第二節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型

一、首長制與合議制

根據(jù)最高決策層享有最后決策權(quán)的人數(shù)來劃分，領(lǐng)導(dǎo)體制可分為首長制與合議制。

首長制，也稱獨(dú)任制，是指法定的決策權(quán)力集中在最高領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)人手中的領(lǐng)導(dǎo)體制。合議制，亦稱委員會(huì)制，是指把法定的最高決策權(quán)力賦予領(lǐng)導(dǎo)集體，共同按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行抉擇的領(lǐng)導(dǎo)集體，共同按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行抉擇的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

首長制的優(yōu)點(diǎn)是：職權(quán)集中，責(zé)任明確，指揮靈活，行動(dòng)迅速，有利于減少不必要的權(quán)力沖突和內(nèi)部摩擦。而缺點(diǎn)是：一個(gè)人的知識(shí)、智慧和才能畢竟有限，因而處事難免有思慮欠周之處，易招致決策的失誤；如果主要負(fù)責(zé)人選擇不當(dāng)，就會(huì)出現(xiàn)獨(dú)斷專行，濫用權(quán)力，造成腐敗。

合議制的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，決策民主，保證決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性；同時(shí)，執(zhí)行過程中分工合作，既可減輕主要負(fù)責(zé)人的工作負(fù)擔(dān)，發(fā)揮每個(gè)人的長處，又可相互監(jiān)督，避免個(gè)人專斷，克服濫用權(quán)力等弊端。而缺點(diǎn)是：責(zé)任不明，事權(quán)不專，易于產(chǎn)生互相扯皮、爭功諉過等現(xiàn)象，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩，效率不高。

如前所述，首長制與合議制各有利弊，并無絕對(duì)優(yōu)劣之分。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)組織性質(zhì)、決策問題的重要程度和時(shí)間要求等靈活選用。一般來說，黨政系統(tǒng)、立法機(jī)構(gòu)的決策責(zé)任大，宜采用合議制。因?yàn)樗麄冞\(yùn)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、制定方針政策、擬定法律條令等都須反復(fù)醞釀、充分討論，集體作出決定。而執(zhí)行機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)系統(tǒng)宜實(shí)行首長制。因?yàn)檫@些系統(tǒng)講究效率，要求反應(yīng)迅速，處理果斷，避免拖拉。

應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制中，首長制和合議制正在相互靠攏，出現(xiàn)結(jié)合并用的趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為：一是互相滲透，即總體上的首長制兼有合議制的成分，或者總體上的合議制含有首長制的因素；二是互相制約，在同一權(quán)力的行使過程中，交替采用合議制與首長制，使這兩種體制在權(quán)力構(gòu)成上相互限制、相互約束，以保證權(quán)力使用的慎重與科學(xué)；三是互相配合，決策的合議制配合以執(zhí)行的首長制（即分工負(fù)責(zé)制），既可保證決策的科學(xué)性，又能提高辦事效率，達(dá)到揚(yáng)長避短、相互補(bǔ)充的作用。像我國的行政首長負(fù)責(zé)制、廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制便類似于這種情況。

二、集權(quán)制與分權(quán)制

按照不同層次即上下級(jí)組織的職權(quán)分配關(guān)系來劃分，領(lǐng)導(dǎo)體制可分為集權(quán)制與分權(quán)制。

集權(quán)制是指一切決策都集中于上級(jí)組織，而下級(jí)組織只能依據(jù)上級(jí)的決定、法令和指示辦事，沒有或者少有自主權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制。分權(quán)制是下級(jí)機(jī)關(guān)在自己管轄的范圍之內(nèi)，有權(quán)自行進(jìn)行決策。上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的事情較少干預(yù)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，指揮便捷，統(tǒng)籌全局，計(jì)謀長遠(yuǎn)，易于兼顧各方利益。其缺點(diǎn)是：缺少彈性和靈活性，不能因地制宜地發(fā)展個(gè)性，顧及不到矛盾的特殊性，適應(yīng)客觀環(huán)境的應(yīng)變能力比較差。

分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于因地制宜，較好地適應(yīng)客觀環(huán)境的變化要求，靈活多樣地貫徹上級(jí)指示，推動(dòng)工作；能較大程度地發(fā)展個(gè)性及特長，使下級(jí)獨(dú)立自主地開展工作，充分發(fā)揮他們的智慧和才干。其缺點(diǎn)是：容易形成政令不統(tǒng)一，局部往往從自身利益出發(fā)，產(chǎn)生本位主義、分散主義、地方保護(hù)主義等，不顧整體利益和長遠(yuǎn)利益，甚至為了局部利益而犧牲或損害整體利益和長遠(yuǎn)利益。

不言而喻，集權(quán)制和分權(quán)制各有優(yōu)劣，應(yīng)正確處理兩者的關(guān)系。哪些權(quán)力要集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，哪些權(quán)力要分授給下級(jí)部門，集權(quán)應(yīng)集中到什么程度，分權(quán)可分授到何種程度，沒有一個(gè)固定的模式，需要根據(jù)不同時(shí)期的任務(wù)和不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，不同的環(huán)境和條件進(jìn)行具體探索和合理確定。

三、層級(jí)制和職能制

按照整個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)部各支系統(tǒng)的職權(quán)性質(zhì)和職權(quán)范圍來劃分，領(lǐng)導(dǎo)體制可分為層級(jí)制和職能制。

層級(jí)制，亦稱層次制、直線制，是指一個(gè)組織系統(tǒng)從縱向的垂直線上劃分為若干個(gè)層次，從指揮中心到最基層形成一個(gè)“寶塔式”的指揮系統(tǒng)，即層層進(jìn)行直接的指揮、監(jiān)督和控制。每一層級(jí)對(duì)上一級(jí)層級(jí)負(fù)責(zé)。如行政系統(tǒng)的國務(wù)院、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府之間的隸屬關(guān)系，就是層級(jí)制領(lǐng)導(dǎo)體制。職能制，亦稱分職制、機(jī)能制，是指一個(gè)組織系統(tǒng)在橫向的平行線上設(shè)置若干職能部門，各部門之間的關(guān)系是法定平等的關(guān)系，但各有其獨(dú)特職能和業(yè)務(wù)范圍，如國務(wù)院各部（委），省、市人民政府各廳（局）等，都是按照職能制建立起來并開展工作的。

層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)力集中，指揮統(tǒng)一；分級(jí)負(fù)責(zé)，步調(diào)一致；責(zé)任明確，行動(dòng)迅速；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，調(diào)動(dòng)工作時(shí)的適應(yīng)能力比較強(qiáng)。其缺點(diǎn)是：容易造成領(lǐng)導(dǎo)者包攬一切，影響下屬積極性的發(fā)揮；容易使領(lǐng)導(dǎo)者陷入事務(wù)堆里，導(dǎo)致草率行事。

職能制的優(yōu)點(diǎn)是：分工精細(xì)，各司其職；業(yè)務(wù)熟練，效率較高；易于培養(yǎng)專門人才。其缺點(diǎn)是：專業(yè)性的業(yè)務(wù)容易產(chǎn)生較大的依賴性；分工精細(xì)會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立，人浮于事，基層忙亂的現(xiàn)象；主管部門過多，形成政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)；容易產(chǎn)生層層設(shè)卡，職能交叉，手續(xù)繁多，不利于整體協(xié)調(diào)。

值得注意的是，在一般的大型組織中，特別是國家行政機(jī)關(guān)組織體系中，層級(jí)制和職能制必須緊密結(jié)合，混合使用，形成直線節(jié)制、縱橫協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)的綜合體制。例如，我國行政系統(tǒng)就是如此，國務(wù)院、省政府、縣政府的權(quán)限劃分體現(xiàn)了層級(jí)制，各級(jí)政府所屬的各部委辦、廳局室等則屬于職能制。

在建立層級(jí)制與職能制相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)，應(yīng)注意解決好以下問題：一是管理幅度問題。所謂管理幅度是指一個(gè)組織所領(lǐng)導(dǎo)的組織人員的數(shù)額及其區(qū)域分布。管理幅度過小，該組織不能充分發(fā)揮效能；管理幅度過大，會(huì)造成組織領(lǐng)導(dǎo)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，管理幅度要適當(dāng)，要根據(jù)組織的任務(wù)、目標(biāo)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等合理地加以確定。二是層次設(shè)置問題。縱向?qū)哟翁伲瑫?huì)加大領(lǐng)導(dǎo)者的工作量，降低對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行有效控制的能力；縱向?qū)哟翁啵謺?huì)增加中間環(huán)節(jié)，延緩領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)程。一般來說，縱向?qū)哟卧O(shè)置的多少主要取決于管理幅度和工作量。三是各層級(jí)的職能部門劃分問題。職能部門的劃分，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的性質(zhì)及其分解方式。領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)性質(zhì)不同，職能部門便不同；領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)分解不一樣，職能部門也會(huì)不一樣。職能部門的劃分，還取決于上一級(jí)職能部門的設(shè)置狀況。四是各職能部門職責(zé)和權(quán)限的確定問題。在職能部門不變的情況下，對(duì)于新增職權(quán)，應(yīng)明確授予某一部門，對(duì)于涉及幾個(gè)部門的工作，應(yīng)指定牽頭部門，以避免扯皮拖沓。

四、完整制與分離制

按照接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)指揮監(jiān)督數(shù)額的多少，領(lǐng)導(dǎo)體制可分為完整制與分離制。

完整制亦稱集約制、一元化，是指在復(fù)雜的組織系統(tǒng)中，同一層次各機(jī)關(guān)、各部門所接受的上級(jí)指揮監(jiān)督權(quán)完全集中于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者或一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。分離制，亦稱獨(dú)立制、多元化，是指同一層次的各機(jī)關(guān)、各部門所接受的上級(jí)指揮監(jiān)督權(quán)分屬于兩個(gè)以上領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

完整制的優(yōu)點(diǎn)是：可以形成統(tǒng)籌全局的計(jì)劃和政策；集中權(quán)力，統(tǒng)一指揮，可以消除各單位之間的工作重復(fù)與權(quán)力沖突，便于協(xié)調(diào)與合作，統(tǒng)一指揮，可以減少獨(dú)立工作機(jī)構(gòu)，避免重復(fù)性機(jī)構(gòu)設(shè)置所造成的浪費(fèi)。其缺點(diǎn)是：權(quán)力過分集中，容易釀成領(lǐng)導(dǎo)者專制主義、官僚主義作風(fēng)的滋生；被領(lǐng)導(dǎo)的組織失去自主權(quán)，其積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性受到壓抑。

分離制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)力分散，互相牽制，可以防止專斷和濫用權(quán)力，下屬單位擁有一定的自主權(quán)，能增強(qiáng)活力，更好地發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；各單位分立，具有相對(duì)的獨(dú)立性，彼此間能夠互相監(jiān)督，展開競爭，容易發(fā)現(xiàn)真正的領(lǐng)導(dǎo)人才。其缺點(diǎn)是：容易產(chǎn)生各自為政，政出多門，工作重復(fù)，權(quán)力沖突，內(nèi)耗叢生，浪費(fèi)嚴(yán)重等。

完整制和分離制的存在是相對(duì)的。長期以來，我國領(lǐng)導(dǎo)體制基本上是完整制。但科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度綜合化的趨勢(shì)，要求我們要適當(dāng)?shù)匚辗蛛x制的因素和合理成分，當(dāng)然，對(duì)它的缺陷也要及時(shí)采納防范措施，防患于未然。總之，在完善領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)，我們應(yīng)把完整制和分離制有機(jī)地結(jié)合起來，形成比較理想的領(lǐng)導(dǎo)體制。