第1章 總論

1.1 研究背景與意義

1.1.1 研究背景

1．農(nóng)村金融發(fā)展的迫切需求

如何為“三農(nóng)”提供有效的金融供給，一直是困擾我國(guó)金融實(shí)踐的重大難題。始于2003年的銀行業(yè)改革，將股份制改造作為中國(guó)銀行業(yè)改革的方向，轉(zhuǎn)換了銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，并有效地提升了中國(guó)銀行業(yè)在世界范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，中國(guó)銀行業(yè)取得了令人驚嘆的成就：2012年，中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、招商銀行6家銀行躋身世界500強(qiáng)企業(yè)；2013年，中國(guó)銀行、工商銀行躋身全球系統(tǒng)重要性銀行之列;2014年，中國(guó)四大國(guó)有銀行被評(píng)選為全球最富有銀行。雖然我國(guó)銀行業(yè)的改革在全球范圍內(nèi)取得了不小成就，但我們也應(yīng)該注意到，銀行業(yè)的這種商業(yè)化改革并沒(méi)能解決困擾已久的農(nóng)村金融服務(wù)匱乏現(xiàn)狀，甚至加重了農(nóng)村金融供給不足的程度。

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)二元金融體系安排下，中國(guó)農(nóng)村金融的落后成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。早在20世紀(jì)90年代中后期，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)就開(kāi)始大規(guī)模撤出農(nóng)村地區(qū)（林毅夫，2005；何廣文，2002；張杰，2003）。以農(nóng)信社為代表的農(nóng)信金融機(jī)構(gòu)成為農(nóng)村金融市場(chǎng)上提供金融服務(wù)的主要正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)信社成立60多年來(lái)，為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增彩做出了重要貢獻(xiàn)，但其曲折復(fù)雜的發(fā)展道路，也積累了大量風(fēng)險(xiǎn)隱患，服務(wù)偏離“三農(nóng)”現(xiàn)象愈發(fā)普遍，“八二”定律、后置風(fēng)控、內(nèi)部人控制等問(wèn)題十分嚴(yán)峻。長(zhǎng)此以往，農(nóng)村信用社有成為農(nóng)村資金“抽水機(jī)”的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村金融改革一直沒(méi)有中斷過(guò)，但長(zhǎng)期以來(lái)一直都是以存量改革作為我們改革的主導(dǎo)思路。受各種因素的制約，中國(guó)農(nóng)村金融的這種存量改革進(jìn)展極其緩慢。為了解決當(dāng)前農(nóng)村金融匱乏的困境，銀監(jiān)會(huì)在2006年12月20日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》中指出，為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問(wèn)題，銀監(jiān)會(huì)適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類(lèi)多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的銀行業(yè)金融服務(wù)體系。從2007年起，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)逐步設(shè)立，標(biāo)志著農(nóng)村金融改革進(jìn)入了增量改革階段。

在此次農(nóng)村金融改革中，銀監(jiān)會(huì)積極支持和引導(dǎo)境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本新設(shè)以下三類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)：一是村鎮(zhèn)銀行；二是社區(qū)性信用合作組織；三是貸款公司。其中，村鎮(zhèn)銀行作為此次金融改革的發(fā)展重點(diǎn)，得到了各方的重視。村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。不同于現(xiàn)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行屬于一級(jí)法人機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行在設(shè)立條件方面對(duì)所有社會(huì)資本放開(kāi)、對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)放開(kāi)。因此，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立被譽(yù)為我國(guó)農(nóng)村金融改革的重大突破，滿足農(nóng)村金融發(fā)展的迫切需求。

2．豐富民資流向的現(xiàn)實(shí)需要

民間金融在我國(guó)有著悠久的歷史，在其漫長(zhǎng)的發(fā)展階段之中，既有過(guò)高峰，也經(jīng)歷過(guò)低谷。在新中國(guó)成立后的近30年里，民間金融活動(dòng)在我國(guó)各地區(qū)處于自發(fā)狀態(tài)，且規(guī)模較小。改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間經(jīng)濟(jì)開(kāi)始呈現(xiàn)活躍勢(shì)頭，民間金融活動(dòng)也隨之逐漸活躍起來(lái)，它最先活躍于廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是浙江、福建、廣東等沿海地區(qū)。有數(shù)據(jù)顯示，從1986年開(kāi)始，農(nóng)村民間金融規(guī)模超過(guò)正規(guī)信貸規(guī)模，以每年19%的速度穩(wěn)步增長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著我國(guó)金融改革的深化和金融監(jiān)管的加強(qiáng)，民間金融活動(dòng)紛紛轉(zhuǎn)向地下，其發(fā)展受到一定程度的抑止。進(jìn)入21世紀(jì)后，民間金融逐漸復(fù)蘇，其規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)。

民間金融的發(fā)展在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村的城市化進(jìn)程。由于正規(guī)金融的條件限制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)金融支持的需求無(wú)法在這一金融體制下獲得滿足，而民間金融以其順應(yīng)生產(chǎn)、發(fā)展規(guī)律的優(yōu)點(diǎn)，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了充足的資金，對(duì)“三農(nóng)”起到重要支持作用。但由于其法律地位缺失，游離于監(jiān)管之外，民間借貸行為的風(fēng)險(xiǎn)控制長(zhǎng)期以來(lái)存在隱患。特別是民間金融中的“黑色”部分，一旦發(fā)生問(wèn)題可能會(huì)造成金融混亂，影響社會(huì)穩(wěn)定。

由于政府一直在民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域合法化方面態(tài)度不明朗，使得民間資本長(zhǎng)期以地下非正規(guī)金融形式存在，一方面扭曲了市場(chǎng)供求關(guān)系，加劇了供給短缺；另一方面偏離了均衡價(jià)格，導(dǎo)致了供給的高價(jià)，進(jìn)而出現(xiàn)民間資本投資無(wú)路、小微企業(yè)求資無(wú)門(mén)的矛盾。由此可見(jiàn)，“只堵不疏”難以解決民間資本的根本問(wèn)題。為此，近年來(lái)，金融監(jiān)管當(dāng)局積極推進(jìn)民間金融的陽(yáng)光化進(jìn)程，鼓勵(lì)民間資本出資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)。2010年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，這標(biāo)志著民間資本首次邁入銀行業(yè)大門(mén)。2014年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確提出降低主發(fā)起行持股比例、穩(wěn)步提高民間資本持股比例的意見(jiàn)。民間資本進(jìn)駐村鎮(zhèn)銀行，一方面有助于改善村鎮(zhèn)銀行治理結(jié)構(gòu)，另一方面有利于民間資本陽(yáng)光化。村鎮(zhèn)銀行設(shè)立既是農(nóng)村金融發(fā)展的迫切需求，也是豐富民資流向的現(xiàn)實(shí)需要。

3．建設(shè)村鎮(zhèn)銀行的目標(biāo)沖突

自《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)得以在廣大農(nóng)村地區(qū)迅速發(fā)展，其適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足農(nóng)民金融需求的作用逐步得到發(fā)揮，有利于民間資本進(jìn)一步釋放活力，從增量角度改善了農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)和布局（何廣文，2008），對(duì)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)多元、競(jìng)爭(zhēng)充分、多層次、多主體的農(nóng)村金融體系能夠起到積極的推動(dòng)作用（王曙光，2008）。

中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)披露數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，全國(guó)已經(jīng)組建村鎮(zhèn)銀行1233家，其中批準(zhǔn)開(kāi)業(yè)1152家；負(fù)債總額6847億元，比上年增長(zhǎng)1433億元，占比26%；各項(xiàng)存款余額5808億元，比上年增長(zhǎng)1176億元，占比25%；資產(chǎn)總額7973億元，比上年增長(zhǎng)1685億元，占比27%；各項(xiàng)貸款余額4862億元，比上年增長(zhǎng)1234億元，占比34%，其中，農(nóng)戶貸款余額達(dá)到2111億元，小微企業(yè)貸款余額達(dá)到2405億元，兩小貸款占比達(dá)到92.9%。村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立有力地支持了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效地滿足當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展需要。

然而，村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展中所逐步凸顯出來(lái)的問(wèn)題也不容忽視。如劉渝陽(yáng)（2007）對(duì)村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶并沒(méi)能成為村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)主體，村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)戶的貸款只占43%。此外，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身還面臨著資金少、信譽(yù)弱、網(wǎng)點(diǎn)少、風(fēng)險(xiǎn)高等發(fā)展瓶頸限制，與農(nóng)村信用社相比缺乏根本性創(chuàng)新（何廣文，2010）。如果這些問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，村鎮(zhèn)銀行難免由于資本逐利性而退出農(nóng)村金融市場(chǎng)。

事實(shí)上，政府部門(mén)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷是增加農(nóng)村金融供給、服務(wù)“三農(nóng)”，因此，村鎮(zhèn)銀行自設(shè)立以來(lái)就肩負(fù)著“服務(wù)‘三農(nóng)’”的社會(huì)使命。此外，村鎮(zhèn)銀行自身還有著獲利目標(biāo)以維持財(cái)務(wù)可持續(xù)性。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為“弱質(zhì)經(jīng)濟(jì)”很難為金融機(jī)構(gòu)提供獲利保障，村鎮(zhèn)銀行為了實(shí)現(xiàn)獲利目標(biāo)很可能會(huì)采取服務(wù)對(duì)象非農(nóng)化、資金逃離等機(jī)會(huì)主義行為“逃離”農(nóng)村，進(jìn)而違背了服務(wù)“三農(nóng)”的社會(huì)使命。當(dāng)前，政府設(shè)定的“服務(wù)‘三農(nóng)’”宗旨與村鎮(zhèn)銀行自身的資本逐利性矛盾愈加突出，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象、“假服務(wù)‘三農(nóng)’、真獲利”現(xiàn)象已經(jīng)在村鎮(zhèn)銀行重現(xiàn)。

為了便于對(duì)村鎮(zhèn)銀行實(shí)施監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（2007）中明確提出村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，在村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)管理中實(shí)行主發(fā)起行負(fù)責(zé)制度，該規(guī)定明確提出單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業(yè)法人持股比例不得超過(guò)10%。雖然銀監(jiān)會(huì)后續(xù)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》將主發(fā)起行持股比例降低為15%，但沒(méi)能提高民間資本的最高持股比例。當(dāng)前60%以上的村鎮(zhèn)銀行為主發(fā)起行絕對(duì)控股，民企股東缺少“話語(yǔ)權(quán)”。可以說(shuō)，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的“鐵門(mén)”雖然打開(kāi)，可當(dāng)民間資本進(jìn)入時(shí)卻撞上了“玻璃門(mén)”，銀監(jiān)會(huì)有關(guān)村鎮(zhèn)銀行最大股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的硬性規(guī)定與吸引民間資本的矛盾日趨明顯。

4．政府參與治理的現(xiàn)實(shí)需要

農(nóng)村金融具有天然的脆弱性，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境惡劣、金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等因素阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展，資金在獲利性驅(qū)動(dòng)下會(huì)自然地從農(nóng)村流入城市。然而，完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的資金分配機(jī)制并不是社會(huì)最優(yōu)的，如果大量資金從“三農(nóng)”中抽離，這種持續(xù)單向流動(dòng)將使各種資源過(guò)度聚集到城市，造成農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的凋敝和城市資源過(guò)剩，進(jìn)而可能會(huì)引起經(jīng)濟(jì)停滯和社會(huì)崩潰。那么，從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，增加對(duì)“三農(nóng)”金融供給，除了有助于改善“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)外，更重要的是能夠獲得巨大的社會(huì)效益。因此，政府部門(mén)參與農(nóng)村金融治理是非常必要的。

事實(shí)上，在信貸資金分配上支持“三農(nóng)”，不僅是各級(jí)政府部門(mén)的目標(biāo)，也是各級(jí)政府部門(mén)的責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府無(wú)法直接參與各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，政府在金融方面支持“三農(nóng)”的社會(huì)目標(biāo)主要是通過(guò)各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前，村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)承擔(dān)了服務(wù)“三農(nóng)”這一重任，為了避免村鎮(zhèn)銀行在經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)資金外流、服務(wù)非農(nóng)等去農(nóng)化現(xiàn)象，防止村鎮(zhèn)銀行“逃離”農(nóng)村金融市場(chǎng)，政府部門(mén)必然需要參與到村鎮(zhèn)銀行治理中來(lái)，實(shí)施監(jiān)督與激勵(lì)并行的一系列政府治理手段，調(diào)和村鎮(zhèn)銀行的“社會(huì)使命”和獲利之間的目標(biāo)沖突，使村鎮(zhèn)銀行真正“扎根”農(nóng)村。

此外，獲利是村鎮(zhèn)銀行能夠長(zhǎng)期服務(wù)農(nóng)村地區(qū)、穩(wěn)定地吸收民間資本的關(guān)鍵所在，也是提高民間資本投資熱情的重要因素。然而，村鎮(zhèn)銀行承擔(dān)服務(wù)“三農(nóng)”這一社會(huì)使命難免會(huì)帶來(lái)財(cái)務(wù)損失。此時(shí)，政府需要利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等一系列政府治理機(jī)制，減輕村鎮(zhèn)銀行為服務(wù)“三農(nóng)”而蒙受的經(jīng)濟(jì)損失，保障村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，減輕村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)壓力，消除民企股東疑慮，為民間資本參與村鎮(zhèn)銀行建設(shè)提供可操作性。