1.5　工程監理的發展趨勢

1.5.1　我國工程監理的發展

我國工程建設的歷史已有幾千年，但現代意義上的工程建設監理制度的建立是從1988年開始的。

在改革開放以前，我國工程建設項目的投資由國家撥付，施工任務由行政部門向施工企業直接下達。當時的建設單位、設計單位和施工單位都是完成國家建設任務的執行者，都對上級行政主管部門負責，相互之間缺少互相監督的職責。政府對工程建設活動采取的是單向的行政監督管理，在工程建設的實施過程中，對工程質量的保證主要依靠施工單位的自我監督。

20世紀80年代以后，我國進入了改革開放時期，工程建設活動也逐步市場化。為了適應這一形勢的需要，從1983年開始，我國開始實行了政府對工程質量的監督制度，全國各地及國務院各部門都成立了專業質量監督部門和各級質量檢測機構，代表政府對工程建設質量進行監督和檢測。各級質量監督部門在不斷進行自身建設的基礎上，認真履行職責，積極開展工作，在促進企業質量保證體系的建立、預防工程質量事故、保證工程質量上發揮了重大作用。從此，我國的工程建設監督由原來的單向監督向政府專業質量監督轉變，由僅靠企業自檢自評向第三方認證和企業內部保證相結合轉變。這種轉變使我國工程建設監督向前邁進了一大步。

20世紀80年代中期，隨著我國改革的逐步深入和開放的不斷擴大，“三資”工程項目在我國逐步增多，加之國際金融機構向我國貸款的工程項目都要求實行招標投標制、承包發包制和建設監理制，使得國外專業化、社會化的監理公司、咨詢公司、管理公司的專家們開始出現在我國“三資”工程項目建設管理中。他們按照國際慣例，以受業主委托與授權的方式，對工程建設進行管理，顯示出高速度、高效率、高質量的管理優勢。其中，值得一提的是在我國建設的魯布革電站工程，作為世界銀行貸款項目，在招標中，日本大成公司以低于概算43%的懸殊標價承包了引水系統工程，而僅以30多名管理人員和技術骨干組成的項目管理班子，雇用了400多名中國勞務人員，采用非尖端的設備和技術手段，靠科學管理創造了工程造價、工程進度、工程質量三個高水平紀錄。這一工程實例震動了我國建筑界，造成了對我國傳統的政府專業監督體制的沖擊，它引起了我國工程建設管理者的深入思考。

1985年12月，我國召開了基本建設管理體制改革會議，這次會議對我國傳統的工程建設管理體制做出了深刻的分析與總結，指出了我國傳統的工程建設管理體制的弊端，肯定了必須對其進行改革的思路，并指明了改革的方向與目標，為實行工程建設監理制奠定了思想基礎。1988年7月，建設部在征求有關部門和專家意見的基礎上，發布了《關于開展建設監理工作的通知》，接著又在一些行業部門和城市開展了工程建設監理試點工作，并頒發了一系列有關工程建設監理的法規，使建設監理制度在我國建設領域得到了迅速發展。

我國的工程建設監理制自1988年推行以來，大致經過了三個階段：工程監理試點階段（1988～1993年）；工程監理穩步發展階段（1993～1995年）；工程監理全面推行階段（1996 年至今）。

（1）工程監理試點階段

1988年，建設部發出了《關于開展建設監理工作的通知》。在該通知中，對建設監理的范圍、對象、內容、步驟等，都做了明確規定。同年建設部又印發了《關于開展建設監理試點工作的若干意見》，確定了北京、上海、天津、南京、寧波、沈陽、哈爾濱、深圳八市和能源部、交通部兩部的水電和公路系統，作為全國開展建設監理工作的試點單位。

經過幾年的試點工作，建設部于1993年在天津召開了第五次全國建設監理工作會議。這次會議總結了試點工作的經驗，對各地區、各部門的建設監理工作給予了充分肯定，并決定在全國結束建設監理制度的試點工作。工程建設監理制度從當年轉入穩步發展階段。

（2）工程監理穩步發展階段

從1993年工程監理轉入穩步發展階段以來，我國工程建設監理工作得到了很大發展。截至1995年年底，全國的29個省、自治區、直轄市和國務院39個工業、交通等部門推行了工程監理制度。全國已開展監理工作的地級以上的城市有153個，占總數的76%，已成立的監理單位有1500家，其中甲級監理單位有64家；監理工作從業人員達8萬人，其中有1180多名監理工程師獲得了注冊證書；一支具有較高素質的監理隊伍正在形成，全國累計受監理的工程投資規模達5000多億元，受監理工程的覆蓋率在全國平均約有20%。

（3）工程監理全面推行階段

1995年12月，建設部在北京召開了第六次全國建設監理工作會議。會上，國家建設部和國家計委聯合頒布了737號文件，即《工程監理規定》。這次會議總結了我國七年來工程建設監理工作的成績和經驗，對今后的監理工作進行了全面的部署。這次會議的召開標志著我國建設監理工作已進入全面推行的新階段。但是，由于工程建設監理制度在我國起步晚，基礎差，有的單位對實行工程建設監理制度的必要性還缺乏足夠的認識，一些應當實行工程監理的項目沒有實行工程監理，并且有些監理單位的行為不規范，沒有起到工程建設監理應當起到的公正監督作用。為使我國已經起步的工程建設監理制度得以完善和規范，適應建筑業改革和發展的需要，并將其納入法制化的軌道上來，1997年10月全國舉行了首屆注冊監理工程師執業資格考試，同年12月全國人大通過了《中華人民共和國建筑法》，并將工程建設監理列入其中，它標志著《建筑法》以法律的形式，確立了在我國推行工程建設監理制度的重大舉措。

1.5.2　國外工程監理的發展

工程建設監理制度在國際上已有較長的發展歷史，西方發達國家已經形成了一套較為完善的工程監理體系和運行機制，可以說，工程建設監理已經成為建設領域中的一項國際慣例。世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構和發達國家政府貸款的工程項目，都把工程建設監理作為貸款條件之一。

建設監理制度的起源可以追溯到產業革命發生以前的16世紀，隨著社會對房屋建造技術要求的不斷提高，建筑師隊伍出現了專業分工，其中有一部分建筑師專門向社會傳授技藝，為工程業主提供技術咨詢，解答疑難問題，或受聘監督管理施工，建設監理制度出現了萌芽。18世紀60年代的英國產業革命，大大促進了整個歐洲大陸城市化和工業化的發展進程，社會大興土木，建筑業空前繁榮，然而工程項目業主卻越來越感到單靠自己的監督管理來實現建設工程高質量的要求是很困難的，工程建設監理的必要性開始為人們所認識。19世紀初，隨著建設領域商品經濟關系的日趨復雜，為了明確工程項目業主、設計者、施工者之間的責任界限，維護各方的經濟利益并加快工程進度，英國政府于1830年以法律手段推出了總合同制度，這項制度要求每個建設項目要由一個承包商進行總包，這樣就導致了招標投標方式的出現，同時也促進了工程建設監理制度的發展。

自20世紀50年代末期，科學技術的飛速發展，工業和國防建設以及人民生活水平不斷提高，需要建設大量的大型、巨型工程，如航天工程、大型水利工程、核電站、大型鋼鐵公司、石油化工企業和新城市開發等。對于這些投資巨大、技術復雜的工程項目，無論是投資者還是建設者都不能承擔由于投資不當或項目組織管理失誤而帶來的巨大損失，因此項目業主在投資前要聘請有經驗的咨詢人員進行投資機會論證和項目的可行性研究，在此基礎上再進行決策。并且在工程項目的設計、實施等階段，還要進行全面的工程監理，保證實現其投資目的。

近年來，西方發達國家的建設監理制正逐步向法律化、程序化發展，在西方國家的工程建設領域中已形成工程項目業主、承包商和監理單位三足鼎立的基本格局。進入20世紀80年代以后，建設監理制在國際上得到了較大的發展。一些發展中國家也開始效仿發達國家的作法，結合本國實際，設立或引進工程監理機構，對工程項目實行監理。目前，在國際上工程建設監理已成為工程建設必須遵循的制度。

1.5.3　工程監理未來的發展趨勢

（1）建設監理應回歸其“為業主提供建設工程專業化監督管理服務”的本來定位

拋開“建設監理”還是“項目管理”這種名詞之間的無謂爭執，讓建設監理回歸其“為業主提供建設工程專業化監督管理服務”的本來定位。從建設監理市場的競爭和開放性本質的論述，我們可以清楚地看到建設監理的本質是隨著工程建設領域技術的發展，隨著社會專業分工的不斷細化，由客觀存在的市場需求引發的一項符合市場經濟規律的慣例。因此，它的本質是根據建設項目業主的需求為工程建設提供相應的專業化監督管理服務，以自己的專業能力求得生存。在我國，隨著市場經濟的不斷發育完善，監理更多的是根據業主的需求提供相應的技術、管理、咨詢等服務，服務形式將更多樣化。而且，隨著我國固定資產投資體制改革的不斷深入，法人責任制的深度貫徹落實，未來業主對項目投資回報的日益重視，業主們更關心的將是投資效益問題，因此未來建設監理的工作重心將逐步轉移到如何用有限的資源（工程投資、工期等）去實現最佳的目標（工程質量、合理的建設規模），或者說更關心的是如何實現工程建設投資、工期、質量、建設規模等多目標之間的最佳組合，從而最大限度地發揮建設項目投資的綜合效益。唯其如此，建設監理才能體現其存在的價值，才能擁有旺盛的生命力。

（2）政府對建設監理的管理將進一步從微觀轉向宏觀，重點放到政策引導上

隨著市場經濟的發育完善，隨著市場信用體系的建立健全和全社會信用意識真正地深入人心，政府應逐步退出具體細微的事務性管理工作，充分發揮市場經濟規律自身的調節作用，譬如，隨著工程建設領域各方行為的日益規范及信用機制的建立和完善，可以逐步淡化監理企業資質管理制度。政府在退出微觀經濟事務管理的同時，要加強宏觀政策的研究，重點放在界定違法違規行為，制定相關法律法規并切實做好監管，為行業發展提供一個良好的政策環境以及公平競爭的平臺。

（3）強制監理和政府定價制度將逐步退出歷史舞臺

“強制監理”方面存在的問題：一是現階段“強制監理”已經成為讓監理充當建設工程領域質量、安全問題責任的“墊背者”角色的最佳理由，一些地方、部門在處理建設工程質量、安全問題的時候，首先想到的是監理而不是工程建設的實施主體——施工單位，個別嚴重的甚至出現重罰監理、偏袒施工的怪現象，偏離了建設監理是受業主委托、代表業主實施工程管理這一基本的出發點。也正因如此，相當一部分業主是因為政府規定必須“強制監理” 以及監理能幫其承擔相當的責任而請監理，并非真正從節約項目投資、控制工程質量、實現項目建設目標的最佳完成這個角度來考慮問題，若非如此，為什么現階段在請監理的同時，相當多的建設單位還要保留工程專業人員成立基建班子？二是少部分素質較差的施工企業，更是“躺在”監理身上，結果監理人員成了施工企業的質量、安全監督員，否則稍有閃失就成了質量、安全事故的責任人，這種責任界限的模糊不清，形成了表面上人人有責任、事實上相互推諉扯皮的現象，結果是損害了工程建設的效率。三是由于強制監理，形成了建設監理市場的表面繁榮，因此也滋生了一批素質不高的監理企業，這些監理企業往往通過壓價競爭、人情關系等非實力比拼途徑獲取業務，這樣的企業一旦取得業務后，又不派出或者說是根本就派不出實力強大的監理隊伍開展監理工作，成為監理行業的“老鼠屎”，拉得一些本來實力尚可的監理企業為了生存不得不“同流合污”，嚴重敗壞了監理行業的聲譽。

因此，隨著市場經濟的不斷發育完善，強制監理和政府定價逐步退出歷史舞臺是必然的，但這會有一個過程，而且應該是一個逐步縮小范圍的、有選擇的、理性的退出過程。現階段強制監理和政府定價的范圍可以主要集中在政府投資的建設項目上，這也是中國特色的監理。

（4）社會對監理的素質要求將越來越高

如果政府一旦取消強制監理，“監理”這個孩子就必須走出政府的襁褓，自己去經風歷雨、適者生存。社會對監理的素質要求也將越來越高。監理企業必須要能提供滿足業主需求的服務才能生存，因此，除了提高自身的能力和水平，別無他法。監理企業和從業人員之間是一個雙向選擇的組合，什么樣的企業需要什么樣的人才，就能給予什么樣的待遇；反之，什么樣的人才能進什么樣的企業，也就能得到什么樣的報酬。因此，監理從業人員要想獲得更大程度的個人滿足，無論是個人的經濟收入還是社會地位，除了努力提高自身的專業能力和職業道德水平，也別無捷徑。

（5）監理行業結構將出現分化，出現金字塔形的構架

由于市場需求的多樣化及企業自身能力的差異，監理行業的整體結構必將出現分化，現階段存在的強勢監理企業和弱勢監理在同一平臺上競爭的局面將不復存在，而且這種現象事實上也是極其不合理的。

第一類企業：在行業頂端的，將是擁有自主的知識產權、專有技術、實力強大的公司。其業務可能集中在某一項或多項專業工程領域，從事著從項目立項、可行性研究到初步設計、施工圖設計、選擇承包商、監督管理施工直至工程竣工驗收，甚至包括項目后評估的項目全過程的管理和技術咨詢服務。這樣的企業不僅具有相當良好的社會信譽和知名度，而且在相關工程領域，甚至在國際工程建設領域中都處于領先地位，具有不可替代的能力。這樣的企業為數很少，主要集中在一些技術含量高、工程復雜程度大的專業工程領域，其獲利將相當可觀。

第二類企業：處在金字塔中間部分的企業，將是不具備自有的專有技術或知識產權，但是具有良好的社會信譽、實力較強，而且有結構合理的人才隊伍、相當豐富的建設項目管理經驗、在某一項或多項專業工程技術上有專長。這樣的企業將有能力根據市場的需要提供建設項目全過程或某一階段的技術咨詢和管理服務，這樣的企業獲利水平可能比不上第一種類型的企業，不存在暴利，但是總體規模將遠大于第一種類型的企業，成為建設監理行業的中堅力量，其從業人員將具有相當的社會地位、受人尊敬。

第三類企業：處在金字塔底層的企業，主要在施工現場實施旁站或僅僅實施施工階段 質量、投資、安全等某一專項監管的企業。這樣的企業可以是受業主的委托，也可以是受第一種類型監理企業的委托，甚至可以是受施工承包單位的委托，受誰委托即為誰服務。該類型企業的服務利潤將十分有限。其從業人員的地位和收入也將遠不如第一、第二類企業人員。

綜上所述：中國建設監理的發展需要政府更為有效的政策支持，需要更為公平、誠信的市場環境，需要所有從業人員的不懈努力。不管貫它以何種名稱，這種“為業主的工程建設提供專業化監督管理服務”的工作終將有其旺盛的生命力。