第1章　工程監理基本知識

1.1　建設工程監理概述

建設工程監理制度于1988年在我國建設工程領域開始試行，20多年的發展歷程表明，這項制度在我國工程建設中發揮著重要作用，取得了豐碩成果，為國民經濟發展做出了重要貢獻。特別是在工程建設質量、安全等方面發揮著不可替代的作用。自1998年3月1日起，施行的《中華人民共和國建筑法》中第四章建設工程監理，第三十條至第三十五條規定，“國家推行建設工程監理制度”，國務院可以制定實行強制監理的建設工程的范圍，建設工程監理制度從此在我國全面推行。

1.1.1　建設工程監理的概念

所謂建設工程監理（Construction project management），即是指工程監理單位受建設單位委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在施工階段對建設工程質量、安全、造價、進度進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動。即“四控兩管一協調”。要正確理解建設工程監理的概念必須明確以下問題。

（1）建設工程監理的行為主體是工程監理企業

建設工程監理的行為主體是明確的，即工程監理企業。只有工程監理企業才能按照獨立、自主的原則，以“公正的第三方”的身份開展建設工程監理活動。非工程監理企業進行的監督活動不能稱之為建設工程監理。即使是作為管理主體的建設單位，它所進行的對工程建設項目的監督管理，也非建設工程監理。同樣，總承包單位對分包單位的監督管理也不能視為建設工程監理。

（2）建設工程實施監理的前提是建設單位的委托

《建筑法》明確規定，實行監理的建設工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理企業實施監理。建設單位與其委托的工程監理企業應當訂立書面建設委托監理合同。這樣，建設單位與工程監理企業委托和被委托的關系就確立了，并且工程監理企業應根據委托監理合同和有關建設工程合同的規定實施監理。這種受建設單位委托而進行的監理活動，同政府對工程建設所進行的行政性監督管理是完全不同的；這種委托的方式說明，工程監理企業及監理人員的權力主要是由作為管理主體的建設單位委托而轉移過來的，而工程建設項目建設的主要決策權和相應風險仍由建設單位承擔。

（3）建設工程監理活動主要涉及建設單位、工程監理企業和承建單位三個主體

建設單位，也稱為業主項目法人，或發包商，是委托監理一方。按照我國《建筑法》規定，建設單位在工程建設中擁有確定建設工程規模、標準、功能以及選擇勘察、設計、施工、監理單位等工程中重大問題的決定權。

工程監理企業是指取得企業法人營業執照，具有監理資質證書的依法從事建設工程監理業務活動的經濟組織。

承建單位又稱承包單位或承包商，它是指通過投標或其他方式取得某項工程的施工權，材料、設備的制造與供應權，并和建設單位簽訂合同，承擔工程費用、進度、質量、安全責任的單位和個人。

在工程建設中，必須明確上述三個主體之間的關系。第一，建設單位和承包單位通過合同確定經濟法律關系，業主將工程發包給承包商，承包商按合同的約定完成工程，得到利潤，違約者要賠償對方損失。第二，建設單位和工程監理企業之間是委托合同關系，按監理合同的約定，監理代表業主利益工作，業主不得隨意干涉監理工作，否則為侵權違約；同時，監理必須保持公正，不得和承包商有經濟聯系，更不能串通承包商侵犯業主利益。第三，建設監理企業和承包單位沒有合同關系，而是監理、被監理的關系，這個關系在業主與承包商簽訂的合同中予以明確。在監理過程中，監理代表業主利益工作，但也要維護承包商的合法權益，正確而公正地處理好工程變更、索賠和款項支付。若監理的行為是不公正的，承包商可以向有關部門申訴。

需要指出的是，《建設工程質量管理條例》明確規定，國家實行建設工程質量監督管理制度，國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實行統一監督管理。因此，作為行使政府監督職能的各級主管部門在整個建設活動中將對上述三者實行強有力的監督。

建設工程監理不同于建設行政主管部門的監督管理，也不同于總承包單位對分包單位的監督管理，其行為主體是具有相應資質的工程監理企業。《建筑法》第三十一條規定：“實行監理的建筑工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位。建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同。”可見，工程監理企業是經建設單位（業主）的授權，代表其對承建單位的建設行為進行監控。當然，工程監理企業同時應依據國家有關的法律、法規和標準、規范以及有關的建設工程合同開展監理工作。

建設工程監理適用于工程建設投資決策階段和實施階段，其工作的主要內容包括：協助建設單位進行工程項目可行性研究，優選設計方案、設計單位和施工單位，審查設計文件，控制工程質量、投資和進度，監督、管理建設工程合同的履行，以及協助建設單位與工程建設有關各方的工作關系等。

由于工程監理工作具有技術管理、經濟管理、合同管理、組織管理和工作協調等多項業務職能，因此，對其工作內容、方式、方法、范圍和深度均有特殊要求。鑒于目前監理工作在建設工程投資決策階段和設計階段尚未形成系統、成熟的經驗，需要通過實踐進一步研究探索，所以，我國的工程監理主要有建設工程監理和設備工程監理。實質上現階段的工程監理主要發生在建設工程施工階段。今后隨著工程監理制度的完善，各行各業的工程監理也將推行，如信息化工程監理、公路工程監理、鐵路工程監理、電力工程監理、水利工程監理等。

1.1.2　工程監理的性質

（1）服務性

服務性是工程監理的重要特征之一。工程監理是一種高智能、有償技術服務活動，它是監理人員利用自己的工程知識、技能和經驗為建設單位（業主）提供的管理服務。它既不同于承建商的直接生產活動，也不同于建設單位的直接投資活動，它不向建設單位承包工程造價，不參與承包單位的利益分成，它獲得的是技術服務性的報酬。

工程監理管理的服務客體是建設單位的工程項目，服務對象是建設單位（業主）。這種服務性的活動是嚴格按照監理合同和其他有關工程合同來實施的，是受法律約束和保護的。

（2）科學性

工程監理應當遵循科學性準則。監理的科學性體現為其工作的內涵是為工程管理與工程技術提供知識的服務。監理的任務決定了它應當采用科學的思想、理論、方法和手段；監理的社會性、專業化特點要求監理單位按照高智能原則組建；監理的服務性質決定了它應當提供科技含量高的管理服務；工程監理維護社會公眾利益和國家利益的使命決定了它必須提供科學性服務。

按照工程監理科學性要求，監理單位應當擁有足夠數量的、業務素質合格的監理工程師，要有一套科學的管理制度，要掌握先進的監理理論、方法，要積累足夠的技術、經濟資料和數據，要擁有現代化的監理手段。

（3）公正性

公正性是監理工程師應嚴格遵守的職業道德之一，是工程監理企業得以長期生存、發展的必然要求，也是監理活動正常和順利開展的基本條件。工程監理單位和監理工程師在工程建設過程中，應作為能夠嚴格履行監理合同各項義務，能夠竭誠為客戶服務的服務方，同時應當成為公正的第三方，也就是在提供監理服務的過程中，工程監理單位和監理工程師應當排除各種干擾，以公正的態度對待委托方和被監理方，特別是當工程業主方和被監理方雙方發生利益沖突或矛盾時，應以事實為依據，以有關法律、法規和雙方所簽訂的工程合同為準繩，站在第三方的立場上公正地解決和處理，做到“公正地證明、決定或行使自己的處理權”。

（4）獨立性

獨立性是工程監理的一項國際慣例。國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）明確認為，工程監理企業是“一個獨立的專業公司受聘于業主去履行服務的一方”，監理工程師應“作為一名獨立的專業人員進行工作”。從事工程監理活動的監理單位是直接參與工程項目建設的“三方當事人”之一，它與建設單位、承建商之間的關系是一種平等主體關系。監理單位是作為獨立的專業公司根據監理合同履行自己權利和義務的服務方，為維護監理的公正性，它應當按照獨立自主的原則開展監理活動。在監理過程中，監理單位要建立自己的組織，要確定自己的工作準則，要運用自己的理論、方法、手段，根據監理合同和自己的判斷，獨立地開展工作。

1.1.3　工程監理的依據和范圍

（1）工程監理的依據

① 工程建設文件。如已批準的可行性研究報告、建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、批準的施工圖設計文件、施工許可證等。

② 有關的法律、法規、規章和標準、規范。如《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國安全生產法》《建設工程質量管理條例》等法律法規，《工程建設監理規定》等部門規章，以及地方性法規等，也包括《工程建設標準強制性條文》《建設工程監理規范》以及有關的工程技術標準、規范、規程。

③ 工程委托監理合同和有關的工程合同。工程監理企業應當依據兩類合同，即依法簽訂的建設工程委托監理合同和工程勘察、工程設計、工程施工、材料設備供應合同等進行監理。

（2）工程監理的范圍

《建筑法》第三十條規定：國家推行建筑工程監理制度。國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍。因此在國務院頒布的《建設工程質量管理條例》中對實行強制監理的建筑工程的范圍做了原則性規定，而建設部頒布的《建設工程監理范圍和規模標準規定》（86號令）根據《建設工程質量管理條例》對必須實行監理的建設工程項目的范圍和規模標準作出了更具體的規定。下列建設工程必須實行監理。

1）國家重點建設工程　依據《國家重點建設項目管理辦法》所確定的對國民經濟和社會發展有重大影響的骨干項目。

2）大中型公用事業工程　項目總投資額在3000萬元以上的供水、供電、供氣、供熱等市政工程項目；科技、教育、文化等項目；體育、旅游、商業等項目；衛生、社會福利等項目；其他公用事業項目。

3）成片開發建設的住宅小區工程　建筑面積在5萬平方米以上的住宅建設工程。

4）利用外國政府或者國際組織貸款、援助資金的工程　包括使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款資金的項目；使用國外政府及其機構貸款資金的項目；使用國際組織或者國外政府援助資金的項目。

5）國家規定必須實行監理的其他工程

① 項目總投資額在3000萬元以上關系社會公共利益、公眾安全的新能源、交通運輸、信息網絡、水利建設、城市基礎設施、生態環境保護、其他基礎設施等項目。

② 學校、影劇院、體育場館項目。

對于總投資3000萬元以下的公用事業工程（不含學校、影劇院、體育場館項目），建設規模5萬平方米以下成片開發的住宅小區工程，無國有投資成分且不使用銀行貸款的房地產開發項目，建設單位有類似項目管理經驗和技術人員，能夠保證獨立承擔工程安全質量責任的，可以不實行工程建設監理，實行自我管理模式。鼓勵建設單位選擇全過程工程咨詢服務等創新管理模式。依法可以不實行工程建設監理，實行自我管理模式的工程建設項目，建設單位應承擔工程監理的法定責任和義務。市區住房城鄉建設主管部門應加強對該類工程施工過程安全質量的監督執法檢查。

1.1.4　工程監理的目的

工程監理的中心任務就是控制工程項目目標。即控制經過科學地規劃所確定的工程項目的投資、進度、質量和安全目標。這四大目標是相互關聯、相互制約的目標系統。工程項目必須在一定的投資限額條件下，實現其功能、使用要求和其他有關的質量標準，這是投資建設一項工程最基本的要求。一般來說，實現工程項目并不十分困難，但要在計劃的投資、進度和質量目標范圍內實現，則需要采取強有力的綜合措施，這也是社會需要工程監理的原因之一。因此，工程監理的基本內容是“四控制，兩管理，一協調”，即投資控制、進度控制、質量控制、安全控制，合同管理、信息管理，組織協調。

由于工程監理具有委托性，所以工程監理企業可以根據建設單位的意愿，并結合自身的情況來協商確定監理范圍和業務內容。既可承擔全過程監理，也可承擔階段性監理，甚至還可以只承擔某專項監理服務工作。因此，具體到某監理單位承擔的工程監理活動要達到什么目的，由于它們服務范圍和內容的差異，會有所不同。全過程監理要力求全面實現工程項目總目標，階段性監理要力求實現本階段工程項目的目標。

工程監理要達到的目的是力求實現工程項目目標。工程監理企業和監理工程師不是任何承建單位的保證人。誰設計誰負責，誰施工誰負責，誰供應材料和設備誰負責。在監理過程中，工程監理企業只承擔服務相應責任，也就是在委托監理合同中明確的職權范圍內的責任。監理方的責任就是力求通過目標規劃、動態控制、組織協調、合同管理、風險管理、信息管理，與業主（建設單位）和承包商（承建單位）一起共同實現工程項目目標。

1.1.5　工程監理的作用

業主（建設單位）的工程項目實現專業化、社會化管理在國外已有一百多年的歷史，現在工程監理越來越顯現出其強大的生命力，在提高投資的經濟效益方面也發揮了重要的作用。在我國，工程監理實施的時間雖然不長，但已經發揮著越來越重要、明顯的作用，為政府和社會所承認。工程監理的作用主要表現在以下幾個方面：

（1）有利于提高工程投資決策的科學化水平

在建設單位委托工程監理企業實施全過程監理的條件下，在建設單位有了初步的項目投資意向之后，工程監理企業可協助建設單位選擇工程咨詢單位，監督工程咨詢合同的實施，并對咨詢結果（如項目建議書、可行性研究報告）進行評估，提出有價值的修改意見和建議；或者直接從事工程咨詢工作，為建設單位提供建設方案。這樣，不僅可使項目投資符合國家經濟發展規劃、產業政策、投資方向，而且可使項目投資更加符合市場需求。

工程監理企業參與或承擔項目決策階段的監理工作，有利于提高項目投資決策的科學化水平，避免項目投資決策失誤，也為實現建設工程投資綜合效益最大化打下了良好的基礎。

（2）有利于規范工程項目參與各方的建設行為

工程建設參與各方的建設行為都應當符合法律、法規、規章和市場準則。要做到這一點，僅僅依靠自律機制是遠遠不夠的，還需要建立有效的監督約束機制。為此，首先需要政府對工程建設參與各方的建設行為進行全面的監督管理，這是最基本的約束，也是政府的主要職能之一。但是，由于客觀條件所限，政府的監督管理不可能深入到每一項建設工程的實施過程中，因此還需要建立另外一種約束機制，能在工程建設實施過程中對工程建設參與各方的建設行為進行約束。建設監理制就是這樣一種約束機制。

在工程建設實施過程中，工程監理企業可依據法律、法規、規章、委托監理合同和有關的工程建設合同等，對承建單位的建設行為進行監督管理。另外，監理單位也可以向建設單位提出合理化建議，避免決策失誤或發生不當的建設行為，這對規范建設單位的建設行為也可起到一定的約束作用。

當然，要發揮上述約束作用，工程監理企業首先必須規范自身的行為，并接受政府的監督管理。

（3）有利于保證工程質量和使用安全

建設工程是一種特殊的產品，不僅價值大、使用壽命長，而且還關系到人民的生命財產安全。因此，保證建設工程質量和使用安全就顯得尤為重要，在這方面不允許有絲毫的懈怠和疏忽。

工程監理企業對承建單位建設行為的監督管理，實際上是對工程建設生產過程的管理，它與產品生產者自身的管理有很大的不同。按照國際慣例，監理工程師是既懂工程技術又懂經濟、法律和管理的專業人士，憑借豐富的工程建設經驗，有能力及時發現建設工程實施過程中出現的問題，發現工程所用材料、設備以及階段產品中存在的問題，從而最大限度地避免工程質量事故或留下工程質量隱患。因此，實行建設工程監理制之后，在加強承建單位自身對工程質量管理的基礎上，由工程監理企業介入工程建設生產過程的監督管理，對保證建設工程質量和使用安全有著重要作用。

（4）有利于提高工程的投資效益和社會效益

工程項目投資效益最大化有三種不同表現：

① 在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設投資額最少。

② 在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，工程建設壽命周期費用（或全壽命費用）最少。

③ 工程建設本身的投資效益與社會效益、環境效益的綜合效益最大化。

實踐證明，實行建設工程監理制之后，工程監理企業一般都能協助業主實現上述工程建設投資效益最大化的第一種表現，也能在一定程度上實現上述第二種和第三種表現。隨著工程建設壽命周期費用觀念和綜合效益理念被越來越多的建設單位所接受，工程建設投資效益最大化的第二種和第三種表現的比例將越來越大，從而大大地提高我國全社會的投資效益，促進國民經濟健康、可持續發展。

1.1.6　工程監理現階段的特點

（1）工程監理的服務對象具有單一性

工程監理企業只接受建設單位的委托，即只為建設單位服務。它不能接受承建單位的委托為其提供管理服務。從這個意義上看，可以認為我國的工程監理就是為建設單位服務的項目管理。

（2）工程監理屬于強制推行的制度

國家推行工程建設監理制度，國務院可以規定實行強制監理的建設工程的范圍。實行監理的建設工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理企業監理。建設單位與其委托的工程監理企業應當訂立書面委托監理合同。

（3）工程監理具有監督職能

我國監理工程師在質量控制方面的工作所達到的深度和細度，應當說遠遠超過國際上項目管理人員的工作深度和細度，這對保證工程質量起了很好的作用。

（4）工程監理市場準入的雙重控制

我國對工程監理的市場準入采取了企業資質和從業人員資格的雙重控制。要求專業監理工程師以上的監理人員要取得監理工程師資格證書，不同資質等級的工程監理企業至少要有一定數量的取得監理工程師資格證書并經注冊的人員。工程監理企業應當在其資質等級許可的監理范圍內承擔工程監理業務。