亂花錢），選舉民主就無能為力——西方國家也不是靠選舉民主來規(guī)范權(quán)力的。但是，在基層單位和社區(qū)層面，選舉民主就是重要的，因為大家彼此了解，如果上級強行任命一個德才上都有問題的人，人們的不滿是自然的；而且不滿的人們會遷怒于體制和執(zhí)政黨，認為因為有了這樣的制度才有“帶病上崗”的單位領(lǐng)導(dǎo)。

協(xié)商民主。如果說在橫向?qū)用娴幕鶎訂挝弧鐓^(qū)急需選舉民主，政治功能層面則急需協(xié)商民主。政治功能其實也是分層次的，比如事關(guān)日常生活的居住環(huán)境問題，社區(qū)和街道建設(shè)問題，以及知識界、媒體所關(guān)心的預(yù)算法缺失和各個部門出現(xiàn)的浪費性預(yù)算、無效預(yù)算、非生產(chǎn)性預(yù)算，都需要協(xié)商民主制度。在事關(guān)百姓利益上，有的地方已經(jīng)建立起好的協(xié)商民主形式，比如青島城陽區(qū)的“市民議事會”，凡事關(guān)居民生活的政策和項目都需要通過“市民議事會”；還有實行多年的溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算協(xié)商制度。地方和基層的協(xié)商民主已經(jīng)有了實踐甚至是成型的模式，亟待建設(shè)的是政府部門決策中的協(xié)商民主制度。

參與式民主。參與式民主主要適用于縱向?qū)哟蔚恼紊睿劝ɑ鶎诱沃械恼螀⑴c，也包括中觀層面的利益集團的活動，還有全國層面的政治參與。具體形式有：上訪、聽證會、意見表達以及利益集團的游說活動等。參與式民主可謂有了最多層次的色彩，既有個人利益和群體利益，還有全國性利益和公共利益，這就是民主形式的多樣性體現(xiàn)政治生活生動性的典型。百姓有參與，政府有回應(yīng)，正是民主政治的最生動體現(xiàn)，也是民主政治的最本質(zhì)寫照。各家各派民主理論的一個共識是，回應(yīng)性是民主的最重要方面。

“民本主義民主”。相對于選舉民主、協(xié)商民主和參與式民主，我提出的“民本主義民主”則是基于中國本土文化的民主政治形式。所謂“民本主義民主”就是基于“民本”思想而進行群眾路線的政治制度。相對于自下而上的參與式民主，以群眾路線為核心的“民本主義民主”是自上而下的逆向民主。民主參與者在能力和愿望上是不平等的，有強有弱，因此參與式民主的結(jié)果并不一定是公正的；“民本主義民主”則可以彌補這一不足，盡量讓公共政策和公共服務(wù)公正化。

體察民情、了解社情民意從而為科學(xué)決策提供依據(jù)的群眾路線，是中國革命和社會主義建設(shè)中的一大制度創(chuàng)新，它事實上就是我們常說的相對于“形式民主”的“實質(zhì)民主”，因此用民主話語、民主理論加以表達恰如其分。其實，“民本”就是西方人所說的民主的“民享”（for people）方面，“為人民服務(wù)”的英文就是“serving for people”。長期研究中國民主政治的美國杜克大學(xué)教授史天健的田野調(diào)查也證明，中國的精英和民眾也基本上是在“民本”意義上談民主要民主的，即都把民主當(dāng)成實現(xiàn)富足公正生活的善業(yè)，是本質(zhì)性民主而不是程序性民主。

總之，中國的民主實踐不但有橫向?qū)用娴纳鐣灾巍⑦x舉民主和協(xié)商民主，還有縱向?qū)用娴淖韵露系膮⑴c式民主，以及中國獨有的、而且很可能是儒家文化圈以外的其他國家難以學(xué)習(xí)、難以模仿的自上而下的“民本主義民主”。“民本主義民主”不但是西方程序民主所難實現(xiàn)的本質(zhì)民主，本身還是一種程序性的制度安排即自上而下的群眾路線。為此，在民主政治問題上，中國沒有什么好羞于示人的。正是因為中國自己的民主政治即“民本主義民主”指導(dǎo)下的民主形式的多樣性，以及由此帶來的活力與創(chuàng)造力，才有中國今天的國家治理成就。因此，當(dāng)我們旗幟鮮明地反對西式民主即黨爭民主的時候，我們同樣要旗幟鮮明地建設(shè)多層次、多樣化的民主形式；這不但是中國道路的重要組成部分，也是中國未來可持續(xù)性發(fā)展、強大的出路所在。

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注釋

[1]呂楠，政治學(xué)博士，中共中央編譯局馬克思主義研究部副編審。