第一節 行政軟實力的理論來源

一 軟實力理論

一般認為，軟實力“是一種能力，它能通過吸引力而非威逼或利誘達到目的，是一國綜合實力中除傳統的、基于軍事和經濟實力的硬實力之外的另一組成部分，包括導向力、吸引力和效仿力，是一種同化式的實力——一個國家思想的吸引力和政治導向的能力”。[1]軟實力可以劃分為三個層次：一是文化及價值觀的吸引力。主要是語言、教育、信仰等產生的吸引力。二是社會制度及發展模式的影響力。社會制度包括政治制度、經濟制度、法律制度等，發展模式指的是一個國家基于本國獨有的歷史、文化背景所選擇的發展方式、發展路徑。三是國家形象在國際社會的感染力。國家形象是國家的外部公眾和內部公眾對國家本身、國家行為、國家的各項活動及其成果所給予的總的評價和認定。[2]隨著研究的推進，在軟實力問題上，已經派生出了“國家軟實力”“政府軟實力”“經濟軟實力”“區域軟實力”“企業軟實力”“文化軟實力”等新的研究領域。

二 行政文化理論

文化是指那些繼承下來的、確立共同社會活動基礎的觀點、信仰、價值觀和對世界認知的總和，是一群擁有同樣傳統的人所從事的活動和所擁有的思想觀念的全部范圍。[3]行政文化是一種特殊文化形態[4]，對其的認知，目前尚未達成一致，觀點主要有三：觀點一認為行政文化包括行政意識、行政心理、行政思想、行政原則、行政習慣、行政傳統、行政價值、行政信念、行政道德等各個方面。[5]觀點二認為行政文化是對行政機關工作人員推行政務、管理事務的行為具有普遍制約作用的各種精神因素的總和，主要由行政心理、行政意識以及行政價值等要素構成。[6]觀點三認為行政文化是政府官吏或者公務員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關系以及價值觀念。[7]

盡管對行政文化的理解角度不同，但是均可歸結為在一定歷史時期中所形成的行政傳統、行政價值、行政態度、行政規則、行政意識及行政情感等，影響著行政系統的運行和行政人員的情感、心理、價值取向、人際關系等。

三 行政倫理理論

行政倫理是直接約束政府公共管理的各種道德倫理規范的總和，這其中包括從事政府公共管理的價值傾向或觀念、道德倫理、慣例等。[8]行政倫理體現政府組織和行政人員的行政價值觀、行政道德觀及行政責任觀等。其中，行政責任是行政倫理的關鍵。[9]行政責任包括主觀行政責任和客觀行政責任。主觀行政責任指的是在行政人員的品行、良知、擔當感等倫理要素的驅使下主動并勇于承擔行政責任；而“所有客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、人員管理和實現某一目標負責”。[10]行政倫理主要依靠道德倫理、責任倫理的導引作用和規范性來產生效用。對內，其對政府組織和行政人員產生道德導引以及樹立責任倫理觀念；對外，其能夠使社會公眾對政府組織和行政人員產生道德倫理規范、責任倫理規范的認同感。行政倫理反映的是一個政府的倫理水平、公信力的強弱、公平正義的程度以及以人為本的態度，任何一個政府、任何行政人員都必須具備良好的行政倫理。

四 新公共服務理論

肇始于21世紀初期的新公共服務理論，是建立在對古典公共行政和新公共管理理論的批判與演化之上，并以民主公民權理論、社區與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政、后現代公共行政等為理論來源的一種理論。新公共服務理論以民主、公民權和為公共利益服務為主要理論分析框架，提出七種核心理念，即服務于公民而非顧客；追求公共利益；重視公民權勝過重視企業家精神；思考要具有戰略性，行動要具有民主性；承認責任并不簡單；服務而非掌舵；重視人，而不只是重視生產率。[11]

新公共服務理論為行政軟實力提供以下理論來源：一是服務精神。新公共行政理論認為政府的角色應從“掌舵”轉向“服務”。政府角色的轉變，意味著政府治理手段的變化。政府治理應從傳統的管理、控制過渡到服務，以更好地滿足公共利益。政府服務既是一種能力，也是一種精神。這種服務精神內嵌于行政軟實力之中，是行政軟實力理論的重要價值觀念。二是民主權利。新公共行政理論重視公民民主權利的實現，強調公眾參與行政過程的重要性。不同的政府管理體制需要不同的民主權利形式，而能夠產生影響力和吸引力的民主權利形式，是行政軟實力的體現，也是行政軟實力形成的理論要素。三是責任擔當。新公共服務理論所要求的責任擔當包括政府官員的行為要負責、合乎道德、符合民主原則和公共利益的期望等。這些責任要素，為行政軟實力提供倫理層面的借鑒。

五 新制度主義理論

20世紀80年代以后，基于對舊制度主義理論的批判和行為主義的反思，新制度主義理論應運而生。新制度主義理論不再局限于舊制度主義理論的法律主義、結構主義、整體主義、歷史主義以及規范分析，而是極大擴展了研究的層面。新制度主義理論形態涵蓋規范制度主義、理性選擇制度主義、歷史制度主義、經驗制度主義及社會學制度主義等。新制度主義理論擴展了制度的含義，認為制度不僅包括正式的結構，還包括非正式的結構、慣例和觀念，從而使研究的范圍、內容豐富了很多。[12]新制度主義理論在方法論上，也不再局限于個人主義方法論、靜態分析、歸納分析，而是增加了動態、定量分析等。新制度主義理論在當代的興起，不僅表現在學者從不同的視角對制度進行全方位的研究，包括制度的含義、構成、起源、變遷、行為與制度的關系、制度與文化的關系等主題，也表現在把新制度主義理論運用到公共管理、公共政策分析、比較政治、國際關系以及歐洲一體化研究中。[13]

新制度主義理論在公共管理領域中的應用，對行政制度的制定產生直接影響，其能夠從不同流派研究行政制度形成、規則及變遷等問題，提出何為良好的行政制度，為公共管理活動中行政制度的制定提供理論和方法論上的借鑒。