一　政治組織

中央官僚機構

隨著君主制的形成，建立起了官僚機構。官僚機構的形成也有一個過程，由元首制時期發展到君主制而完成。官僚制不同于共和國時期的職官，他們是為君主服務的，只對君主負責。羅馬帝國的官僚制，其特點一是文武官員的職能分開，不再由一人兼任；二是他們的設立、任命、任期長短，都由皇帝決定，后來逐漸發展成為世襲制。而官員這時都有薪俸供給，不再是無償的了。

元首制時期，還沒有什么像樣的官僚機構，城邦的各種制度還在起作用，雖然實際上是皇帝掌控一切。皇帝依靠的辦事人員，許多是他釋放的奴隸，當時羅馬元老、富人都擁有許多釋奴，為他們辦理各種事務。愷撒即讓他的釋奴管理造幣廠和稅收，還把三個軍團的指揮權給予其釋奴的兒子。[197]克勞狄時被認為是釋奴最為得勢的時期，釋奴巴拉斯是主管財政的大臣，那爾奇蘇斯主管皇帝的信件往來，還有釋奴負責向皇帝申訴的案件，有的負責皇帝的審判事項，他們形成很大的勢力，也聚斂了無數的錢財。民眾、臣下，辦事都得通過他們，他們也控制了克勞狄，蘇維托尼烏斯甚至說克勞狄“不像是一個國家元首而像是一個仆人”，根據釋奴的興趣、愿望辦理很多事情，或授予榮譽，或施加懲罰。[198]當皇后美撒里那犯有通奸罪克勞狄猶疑不決如何處理時，是釋奴那爾奇蘇斯下令將她殺死。[199]當然，釋奴也不能在皇宮永遠得勢，普林尼在給圖拉真（98—117）的頌詞中說，大多數的皇帝，他們是公民的主人，但卻是他們釋奴的奴隸，這些皇帝根據他們的建議進行統治，聽取他們的信息而發表宣告，根據他們的信息，甚至是請求給臣下以獎賞。而你（指圖拉真）只給予釋奴適合他們的榮譽，堅信他們只要能得到忠誠和節儉的名聲就足夠了。因為你知道偉大的釋奴就意味著渺小的皇帝。[200]此后釋奴在皇帝那里的勢力就逐漸衰落下去，宦官取而代之。

官僚機構形成初期，一部分是為皇帝辦事的人員，大多數由皇帝的釋奴組成，屬于皇帝的代理人（procurators）性質，奉命完成財務、經營性的工作；一部分是為皇帝辦公事的，有各種長官（praefectus），完成中央和地方的各種特定的任務，由皇帝從騎士階層中選任。這些人有時被稱為皇帝的朋友，是一個無定形的小圈子，隨從皇帝到處巡視，同時完成各種任務。

君主制時，中央官僚機構首先是御前內閣（consistorium），由元首制時的法學家組成的咨詢機關consilium principis演變而來，主管皇帝的各種行政、司法、立法等工作，其成員包括中央四大部門的長官，即辦公廳主任（magister officiorum），管理皇帝的各種辦事官員；司法大臣（quaestor sacri palatii），負責起草法律，發布各種諭令；財政大臣（comes sacrarum largitionum）；還有皇莊總管（comes rerum privatarum），負責主管皇帝在全國各地的財產，特別是地產。以及皇宮長官（praepositus sacri cubiculi），一些法官等。

比御前內閣甚至更重要的是皇帝的宮廷，它由兩部分組成，一部分是管理公事的宮廷（comitatus），里面有大量的書記官（comites），參與國家各種事務，包括外交、軍事、行政、宗教等。這些官員起初地位低下，但因為接近皇帝，很快就十分重要，其等級也類似于執政官、保民官等。他們的人數，東部帝國381年時有520人，西部大約也差不多。可是其中許多人十分富有，并不具體擔任什么工作，只有約30人參加工作。[201]。宮廷中還有一部分是后宮的人員。皇帝、皇后，有時甚至后妃，都有后宮，在里面工作的是宦官，或者是宮女。宦官大都出身奴隸，來自境外，如波斯、日耳曼尼亞、高盧等地。他們主管皇室的飲食起居、收入開支。由于和皇帝十分接近，所以有的皇帝被宦官控制，下面的請求，如和皇帝見面，申請為官，或者申訴冤屈，幾乎都得通過他們才行，而不行賄是不可能辦成這些事的。所以這些宦官都積聚了大量財富，他們的地產往往遍布全國各地。有一個虔誠的宦官名叫狄奧多爾，退休之后第一年，為救濟窮人開支黃金125000索里達，兩年后，他又散發了他所有的白銀和衣服，并解放了他全部的奴隸，因此弄得一貧如洗。于是查士丁尼賜給他年金每年1000索里達，超過行省總督的薪水。[202]

下面再分述四大部門的工作：司法部長官一般由著名法學家充任，是皇帝的立法、司法事件的咨詢者。從4世紀開始，他于皇帝不在時主持內閣；財政部主管國家財政，管理國庫，監督貨幣稅收的收入和支出，管理國家的礦山、鑄幣廠和國家工廠，并且對稅收的案件有司法權；皇莊總管負責管理皇帝私人財產，也管理皇帝的地產，這些地產十分廣大，散布全國各地，當然主要是在意大利。皇帝的辦公廳是皇帝文秘人員集中之地，負責檢查各省總督每半年一次送交的司法文件，協助司法部長官處理上訴案件，接受各種申請的文書，發出各種文職官員的任命文書等，工作繁忙，人員眾多。它的下面，還有皇帝的情報人員部門，名為agentes in rebus，巡查各省情況，人員很多，據說有萬人之多，顯系夸大，一般也有千人。[203]

元首制時期，中央的官僚制度還不十分成熟。皇帝的統治主要還是由過去的人際關系網絡維持。當時中央只有幾百個領取薪水的官吏，外加萬名奴隸和臨時調派的士兵就足夠進行管理。[204]那時地方上的事主要由地方自治，自行其是，對中央并不完全服從，特別是對于征稅往往執行不力。后來東、北邊境不斷有其他民族入侵，戰爭頻仍，軍費日亟。原來的統治方式不能維持國家生存，3世紀危機后乃進行改革，過渡向中央集權制。中央官僚數目增加，據估計這時有三萬至三萬五千領薪俸的官吏。當然這也還不是一個大數目，因為他們要管理的是圍繞地中海的一個大帝國。而在2002年，小小的英國內政部有人員19860人，大法官庭有11390人，就業和社會保障部有125510人；美國聯邦政府雇傭三百多萬人員，而50個州政府雇傭人員達四百五十多萬。[205]

地方行政機構

羅馬由一個城邦擴張而成為帝國，但是它的地方統治機構卻沒有相應的發展，仍然保持了許多原來城邦制的特色。在意大利，最初它的擴張只是和被征服者訂立同盟條約，這些條約條件各不相同，有的是較為平等的，要求同盟者必要時提供援助；許多是不平等的，同盟者要放棄自己的外交權利，向羅馬提供軍事支持，提供艦隊等。后來有些地區直接被羅馬并吞，但羅馬并不派人管理，也無力管理，仍然保留原來的行政組織，或者是城邦，或者是王國，或者是居民的聚居地，城堡、村莊等。被兼并的城邦還分為有市民權的和無市民權的。在被征服的地區，羅馬也建立過一些殖民地，安置羅馬的無業游民（無產者）或退伍老兵，這些地方是享有羅馬市民待遇的。后來羅馬擴張到了意大利外面，對被征服地區的管理也更為混亂，有作為同盟者的王國，也有通過元老院命令或征服將軍的規定而設立的獨立區域，這些區域以后有的成為行省，行省（provincia）最初的意思是任命、任務，即為當地長官規定的活動范圍，所以有了邊界，如西西里，科西嘉、薩丁等，各省長官對其統治的行省所采取的政策也不一樣。[206]后來行省的數目逐漸增多，到屋大維時，把行省劃分為元老省和皇帝省兩部分，皇帝省大都是邊界地區，有重兵駐守，如馬其頓、伊利里克等，其長官是皇帝的特使，稱為legati augusti，而元老省的長官即省執政官（proconsules），是由卸任的羅馬行政長官擔任的。可以看出，羅馬擴張、征服后并沒有建立有效的管理體制，它的擴張完全是掠奪、搶劫性質的，這是羅馬國家的一種特質。

到了帝國時期，這種體制已經不能適應政治管理要求，于是在被征服的政治組織先進的國家影響下，建立起了從中央到地方的行政組織和管理體制。戴克里先設立四頭統治，于是帝國也隨著劃分為四個大區（prefecture），大區下面有行政區（diocese），原來有12個，后來擴展為14個。西部有意大利大區，包括意大利行政區、潘諾尼亞行政區，非洲行政區；高盧大區，包括西班牙行政區、高盧行政區、不列顛行政區、七省行政區；東部有伊利里克大區，包括達西亞行政區，色雷斯行政區，馬其頓行政區；東方行政大區，包括潘特斯行政區，亞細亞行政區，東方行政區，埃及行政區。行政區下面是行省，原來的行省比較大，現在把它劃小，一共有120個行省。[207]這就是囊括地中海的古代羅馬大帝國的行政區劃，為三級管理組織，和我國古代的省、郡、縣三級相似。

大區設行政長官（praetorian prefects），下面有行政司法和財政二部，各有職官，行政司法部主管民刑事審判，扣押罪犯，保存法庭記錄；還有的管理和各行政區長官的財政往來，發出驛傳文書等；財政部有若干分署，管理各行政區的稅收，進行監督，并管理公共建筑、軍事等事項的支出及國營工廠的原料供應。大區下面是行政區，其長官稱vicar，也有類似上面大區的各種官吏。大區和行政區各有各種官吏數百人。各行省也有相應官吏，人數約百人。[208]

羅馬帝國官僚制的特點

4世紀末時著名的“軍政官吏職位表”（Notitia Dignitatum）詳細列出了羅馬帝國的各種官吏職務和等級，可以證明當時的官僚機構已經大有發展，羅馬已經變成一個龐大的官僚國家，從中央到地方，各級官吏眾多，按照統一的年資升遷，但實際上，出身、家世、財產等，仍然是謀求職位和晉升的重要因素。例如，小普林尼于公元2世紀時為沃坎尼斯·羅曼努斯尋求軍中職位所寫的推薦信中就說：“他的父親是杰出的……他的母親來自名門世家……我和他從上學時即已是至交……他的談話，他的聲音和他的面容，都十分迷人。”[209]不過那時有大量用賄賂的辦法來謀取職位的情況。皇帝韋伯香時，他的一個寵侍為人謀求管家職位，謊稱那人是自己的兄弟。韋伯香要他等一等，并利用這段時間召見了那人，讓他把許諾給推薦人的錢給他，然后立即擢用那人當了管家。等到那個寵侍又提出此事時，韋伯香說，“你再去找一個兄弟吧！你認為是你兄弟的這個人是我的兄弟了”。[210]皇帝尚且如此，其他人可以想見。到了帝國晚期，買官更成為通行的手段。為了取得某種職務或者為了晉升，新來者或者后進者要向長官或退休者交錢，這是大家都承認的公行賄賂。例如，皇宮秘書處（sacra scrinia負責皇帝的司法、行政諸事）如因為首領退休出現了空缺，新進者應該向首領交納250索里達，如果空缺是因為死亡引起的，則這250索里達應該交給死者的繼承人、所指定者或債權人。此外，還得交15—20索里達給副首領。所以合起來要交納270索里達，即4磅黃金。[211]查士丁尼于535年曾下令，為得到職務或晉升，要向皇宮各級官員和東部大區行政長官處負責向皇帝遞交申請者名冊和其他文件的人員交納款項，其中對申請48個行省總督職務所需之數額做了詳細的規定，specta-bilis級的總督一共要交76索里達，9索里達交給皇室官員，24索里達交給秘書處長官等，3索里達給他的主要助手，40索里達則給行政長官處的人員。[212]當然，除了按照規定的資歷晉升，或者是用金錢買官外，皇帝的裁決仍然是決定性的。384年，羅馬城行政長官辛馬古斯要裁決一樁有關任命城中的國家付薪醫生的爭執。按照370年皇帝瓦倫廷尼安一世的規定，新的任命應該由現在的官員投票，并且考慮到最年輕的人員的晉升次序。384年，當有醫生的空缺出現時，一個叫約翰的人，以自己曾經當過宮廷醫生為由，要求得到這個職位。為了支持自己的申請，他還出示了一份皇家賞賜的頭銜。當時在官員中發生了意見分歧，一部分人認為約翰符合為皇帝服務的年資順序，另一部分人則懷疑他的資歷是偽造的。當要他提供在宮廷服務的證明時，他說文件被盜丟失了。于是辛馬古斯不做決定，而向皇帝瓦倫廷尼安二世請求裁決。[213]由此可證，即使是高官如辛馬古斯者，也不愿冒違反皇帝意志的風險，而皇帝仍然是職官任命的最后決定者。

羅馬帝國建立起的官僚系統，在統治上發揮了應有的作用。從元首制開始，到西羅馬滅亡，或者到查士丁尼統治結束，存在了五六百年。期間的皇帝不乏荒淫殘暴，倒行逆施者，但是帝國一直還在運行，甚至在許多情況下能夠轉危為安。因為它已經建立了比較完善的行政系統，能夠保證從中央到地方，直到偏僻的鄉村，都有行政、稅收、司法等部門管理。各級官吏有不同的職司，有嚴格的等級，有晉升的階梯。官僚系統本身也形成了自己的運行機制，即使皇帝指揮不靈，它也可以按部就班自己運行，穩定局勢，進行統治。但是我們同時也要知道，帝國的統治無論如何是以皇帝為首的，皇帝的意志往往會和官僚制的系統運行形成沖突。

另一方面，羅馬帝國的官僚制也有其不足的地方：它是從原來的城邦制過渡來的，起初的羅馬擴張只是其城邦的移植，所以說羅馬帝國是由許多城市組成的，后來才逐漸建立統一的行政官僚系統，可是城邦制的遺跡仍然存在，這是其先天不足之處；其次，皇帝是對官僚制起決定作用的力量，由于皇帝害怕官吏勢力過大，威脅自己的統治，所以不時采用一些措施削弱其職權，造成各機構職權不清。例如，395年，皇帝阿爾卡狄烏斯（395—408在位）剝奪了東部行政大區長官對驛站、皇宮警衛、皇家兵工廠的管轄權，就是怕長官權力過大。所以有時皇帝把權力劃分，如把皇家兵工廠的管轄權劃分為三種，監督原料的收集歸大區行政長官，日常工廠的運轉歸辦公廳主任，而行政長官還有權檢查新進的工廠人員是否適當，控制工人的妻子和家屬，以及最后產品的運輸等。另外，財政大臣和皇宮部門還派有監察兵工廠的人員。[214]所以各級部門之間往往職責不明，影響了行政效率。而且，古代交通運輸困難，信息不靈，陸路從拉文那到羅馬要5天，從安提俄克到君士坦丁堡要5天半；水路從南德的烏爾姆順萊茵河而下，到現在的貝爾格萊德附近，要11天；但是帝國的公文一般說來比這些慢得多。4世紀時，從米蘭發出的命令到達羅馬要12—66天。水路更快，從羅馬的奧斯提亞港口到迦太基只要2—3天。[215]大大降低了行政效率。

當然，我們不能以現在的行政組織標準來要求古代，羅馬帝國的中央集權仍然是有限度的，地方分權、地方割據隨處存在，特別是在四皇帝分治的情況下，統一管理遇到很多問題，而羅馬帝國經濟狀況的日益惡化，遂使東西帝國分裂不可避免，帝國的東方和西方走向不同的發展道路。