人民政協(xié)研究

發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

李君如

【摘要】人民政協(xié)的政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三大功能體現(xiàn)在實(shí)踐中，具有獨(dú)特的含義和優(yōu)勢(shì)。其中，建立科學(xué)、高效、獨(dú)立的民主監(jiān)督體系有利于進(jìn)一步開(kāi)展人民政協(xié)工作。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；民主監(jiān)督；實(shí)效途徑

人民政協(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會(huì)主義協(xié)商民主包括人民政協(xié)協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，我們必須把協(xié)商民主貫穿于民主監(jiān)督的全過(guò)程。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是黨中央頒發(fā)的第一個(gè)關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的專門文件，對(duì)于全面加強(qiáng)政協(xié)工作、健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度和社會(huì)主義監(jiān)督制度，具有重大意義。

“協(xié)商式監(jiān)督”和協(xié)商民主要學(xué)習(xí)和貫徹好《意見(jiàn)》，首先要準(zhǔn)確把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位。正如俞正聲主席所說(shuō)的：“這是做好政協(xié)民主監(jiān)督工作的基石。”在人民政協(xié)履行職能的長(zhǎng)期實(shí)踐中，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，民主監(jiān)督相對(duì)于政治協(xié)商、參政議政來(lái)講，尤其需要加強(qiáng)。在本屆全國(guó)政協(xié)所做的眾多工作中，有兩件事已經(jīng)寫在歷史上，一件是召開(kāi)雙周協(xié)商座談會(huì)，一件就是加強(qiáng)民主監(jiān)督。那么，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是什么樣的監(jiān)督？《意見(jiàn)》明確指出，是“協(xié)商式監(jiān)督”。這一重要論斷，和另外兩個(gè)重要判斷即“人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式”聯(lián)系在一起，是關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的非常重要的性質(zhì)定位。

這里，我們重點(diǎn)討論一下：為什么說(shuō)人民政協(xié)民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”？我們要認(rèn)識(shí)到，“監(jiān)督”不是實(shí)體范疇，也不是屬性范疇，而是一個(gè)關(guān)系范疇。考察社會(huì)活動(dòng)中的關(guān)系，首先要搞清楚誰(shuí)是主體，誰(shuí)是客體；同時(shí)要搞清楚他們之間的相互關(guān)系是怎樣發(fā)生的。只有這樣，才能搞清楚他們之間是什么性質(zhì)的關(guān)系。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體，是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士。是他們，才有資格在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中依據(jù)政協(xié)章程進(jìn)行人民政協(xié)的民主監(jiān)督活動(dòng)。至于人民政協(xié)本身，它是開(kāi)展這樣的民主監(jiān)督的平臺(tái)，而不是民主監(jiān)督的主體，同時(shí)，它又要在其中承擔(dān)起“組織”的責(zé)任。

人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體即對(duì)象，有兩類：一是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員，這是由人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)決定的；二是參加政協(xié)的單位和個(gè)人，這類監(jiān)督屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線中常講的“互相監(jiān)督”。我們知道，主體與客體是對(duì)應(yīng)的，民主監(jiān)督的主體與客體關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士相互之間形成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這一點(diǎn)比較好理解，因?yàn)槿嗣裾f(xié)的民主監(jiān)督源自中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作，互相監(jiān)督的理論和實(shí)踐，加上人民政協(xié)本身就是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和多黨合作機(jī)構(gòu)，因此在民主監(jiān)督的內(nèi)容中包括了要對(duì)參加政協(xié)的單位和個(gè)人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議的情況進(jìn)行監(jiān)督。那么，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士同貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員之間，為什么也會(huì)形成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系呢？政協(xié)參加單位和政協(xié)委員監(jiān)督黨政部門及其工作人員的依據(jù)在哪里？這個(gè)問(wèn)題只有聯(lián)系人民政協(xié)的協(xié)商民主才能講清楚。因?yàn)槿嗣裾f(xié)是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，我黨規(guī)定了“人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，凝聚共識(shí)的重要民主形式”。這樣的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定了參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實(shí)施之中可以同他們開(kāi)展廣泛協(xié)商以凝聚共識(shí)。

就是這樣，在人民政協(xié)的協(xié)商民主實(shí)施過(guò)程中，把參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士同黨政部門及其工作人員之間聯(lián)系了起來(lái)，協(xié)商民主的主體與客體也就合乎邏輯地成為民主監(jiān)督的主體與客體。正是在這樣的意義上，我們可以說(shuō)，加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督是對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主理論和實(shí)踐的發(fā)展。因?yàn)椋嗣裾f(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會(huì)主義協(xié)商民主包括人民政協(xié)協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，我們必須把協(xié)商民主貫穿于民主監(jiān)督的全過(guò)程。

當(dāng)我們搞清楚了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體和客體是誰(shuí)，他們之間的關(guān)系是怎樣發(fā)生和形成的，就可以懂得人民政協(xié)的民主監(jiān)督是什么樣的監(jiān)督了。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，人大和政協(xié)都承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任，但人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，一府兩院的權(quán)力是由人大授予的，人大與他們之間的關(guān)系是權(quán)力授受關(guān)系，因此人大對(duì)他們的監(jiān)督具有強(qiáng)制約束力，包括可以動(dòng)用詢問(wèn)和質(zhì)詢的形式；人民政協(xié)的民主監(jiān)督建立在協(xié)商民主基礎(chǔ)上，是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實(shí)施之中同他們進(jìn)行協(xié)商的進(jìn)程中進(jìn)行的，采取的形式也是“提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式”，因此，《意見(jiàn)》準(zhǔn)確地把這樣的民主監(jiān)督定性為“協(xié)商式監(jiān)督”。這是我們每一個(gè)致力于推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的同志都必須搞清楚的基本道理。在這個(gè)重大問(wèn)題上，我們必須保持高度的政治清醒和理性自覺(jué)，決不能出現(xiàn)任何偏差。

政協(xié)民主監(jiān)督是“獨(dú)特創(chuàng)造”具有“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。我們注意到，《意見(jiàn)》在論述人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義和總體要求時(shí)，醒目地強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)“獨(dú)特”：一是強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的“獨(dú)特創(chuàng)造”；二是強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督具有“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。可以這樣說(shuō)，加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”后，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的又一重大貢獻(xiàn)，也是對(duì)人類政治文明的又一重大貢獻(xiàn)。人民政協(xié)民主監(jiān)督確實(shí)是我國(guó)社會(huì)主義民主的“獨(dú)特創(chuàng)造”。縱觀世界各國(guó)民主制度包括各種各樣的民主監(jiān)督制度，人民政協(xié)實(shí)行的這種協(xié)商式監(jiān)督確實(shí)是獨(dú)一無(wú)二的。應(yīng)該講，世界各國(guó)在推進(jìn)民主政治發(fā)展的時(shí)候，都十分重視對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，而且各國(guó)都有自己的做法。一般來(lái)講，監(jiān)督形式有議會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，但都沒(méi)有我們這樣的人民政協(xié)民主監(jiān)督，沒(méi)有我們這樣的協(xié)商式監(jiān)督。這種獨(dú)創(chuàng)性，首先來(lái)自于人民政協(xié)的性質(zhì)和特點(diǎn)。人民政協(xié)是我國(guó)社會(huì)主義政治體制的重要組成部分，同時(shí)又是世界上獨(dú)一無(wú)二的可以對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮很大政治影響力，并且有組織體系的非權(quán)力機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在又給這種有組織的非權(quán)力機(jī)構(gòu)，賦予對(duì)執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)重大方針政策等情況加以監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，確實(shí)是中國(guó)共產(chǎn)黨的獨(dú)特創(chuàng)造。這種獨(dú)創(chuàng)性，同時(shí)來(lái)自于協(xié)商民主的性質(zhì)和特點(diǎn)。中國(guó)的協(xié)商民主本來(lái)就是一種獨(dú)特、獨(dú)有、獨(dú)到的民主形式，現(xiàn)在又進(jìn)一步在協(xié)商民主實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)化了民主監(jiān)督的功能，使得參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士可以在黨政部門決策之前和決策實(shí)施之中，不僅可以參加協(xié)商，而且可以實(shí)施監(jiān)督，這種融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的制度設(shè)計(jì)，確實(shí)具有獨(dú)創(chuàng)性，進(jìn)一步完善和發(fā)展了人民政協(xié)協(xié)商民主。這種具有獨(dú)創(chuàng)性的民主監(jiān)督，實(shí)際上是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的一項(xiàng)重要的制度安排。這個(gè)制度安排，包括了民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制四個(gè)基本要素。正如《意見(jiàn)》在論述加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的指導(dǎo)思想時(shí)明確的，必須“明確監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督程序，健全監(jiān)督機(jī)制”。而事實(shí)上，《意見(jiàn)》的主體部分內(nèi)容，就是從這四個(gè)方面展開(kāi)的。在建構(gòu)人民政協(xié)民主監(jiān)督制度體系時(shí)，突出民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制這四個(gè)元素，說(shuō)明了我們的民主監(jiān)督既是內(nèi)容和形式相統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)性民主監(jiān)督，又是程序和機(jī)制相配合的程序性民主監(jiān)督，因而是一個(gè)比較完整的民主監(jiān)督制度安排。因?yàn)椋谝豁?xiàng)制度設(shè)計(jì)時(shí)，如果只有內(nèi)容，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)形式，就不具有現(xiàn)實(shí)性；只有程序，沒(méi)有機(jī)制，也難以真正落實(shí)。比如，在民主監(jiān)督的程序中設(shè)計(jì)了“報(bào)送監(jiān)督意見(jiàn)”“辦理監(jiān)督意見(jiàn)”這樣的程序，但如果沒(méi)有一個(gè)對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的“辦理反饋機(jī)制”和對(duì)政協(xié)委員的“權(quán)益保障機(jī)制”，這樣的民主監(jiān)督就可能“有去無(wú)回”，難以真正落實(shí)，產(chǎn)生實(shí)效。同時(shí)，人民政協(xié)民主監(jiān)督確實(shí)具有“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。從人民政協(xié)民主監(jiān)督在我國(guó)民主政治中的特殊地位來(lái)看，由于人民政協(xié)民主監(jiān)督不僅是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，而且是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，它在我們的國(guó)家政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。從人民政協(xié)民主監(jiān)督的監(jiān)督主體來(lái)看，由于他們是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，具有政治影響大、專業(yè)水平高等特點(diǎn)，在對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督時(shí)出手不凡、擲地有聲，優(yōu)勢(shì)突出。這種“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，不僅對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中的政治影響力，而且對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨和政府的工作，都具有不可低估的重要意義。

正如《意見(jiàn)》所指出的，進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用，對(duì)于推進(jìn)黨和政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推動(dòng)黨和國(guó)家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變作風(fēng)、改進(jìn)工作、反腐倡廉，推動(dòng)解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、各人民團(tuán)體、各族各界人士的團(tuán)結(jié)合作，具有重要意義。

提高政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效的一個(gè)好的制度，不僅要設(shè)計(jì)得好，而且要有實(shí)效，這是最重要的。《意見(jiàn)》明確提出了“提高監(jiān)督實(shí)效”的要求。要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效，首先要明確監(jiān)督的目的。做一件事有沒(méi)有實(shí)效，要看這件事的目的在進(jìn)程中有沒(méi)有最后達(dá)到。《意見(jiàn)》指出：“民主監(jiān)督的重點(diǎn)是黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況，監(jiān)督目的是協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。”俞正聲主席強(qiáng)調(diào)，協(xié)商是方式和原則，監(jiān)督是手段和途徑，我們實(shí)施協(xié)商式監(jiān)督，就是為了達(dá)到這一目的。這個(gè)目的，包括了“解決問(wèn)題、改進(jìn)工作”和“增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力”兩個(gè)方面的要求，這是一個(gè)很高也很難的要求。因此，《意見(jiàn)》提出了“四個(gè)堅(jiān)持”的基本原則，俞正聲主席也提出要樹(shù)立“公、和、誠(chéng)、實(shí)”的理念，即開(kāi)展監(jiān)督必出于公，必出于和，必出于誠(chéng)，必出于實(shí)，既堅(jiān)持真理、破解問(wèn)題，又坦誠(chéng)相見(jiàn)、和合包容。要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效，同時(shí)要分類推進(jìn)兩類民主監(jiān)督。任何工作要取得實(shí)效，都要從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，分類推進(jìn)。民主監(jiān)督，同樣如此。

由于人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體有兩類，監(jiān)督工作的計(jì)劃、部署和實(shí)施也要分兩類。一類是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，對(duì)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員的監(jiān)督；另一類是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，對(duì)參加政協(xié)的單位和個(gè)人開(kāi)展的互相監(jiān)督。《意見(jiàn)》提出的八項(xiàng)民主監(jiān)督內(nèi)容，第七項(xiàng)就是這樣的監(jiān)督。我們現(xiàn)在對(duì)前一類監(jiān)督如何推進(jìn)，考慮得比較多比較細(xì)，這是正確的，但是對(duì)后一類監(jiān)督也不能放松。認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記的系列重要講話和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，特別是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)自身建設(shè)和自我監(jiān)督是任何組織機(jī)構(gòu)不能大意的問(wèn)題。在這方面，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》已經(jīng)為我們作出了榜樣。要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效，還要把政協(xié)的協(xié)商式監(jiān)督同其他各種監(jiān)督形式結(jié)合起來(lái)。《意見(jiàn)》有一個(gè)非常重要的思想，一方面強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，另一方面提出要把人民政協(xié)民主監(jiān)督同黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式協(xié)調(diào)配合。這是健全我國(guó)監(jiān)督體系的重要舉措，也是確保人民政協(xié)民主監(jiān)督能夠產(chǎn)生實(shí)際成效的重要措施。要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效，關(guān)鍵在加強(qiáng)黨對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。

正如《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)指出的，一要強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二要發(fā)揮政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)核心作用，三要營(yíng)造人民政協(xié)民主監(jiān)督良好環(huán)境。事實(shí)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央制定和頒發(fā)這個(gè)《意見(jiàn)》，不僅向各級(jí)黨委發(fā)出了加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的聲音，而且向全社會(huì)傳達(dá)了黨中央堅(jiān)定不移依靠人民群眾加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督的決心和意志。這是確保我們的監(jiān)督能夠收到實(shí)效的根本保障。