第三節(jié)　國內(nèi)外環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程

一、國外發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程

世界各國，主要是發(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)工作，大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

1．限制階段

環(huán)境污染早在19世紀(jì)就已發(fā)生，如英國泰晤士河的污染、日本足尾銅礦的污染事件等。20世紀(jì)50年代前后，相繼發(fā)生了比利時(shí)馬斯河谷煙霧、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧、美國多諾拉煙霧、英國倫敦?zé)熿F、日本水俁病和骨痛病、日本四日市大氣污染和米糠油污染事件，即所謂的八大公害事件。由于當(dāng)時(shí)尚未搞清這些公害事件產(chǎn)生的原因和機(jī)理，所以一般只是采取限制措施。如英國倫敦發(fā)生煙霧事件后，制定了法律，限制燃料使用量和污染物排放時(shí)間。

2. “三廢”治理階段

20世紀(jì)50年代末至60年代初，發(fā)達(dá)國家環(huán)境污染問題日益突出，1962年美國生物學(xué)家雷切爾·卡森所著《寂靜的春天》（Silent Spring）一書，用大量翔實(shí)的事實(shí)描述了有機(jī)氯農(nóng)藥對人類和生物界所造成的影響，喚醒了世人的環(huán)境意識(shí)，于是各發(fā)達(dá)國家相繼成立了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。但因當(dāng)時(shí)的環(huán)境問題還只是被看成工業(yè)污染問題，所以環(huán)境保護(hù)工作主要就是治理污染源、減少排污量。因此，在法律措施上，頒布了一系列環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了法制。在經(jīng)濟(jì)措施上，采取給工廠企業(yè)補(bǔ)助資金，幫助工廠企業(yè)建設(shè)凈化設(shè)施；并通過征收排污費(fèi)或?qū)嵭小罢l污染、誰治理”的原則，解決環(huán)境污染的治理費(fèi)用問題。在這個(gè)階段，投入了大量資金，盡管環(huán)境污染有所控制，環(huán)境質(zhì)量有所改善，但所采取的“末端治理”措施，從根本上來說是被動(dòng)的，因而收效并不顯著。

3．綜合防治階段

1972年6月5日在瑞典首都斯德哥爾摩召開聯(lián)合國“人類環(huán)境會(huì)議”，提出了“只有一個(gè)地球”的口號(hào)，并通過了《人類環(huán)境宣言》，提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。這次會(huì)議成為人類環(huán)境保護(hù)工作的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它加深了人們對環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大了環(huán)境問題的范圍。宣言指出，環(huán)境問題不僅僅是環(huán)境污染問題，還應(yīng)該包括生態(tài)破壞問題。另外，它沖破了以環(huán)境論環(huán)境的狹隘觀點(diǎn)，把環(huán)境與人口、資源和發(fā)展聯(lián)系在一起，從整體上來解決環(huán)境問題。環(huán)境污染的治理也從“末端治理”向“全過程控制”和“綜合治理”發(fā)展。1973年1月，聯(lián)合國大會(huì)決定成立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，負(fù)責(zé)處理聯(lián)合國在環(huán)境方面的日常事務(wù)工作。

4．可持續(xù)發(fā)展階段

20世紀(jì)80年代以來，人們開始重新審視傳統(tǒng)思維和價(jià)值觀念，認(rèn)識(shí)到人類再也不能為所欲為地成為大自然的主人，人類必須與大自然和諧相處，成為大自然的朋友。

1987年由挪威首相布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》中提出了可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）的思想。1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開了人類第二次環(huán)境大會(huì)，會(huì)議第一次把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來認(rèn)識(shí)，提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)事業(yè)在全世界范圍發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入21世紀(jì)后，可持續(xù)發(fā)展的思想進(jìn)一步深化。2002年8月在南非約翰內(nèi)斯堡召開的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議，提出了經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步必須同環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡相協(xié)調(diào)。2012年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)，會(huì)議發(fā)起可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)討論，提出綠色經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。至此，各國已達(dá)成共識(shí)：人類社會(huì)要生存下去，必須徹底改變靠無限制地消耗自然資源的同時(shí)又破壞生態(tài)環(huán)境而維持發(fā)展的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，人類必須走經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益融洽和諧的可持續(xù)發(fā)展道路。

二、中國環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大，先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后環(huán)保、先污染后治理，到經(jīng)濟(jì)與環(huán)保同步發(fā)展，從科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的歷程。

1．萌芽階段（1949—1973年）

新中國成立初期，由于當(dāng)時(shí)人口相對較少，生產(chǎn)規(guī)模不大，所產(chǎn)生的環(huán)境問題大多是局部性的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾尚不突出。

1972年6月，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議。根據(jù)周恩來總理的指示，我國政府派代表團(tuán)參加了會(huì)議。通過這次會(huì)議，我國高層的決策者開始認(rèn)識(shí)到中國也同樣存在著嚴(yán)重的環(huán)境問題，需要認(rèn)真對待。

2．起步階段（1973—1983年）

1973年8月，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，審議通過了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)境保護(hù)工作方針和我國第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。至此，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始起步。

1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。之后，各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門也陸續(xù)建立起環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和環(huán)保科研、監(jiān)測機(jī)構(gòu)，在全國逐步開展了以“三廢”治理和綜合利用為主要內(nèi)容的污染防治工作。在此階段我國頒布了第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)志著中國以治理“三廢”和綜合利用為特色的污染防治進(jìn)入新的階段，并開始實(shí)行“三同時(shí)”、污染源限期治理等管理制度。

1978年2月，五屆人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是新中國歷史上第一次在憲法中對環(huán)境保護(hù)做出明確規(guī)定，為我國環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同年12月，十一屆三中全會(huì)勝利召開，強(qiáng)調(diào)指出：我們絕不能走先建設(shè)、后治理的彎路，我們要在建設(shè)的同時(shí)就解決環(huán)境污染的問題，這也是第一次以黨中央的名義對環(huán)境保護(hù)工作做出指示。

十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家對環(huán)境保護(hù)工作給予了高度重視，明確提出保護(hù)環(huán)境是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。1979年9月，通過新中國的第一部環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，我國的環(huán)境保護(hù)工作開始走上法制化軌道。

3．發(fā)展階段（1983—1995年）

1983年12月，國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，明確提出：保護(hù)環(huán)境是我國一項(xiàng)基本國策；制定了我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的戰(zhàn)略方針——“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展”（“三同步”），實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一”（“三統(tǒng)一”）。這次會(huì)議在我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展史上具有重大意義，標(biāo)志著中國環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入發(fā)展階段。

1988年設(shè)立國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境保護(hù)局。地方政府也陸續(xù)成立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。1989年4月，國務(wù)院召開了第三次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，推出了“三大政策”和“八項(xiàng)制度”。三大政策是：“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”，這是環(huán)境保護(hù)的基本指導(dǎo)方針；“誰污染誰治理”，明確環(huán)境治理的責(zé)任和原則；“強(qiáng)化環(huán)境管理”，強(qiáng)調(diào)法規(guī)和政府的監(jiān)督作用。八項(xiàng)制度是：“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染限期治理制度、排污申請登記和許可制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度和污染集中控制制度。

這三大政策和八項(xiàng)制度，把實(shí)施基本國策和同步發(fā)展方針具體化了，從而使我國的環(huán)境管理由一般號(hào)召和靠行政推動(dòng)的階段，進(jìn)入法制化、制度化的新階段，是環(huán)境保護(hù)特別是環(huán)境管理一個(gè)重大的、具有根本意義的轉(zhuǎn)變。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后，我國在世界上率先提出了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》，第一次明確提出轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式，走可持續(xù)發(fā)展道路。1994年我國又制定了《中國21世紀(jì)議程》和《中國環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》等綱領(lǐng)性文件，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想。

1993年10月召開了全國第二次工業(yè)污染防治工作會(huì)議，提出了工業(yè)污染防治必須實(shí)行清潔生產(chǎn)，實(shí)行“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變，由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變。這標(biāo)志我國工業(yè)污染防治工作指導(dǎo)方針發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。

4．深化階段（1995—2012年）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，國務(wù)院提出：由污染防治為主轉(zhuǎn)向污染防治和生態(tài)保護(hù)并重；由末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過程控制，實(shí)行清潔生產(chǎn)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)；由分散的點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向區(qū)域流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；由濃度控制轉(zhuǎn)向濃度與總量控制相結(jié)合，開始集中治理流域性、區(qū)域性環(huán)境污染。

1996年7月，國務(wù)院召開第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，大力推進(jìn)“一控雙達(dá)標(biāo)”（控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)和重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)）工作，全面開展“三河”（淮河、海河、遼河）和“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治、“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、“一市”（北京市）污染防治、“一海”（渤海）污染防治（簡稱“33211”工程）。啟動(dòng)了退耕還林、退耕還草、保護(hù)天然林等一系列生態(tài)保護(hù)重大工程。

1997—1999年，中央連續(xù)3年就人口、環(huán)境和資源問題召開座談會(huì)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人直接聽取環(huán)保工作匯報(bào)，并要求：建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策、統(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)、環(huán)保投入、公眾參與四項(xiàng)制度，把環(huán)保工作納入制度化、法制化的軌道；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要注意算大賬，對環(huán)境保護(hù)工作要長期不懈地抓緊抓好。

2002—2012年，黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)、讓江河湖泊休養(yǎng)生息、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變、環(huán)境保護(hù)是重大民生問題、探索環(huán)境保護(hù)新路等新思想和新舉措。2002年、2006年和2011年國務(wù)院先后召開第五次、第六次和第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)，做出一系列新的重大決策部署。把主要污染物減排作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，完善環(huán)境法制和經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化重點(diǎn)流域區(qū)域污染防治，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力，積極開展國際環(huán)境交流與合作。在2002年的第五次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，部署“十五”期間的環(huán)境保護(hù)工作，并強(qiáng)調(diào)指出：“要繼續(xù)搞好環(huán)境警示教育，把公眾和新聞媒體參與環(huán)境監(jiān)督作為加強(qiáng)環(huán)保工作的重要手段。對造成環(huán)境污染、破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，要公開曝光，并依法嚴(yán)懲。”

第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)的主題是：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境的基本國策，深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破，著力解決危害人民群眾健康的突出環(huán)境問題；堅(jiān)持創(chuàng)新體制機(jī)制，依靠科技進(jìn)步，強(qiáng)化環(huán)境法治，發(fā)揮社會(huì)各方面的積極性。經(jīng)過長期不懈努力，使生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，人與自然和諧相處，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)。

5．生態(tài)文明建設(shè)階段（2012年至今）

2012年11月召開的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，即“五位一體”（經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）的總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，涵蓋重大理念、方針原則、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)舉措、制度保障等諸多領(lǐng)域和方面，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)共生的方法論。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善列為全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

在這期間國務(wù)院先后確立了“大氣十條”（2013年9月）、“水十條”（2015年4月）、“土十條”（2016年5月）。中央還相繼出臺(tái)了一系列重要文件和法律法規(guī)，完成了重大、系統(tǒng)、全面的制度構(gòu)架，繪就了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)圖，具有重要的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

生態(tài)文明是人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)和諧共生的社會(huì)形態(tài)。環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施，環(huán)境保護(hù)取得的任何成效、任何突破，都是對生態(tài)文明建設(shè)的積極貢獻(xiàn)，直接決定著生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。“十八大”做出的具有里程碑意義的科學(xué)論斷和戰(zhàn)略抉擇，標(biāo)志著我們黨對中國特色社會(huì)主義規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，昭示著要從建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)和解決我國環(huán)境問題。