本書摘要
積極、穩健地推進中國金融開放

金融開放政策貫穿了中國的整個改革開放時期。在20世紀80年代，政府就通過逐步調整高估的匯率改善對外經濟貿易關系，同時通過建立經濟特區試驗市場經濟制度與對外開放政策。在20世紀90年代，政府一方面積極推行“以市場換技術”吸引外國直接投資的策略，另一方面在1994年年初將官方與市場兩個匯率并軌之后開始實行有管理的浮動匯率體制。2001年年底加入世界貿易組織時，政府承諾境內金融業的對外開放以及外資金融機構享受準入前國民待遇。全球金融危機之后，政府又順勢而為，加速推進人民幣國際化進程，同時還建立了亞洲基礎設施投資銀行并提出了“一帶一路”的倡議。

近40年的金融開放政策有幾個明顯的特點，一是“緩慢、反復”，二是“決心大、推進難”，三是政策協調性不夠。這些特點與中國的漸進式改革方式有關，但對金融開放政策的總體評價應該是“成績很大、問題也不少”。匯率政策改革一直在朝著雙向波動和市場決定的方向努力，但始終沒有呈現出足夠的靈活性；資本項目開放和人民幣國際化取得了很大的進展，但在最近兩年出現了一些反復；金融機構的對外開放經常是“雷聲大、雨點小”，實際進展相對有限，甚至出現了一定程度的倒退；金融市場的對外開放嚴重受制于境內外市場規則、制度方面的差異以及我國“通道式”的開放模式；對外投融資合作才剛剛開始，金融機構“走出去”明顯滯后于企業“走出去”，跨境金融的服務能力還比較弱。

雖然金融開放政策存在一些問題，但迄今為止似乎并沒有顯著影響我國的經濟增長與金融穩定，而且確實有不少新興市場國家在實施金融開放政策之后發生了金融危機。那么中國的金融業是否還應該進一步開放？從目前看，中國金融開放的程度不但明顯滯后于實體經濟，也大大落后于其他新興市場國家。除此之外，起碼還有三條理由支持中國金融業的進一步開放。第一，金融開放是實現經濟可持續增長的重要條件。經濟增長要靠創新，經濟創新要依靠金融創新，金融開放有利于促進金融創新。第二，金融開放是防控系統性金融風險的重要手段。擴大金融開放，不僅可以引進先進的經營管理理念、技術和規則，還可以強化市場紀律，消除金融風險的痼疾，同時也有利于分散風險。第三，金融開放是積極參與國際經濟治理的重要途徑。無論是積極維持經濟全球化的方向，還是推動人民幣國際化和落實“一帶一路”倡議，都要求中國與國際金融體系接軌。

與40年前相比，中國與世界經濟都發生了巨大的變化。政府在制定新的金融開放政策的時候，應該制定與發生變化的經濟現實相適應的理念與策略。一是作為大國經濟，中國制定金融開放決策需要認真考慮對國際經濟的溢出效應；二是在積極推動資本項目開放的同時，當局也應該考慮設立適度的、臨時性的跨境資本流動管理機制，支持金融穩定與貨幣政策的獨立性；三是匯率對實體經濟的影響既可以通過貿易渠道，也可以通過金融渠道，而金融渠道正在變得越來越重要；四是“以開放促改革”應該同“以改革助開放”相配合，協同推進金融的改革與開放。

為了積極、穩健地推動中國金融業的進一步對外開放，我們提出7個方面的政策建議。

第一，國務院金融穩定發展委員會應統籌金融改革開放政策。

“以開放促改革”很重要，但“以改革助開放”同樣必不可少，盡量避免形成金融開放政策“單兵突進”的現象。一是金融與非金融改革的協調，比如國有企業的改革對于利率市場化至關重要；二是對內與對外金融政策的協調，比如金融機構的對外開放，取決于外資金融機構能否真正在境內市場享受準入前國民待遇；三是金融開放政策的協調，特別是協同推進金融業開放、匯率形成機制和減少管制三駕馬車。

第二，積極增加匯率的靈活性，更多地讓市場因素決定匯率水平。

自2016年年底以來，外匯市場的貶值預期已經基本消除，實體經濟也相對穩定，提高匯率靈活性改革的時間窗口已經來臨。如果能夠適時完成匯率市場化改革的驚險一躍，將為我國擴大金融開放和完善金融調控提供重要的體制機制保障，也將向國際社會發出非常積極的改革開放信號，增強我國參與國際金融事務的代表性和話語權。

第三，在宏觀和微觀兩個層面建立跨境資本流動的管理框架，并穩健地加快人民幣國際化的進程。

在微觀層面，要去“宏觀調控功能”，促進資本項目可兌換，服務貿易投資便利化，同時把監管的重點從事前轉向事中、事后。在宏觀層面，構建資本管制和宏觀審慎兩個維度的管理框架，完善監測評估機制和壓力測試等作為規則監管工具，同時保留托賓稅等手段作為逆周期調控工具。但任何資本管制都應該是為其他改革和調整爭取時間的一種臨時性措施。

第四，落實準入前國民待遇并放松外資機構的持股比例，真正推動金融機構的對外開放。

外資金融機構進入中國市場，就是中國的境內機構，接受中國監管部門的監管，相當于金融業在外國進行直接投資，對于金融穩定的含義與短期跨境資本完全不同。因此，監管部門應該在持股比例、設立形式、股東資質、業務范圍、牌照數量等方面對中外資機構一視同仁，為外資進入中國市場提供公平、公正的競爭環境。

第五，尊重國際市場規則和慣例，實現金融市場更高層次的開放。

金融市場開放是我國提高國際競爭力、實現人民幣國際化的必然要求。過去政策的開放度與實際的開放度之間存在較大的落差，主要原因就在于境內外市場規則與制度的不接軌。因此，首先要有序開放信用評級市場；其次要給予境外發行人在審計和會計方面更大的靈活性；最后應盡快明確境外投資者進入我國債券市場所涉及的稅收問題。同時，金融市場基礎設施建設要兼顧中國國情和國際慣例。

第六，利用國內產業結構轉型升級和“一帶一路”倡議的契機，積極構建對外投融資框架。

除了繼續大力發展開發性金融和政策性金融，要努力構建全方位的商業性金融服務體系。監管部門可以順勢而為，引導中資金融機構在海外合理布局，鼓勵金融機構提高跨境金融業務的廣度和深度，還可以借助銀行代理業務、銀團貸款、東道國與多邊開發銀行、發達經濟體的資本市場和國際金融中心等的作用，改善海外投融資服務。

最后，完善與開放金融體系相匹配的宏觀審慎監管框架，有效預防并化解金融風險。

金融開放既可以提高效率，也可能增加風險。應該以央行提出的“宏觀審慎評估體系”（MPA）的第六方面“跨境融資風險”為基礎，擴展監管框架，包括關注金融開放政策的路線圖、時間表與協同性，在不同的階段，還可以主動調整開放策略，規避跨境資本流動，同時還要合理控制外債規模，優化外債結構。