3.2 村鎮銀行發展的政府治理機制

3.2.1 村鎮銀行發展中政府治理的內涵

1．政府治理的基本概念

明確提出“治理”一詞是世界銀行在1989年描述非洲危機時所使用的“治理危機”（crisis in governance）。1992年，世界銀行在年度報告中使用了“治理與發展”作為標題，在此次報告中，明確提出了治理概念，即治理是在管理國家經濟和社會發展資源時，對權力的運用形式。隨后，治理被廣泛用于政治發展研究中。1993年，亞太經合組織（OECD）在報告中指出“治理是政府使用政治權威和行使其在社會中與經濟、社會發展有關資源處理的控制”。

1995年，聯合國全球治理委員會對治理的定義為：“治理是各種公共或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。”

治理理論的代表性人物詹姆斯·N．羅西瑙認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。英國學者格里·斯托克指出：“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁。治理的概念是，它所要創造的結構和秩序不能從外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。”

隨著相關研究和實踐經驗對于治理一詞的理解愈發深刻，世界銀行在1997年的一份研究報告中以“政府核心使命”概括性地提出了政府治理的五項基本責任：①確定法律基礎；②保持一個未被破壞的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；③投資于基本的社會服務和社會基礎設施；④保護弱勢群體；⑤保護環境。政府的這五項基本責任有助于國家長期健康平穩發展。事實上，市場是經濟社會中資源配置的主體，在完全競爭市場中，市場機制可以有效率地實現資源的合理配置和有效配置，然而，當市場無法有效率地分配商品和勞務時，就會出現嚴重的負外部效應問題，即市場失靈。此時，就需要政府這只“看得見的手”加以干預和調整。政府治理的宗旨就是為市場運行及企業行為建立相應的規則，以彌補市場失靈，確保微觀經濟的有序運行，實現社會福利的最大化。

當前，國內相關研究大多沿用了北京大學張國慶教授對于政府治理概念的界定，即政府治理是指在市場經濟條件下政府對公共事務的治理。該定義具有兩重含義：①政府治理涉及政府、社會、市場三個實體；②政府治理的最終主體是國家，客體是社會公共事務。政府治理主要可概括為兩方面治理，即政府對自身的治理和政府對市場的治理，前者是內部治理，后者是外部治理。

本書中所提到的村鎮銀行政府治理主要是指政府部門采用治理手段與措施保證村鎮銀行在維持財務可持續的同時，承擔服務“三農”社會使命，調和村鎮銀行主發起行與民間資本之間的沖突，提高村鎮銀行治理效率，促進村鎮銀行發展。政府對于村鎮銀行的治理是多方參與、分層實現的，其參與主體主要包括了中央政府、地方政府與村鎮銀行。中央政府對于地方政府的治理是內部治理，政府對于村鎮銀行的治理是外部治理，中央政府通過對地方政府的治理間接實現了對于村鎮銀行的治理。

2．政府治理的主要特征

村鎮銀行的政府治理系統具有復雜的內部結構，是一個開放的、復雜的、非線性的自組織系統，其有效發揮作用是以目標一致、功能齊備、結構合理、利益等為原則，通過內部系統間的物質與信息交換來實現的。這一政府治理系統由農村金融環境、農村金融主體與各級政府構成。政府治理的手段主要包括監督手段與激勵手段。村鎮銀行政府治理的目標是為農村地區提供有效的金融服務。因此，村鎮銀行政府治理的實質就是以政府、村鎮銀行、農戶和農企為主體，為實現各參與方的各自利益，基于對整個農村金融與農村經濟背景的把握，分析和判斷當前農村金融匱乏與缺失的原因，在現有制度框架基礎上，以監督機制與激勵機制為主要手段，使村鎮銀行能夠為農村地區提供有效的金融服務，實現農村經濟增長，并保證在農村經濟增長的情況下，令村鎮銀行能夠實現可持續發展，促進村鎮銀行與農村經濟不斷發展的良性循環。

政府在進行村鎮銀行治理的過程中會產生相應的治理成本，這些成本包括：

（1）協調摩擦成本，即設立與運營村鎮銀行過程中，農村金融資源重新配置所產生的成本。由于農村金融資產具有資產專用性，在重組或轉移過程中將產生交易成本，而導致效率的損失。

（2）資源增量成本，即在設立與運營村鎮銀行過程中，除了產生資源存量在農村金融體系進行重新配置之外，為突破系統內部結構的最低限制因子的制約，使系統內部資源配置實現最優，從系統外注入的用于糾正扭曲結構失調的新增外部資源投入的成本。

（3）時間機會成本，即在設立與運營村鎮銀行過程中，由失調狀態調整到協調狀態的實踐中，所付出的時間成本。

（4）協調管理成本，即治理村鎮銀行過程中所直接發生的成本，包括分析、判斷農村金融環境的成本，研究和制定村鎮銀行發展對策的成本，實施治理措施和手段的成本，監督措施和手段落實的成本以及評估治理效果的成本。