第一章 “國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的發(fā)展與一些重要政治術(shù)語(yǔ)的提出密切相關(guān)，這些政治術(shù)語(yǔ)提出來(lái)的時(shí)候公眾一開(kāi)始可能并不完全了解其真正內(nèi)涵，也沒(méi)有意識(shí)到與自己的切身利益關(guān)系，因?yàn)檫@些術(shù)語(yǔ)都樸素地刊登在中國(guó)共產(chǎn)黨的文件或《人民日?qǐng)?bào)》的社論里，一般讀者無(wú)法一下子理解。

但是中國(guó)的政治體制在“執(zhí)行力”方面是全球一流的，通過(guò)各級(jí)黨委政府的貫徹執(zhí)行，人民群眾通過(guò)身邊的具體改變，會(huì)逐漸理解這些政治術(shù)語(yǔ)的含義。例如，十一屆三中全會(huì)提出“改革開(kāi)放”，所有的中國(guó)人在多年后的生活變化中才逐步明白了其確切的含義。

中國(guó)共產(chǎn)黨的重要文件，每一個(gè)詞都是字斟句酌的，體現(xiàn)了很強(qiáng)的時(shí)代性。改革開(kāi)放以來(lái)，一些關(guān)系到重大基本制度的文件，吸收了國(guó)際政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，表現(xiàn)了我們走向現(xiàn)代化的決心。例如1993年，黨的十四屆三中全會(huì)的決定就用了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的術(shù)語(yǔ)，其中“資源配置”等術(shù)語(yǔ)都是國(guó)際通用的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)用語(yǔ)。

2014年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)十八屆三中全會(huì)，通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》，明確提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是一個(gè)令人耳目一新的提法，但肯定不是一個(gè)簡(jiǎn)單的術(shù)語(yǔ)，可能要過(guò)許多年回頭看，我們才能看到其對(duì)中國(guó)當(dāng)代政治和社會(huì)的重要影響。

本章的內(nèi)容涉及中國(guó)特色治理概念的形成過(guò)程，以及與互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系。

一 第五個(gè)現(xiàn)代化

現(xiàn)代化，主要是指現(xiàn)代以來(lái)一種社會(huì)和文化變遷的現(xiàn)象。19世紀(jì)中期，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的炮火驚醒了中國(guó)這個(gè)幾千年的老大帝國(guó)。追求現(xiàn)代化，成為中國(guó)人一個(gè)持之以恒的強(qiáng)大信念，貫穿著19世紀(jì)后期和整個(gè)20世紀(jì)。中華人民共和國(guó)成立伊始就提出建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)。1964年12月，在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，周恩來(lái)根據(jù)毛澤東的建議，在政府工作報(bào)告中首次提出，在20世紀(jì)內(nèi)，把中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國(guó)防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)。這就是全國(guó)人民都耳熟能詳?shù)摹八膫€(gè)現(xiàn)代化”。周恩來(lái)在闡述這個(gè)目標(biāo)的“兩步走”設(shè)想的過(guò)程中說(shuō)，第一步，使中國(guó)工業(yè)大體接近世界先進(jìn)水平；第二步，使中國(guó)工業(yè)走在世界前列。說(shuō)明我國(guó)對(duì)現(xiàn)代化的理解是深受“趕英超美”這樣的話語(yǔ)體系影響的，就是要在生產(chǎn)力、綜合國(guó)力方面趕上工業(yè)化國(guó)家。

我國(guó)之所以把現(xiàn)代化限定在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技這些“器物”層面，主要原因似乎是要排除政治文化等價(jià)值體系的內(nèi)容。世界進(jìn)入近代以來(lái)，現(xiàn)代化經(jīng)常被簡(jiǎn)單地演繹為“西化”，即以西歐、北美等地國(guó)家近現(xiàn)代以來(lái)形成的價(jià)值為目標(biāo)。但是從全球的視野看，現(xiàn)代化的內(nèi)容應(yīng)包括政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域。

進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，“四化”的口號(hào)被延續(xù)下來(lái)，但賦予了新的內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出黨在新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)是：“團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。”在這里，開(kāi)始把高度文明、高度民主看作社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)和特征，這就包含了政治、文化和價(jià)值體系的內(nèi)容。

十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，媒體就直接以“第五個(gè)現(xiàn)代化”來(lái)解讀。與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技不同，這個(gè)現(xiàn)代化不僅涉及生產(chǎn)力，還涉及生產(chǎn)關(guān)系，不僅涉及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還涉及了上層建筑。

根據(jù)全會(huì)的決定，“第五個(gè)現(xiàn)代化”就是“到二〇二〇年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。這里我們看到，這個(gè)現(xiàn)代化指的是“制度體系”。這是鄧小平同志在1992年提出的關(guān)于建設(shè)“一整套更加成熟、更加定型的制度”的戰(zhàn)略思想的發(fā)展。用中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平的話來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志（《編譯局副局長(zhǎng)：治理現(xiàn)代化就是政治現(xiàn)代化》，《南方都市報(bào)》2015年4月26日）。

二 從管理到治理

習(xí)近平總書(shū)記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”（《新余市委書(shū)記劉捷：促進(jìn)政府從管理型到治理型轉(zhuǎn)變》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月16日）任何政治形態(tài)的國(guó)家，都離不開(kāi)對(duì)社會(huì)的控制和引導(dǎo)，以確保國(guó)泰民安。這涉及從政治上和從歷史上對(duì)國(guó)家的認(rèn)識(shí)和理解，包括暴力論、契約論等。在中國(guó)的用詞中，“統(tǒng)治”帶有貶義，而“管理”是一個(gè)中性詞。近10年來(lái)，我們的詞匯中多了一個(gè)詞“治理”。與之對(duì)應(yīng)的英文詞是governance。當(dāng)代中國(guó)的政治術(shù)語(yǔ)，因?yàn)橛辛诉@個(gè)詞，可以在國(guó)際上更方便地進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。

“治理”是一個(gè)外來(lái)詞，最早可以溯源到希臘語(yǔ)，現(xiàn)代英語(yǔ)為steer，意思是“駕駛，操縱，控制，引導(dǎo)”。“治理”的概念在20世紀(jì)90年代被國(guó)際經(jīng)濟(jì)界、政治界運(yùn)用，特別是由于聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣組織、世界銀行運(yùn)用后得到廣泛傳播。當(dāng)代最早也是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域使用，例如“公司治理”“完善法人治理結(jié)構(gòu)”。

美國(guó)加州大學(xué)政治學(xué)教授馬克·貝維爾認(rèn)為，所有的“治理”，是指“控制的整個(gè)過(guò)程，無(wú)論這個(gè)控制過(guò)程是由政府、市場(chǎng)或網(wǎng)絡(luò)，還是家庭、部族，無(wú)論是正式還是非正式組織進(jìn)行的，也無(wú)論通過(guò)法律、規(guī)范、權(quán)力還是語(yǔ)言進(jìn)行的”（Bevir, Mark（2013）. Governance: A very short introduction. Oxford, U. K. : Oxford University Press）。國(guó)際環(huán)境研究中心的馬克·哈夫梯認(rèn)為，“治理”是“行動(dòng)者們參與創(chuàng)造、加強(qiáng)、修訂社會(huì)規(guī)范和制度等共同問(wèn)題的合作、決策的過(guò)程”（Hufty，Marc（2011）. “Investigating Policy Processes: The Governance Analytical Framework（GAF）”. In Wiesmann, U., Hurni, H., et al. Editors. Research for Sustainable Development: Foundations, Experiences, and Perspectives. Bern: Geographica Bernensia: 403-424）。

國(guó)際學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是，“治理”與傳統(tǒng)的政府管理的區(qū)別在于，后者是決策主體是有權(quán)威的政府部門(mén)，前者的決策過(guò)程則需要相關(guān)方多方參與，包括利益集團(tuán)代表、非政府組織、媒體等。全球治理委員會(huì)1995年在研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中對(duì)“治理”所下的定義是：

治理是各種公共的和私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

在國(guó)際上，治理的概念也已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。2003年12月，聯(lián)合國(guó)在日內(nèi)瓦發(fā)起召開(kāi)了信息社會(huì)世界首腦峰會(huì)第一階段會(huì)議。會(huì)議授權(quán)時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的安南設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)工作組，就會(huì)議提出的全球互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)行研究。2005年7月，該工作組發(fā)表了報(bào)告，給出了一個(gè)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理的定義，也是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，其定義的精神和全球治理委員會(huì)是一致的：

互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營(yíng)部門(mén)和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案。（李洪生：《互聯(lián)網(wǎng)治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題和公共政策研究》，載《中國(guó)信息年鑒2008》，http://wenku.baidu.com/link?url＝Q1IjAfM_nh5HiQdR3bL07Ypt6OF7jpp_63 xC340_Qs_VNCnd7ljFM9m11-AcrzYV_U8naZNPbAxZ3gqwj-EKbg9uWZTYH_WOhY7zgO_J9S_OSi）

在中國(guó)當(dāng)今理論界，對(duì)“治理”和“管理”的區(qū)別，主要統(tǒng)一在以下認(rèn)識(shí)上。

第一，主體不同。管理的主體只是政府或其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理的主體還包括企業(yè)、社會(huì)組織、其他社會(huì)自治力量乃至個(gè)人。政府不再只是治理的主體，而且也是治理的對(duì)象。社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。

第二，權(quán)威的來(lái)源不同。政府的管理權(quán)來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)從根本上說(shuō)是人民授權(quán)，但人民授權(quán)畢竟是間接的。而治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的“自治”“共治”。

第三，運(yùn)作不同。管理的運(yùn)作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性可能會(huì)受到質(zhì)疑，有時(shí)候其有效性難以保證。治理的運(yùn)作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加（《國(guó)家治理現(xiàn)代化學(xué)習(xí)100問(wèn)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2014，第13頁(yè)）。

三 法治、民生與創(chuàng)新

中國(guó)提出“社會(huì)建設(shè)”這個(gè)大題目后，必定要有相關(guān)的職能部門(mén)來(lái)貫徹這項(xiàng)工作。能寫(xiě)進(jìn)黨的代表大會(huì)報(bào)告的工作，一般都有一個(gè)對(duì)應(yīng)的部門(mén)。

“社會(huì)管理創(chuàng)新”作為具體工作需要層層執(zhí)行的時(shí)候，國(guó)內(nèi)大多數(shù)省市都是放在政法委（社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室）的。早在1991年，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第18次會(huì)議通過(guò)，以國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的名義，把社會(huì)治安綜合治理的有關(guān)問(wèn)題用法律形式固定下來(lái)。多年來(lái)，已經(jīng)在基層推行了很多做法，取得了很多經(jīng)驗(yàn)，例如“人防、物防、技防”的做法。人防就是人員巡邏、站崗等，物防就是通過(guò)物力進(jìn)行安全防范，阻擋罪犯作案。技防則是通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行安全防范，比如電子監(jiān)控、電子防盜報(bào)警等。還有一個(gè)普遍的做法就是“網(wǎng)格化管理”，即根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對(duì)每一網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)、全方位管理。它依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立一套精細(xì)、準(zhǔn)確、規(guī)范的綜合管理服務(wù)系統(tǒng)，政府通過(guò)這一系統(tǒng)整合政務(wù)資源，為轄區(qū)內(nèi)的居民提供主動(dòng)、高效、有針對(duì)性的服務(wù)，從而提高公共管理、綜合服務(wù)的效率，是一種數(shù)字化管理模式。這套體系的作用，一開(kāi)始主要是“維穩(wěn)”。后來(lái)，很多地方將公共服務(wù)引入這一系統(tǒng)，為民辦事，使其具有社會(huì)治理創(chuàng)新的意義。近年來(lái)，深圳在這方面就做了一些探索。

中央提出“社會(huì)管理創(chuàng)新”后，各地的認(rèn)識(shí)不同，貫徹重點(diǎn)也就不一樣。如果還是以“維穩(wěn)”為主，那就還是由綜合治理辦公室來(lái)管；但如果真的要?jiǎng)?chuàng)新，在理念上從以“維穩(wěn)為主”變?yōu)椤熬S穩(wěn)與服務(wù)相結(jié)合”，嘗試中國(guó)特色的基層公眾參與，那就應(yīng)該重新設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此近年來(lái)各地都設(shè)立了“社會(huì)工作委員會(huì)”，基本上由黨委副書(shū)記任主任。十八大以后，有的黨委副書(shū)記和政法委書(shū)記分設(shè)，其工作進(jìn)一步脫離了“維穩(wěn)”的單一色彩。由于維穩(wěn)工作越來(lái)越走向法治化，目前正在逐步形成依法管理、公共服務(wù)和公眾各地參與融合一體的局面。

在2010年至2013年這段時(shí)間，社會(huì)工作突飛猛進(jìn)，涌現(xiàn)了很多新的典型，這些典型中很多都加入了互聯(lián)網(wǎng)的元素。因?yàn)槟菚r(shí)的互聯(lián)網(wǎng)管理體系是二級(jí)管理（到省級(jí)），地市以下的城市由于沒(méi)有管理權(quán)限，主要工作都投入互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和創(chuàng)新上。例如鎮(zhèn)江經(jīng)驗(yàn)、寧波經(jīng)驗(yàn)。2011年11月28日，時(shí)任中宣部部長(zhǎng)的劉云山在江蘇鎮(zhèn)江考察互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)管理工作時(shí)，對(duì)該市互聯(lián)網(wǎng)管理工作的經(jīng)驗(yàn)予以充分肯定，稱鎮(zhèn)江的做法和經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，互聯(lián)網(wǎng)管理應(yīng)當(dāng)推廣到地市這一級(jí)，后來(lái)全國(guó)在鎮(zhèn)江開(kāi)了一次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。鎮(zhèn)江經(jīng)驗(yàn)中一個(gè)最響亮的口號(hào)就是“以用帶管”，把及時(shí)發(fā)現(xiàn)輿情、及時(shí)回應(yīng)民意、及時(shí)解決問(wèn)題放在第一位。

細(xì)心研讀十八大報(bào)告的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，與十七大相比，雖然“社會(huì)建設(shè)”仍然是“五位一體”的組成部分，但其標(biāo)題為“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，把社會(huì)建設(shè)置于“改善民生”之中，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)”。然后展開(kāi)來(lái)講民生問(wèn)題，主要是教育、就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、醫(yī)療健康，最后再提到“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，淡化了社會(huì)建設(shè)的政治色彩，豐富了其現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵。

四 “國(guó)家治理”與“現(xiàn)代化”

人類發(fā)展到21世紀(jì)，面對(duì)后現(xiàn)代化的共同問(wèn)題，在全球經(jīng)濟(jì)一體化、互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代條件下，一些概念被國(guó)際組織不斷地提出來(lái)。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署屬下的拉丁美洲地方政府區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目計(jì)劃中對(duì)“治理”的描述在國(guó)際上被廣泛引用：

治理，是政治體系用來(lái)解決決策者和接受者之間沖突矛盾的規(guī)則（合法性）。它被用來(lái)描述“機(jī)構(gòu)的合適職能以及他們被公眾接受的程度”（正當(dāng)性），以及描述政府以民主方式（公眾參與）所達(dá)致的效用。（Applebaugh, J.（Rapporteur），“Governance Working Group”, Power-point Presentation, National Defense University and ISAF, 2010, slide 22）

中國(guó)結(jié)束封建帝制以后，在建立什么樣的國(guó)家、采取什么樣的制度方面，經(jīng)過(guò)了艱苦的嘗試和斗爭(zhēng)。這些嘗試，都可以宏觀地視為對(duì)治理體系和治理能力的探索。

中國(guó)共產(chǎn)黨人提的“治理”不是西方的“分權(quán)”“社會(huì)多中心治理”“社會(huì)自治”。那么，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，其“現(xiàn)代化”體現(xiàn)在哪里？理論界的共識(shí)是這樣一段話：

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，基于人民當(dāng)家做主的本質(zhì)規(guī)定性，遵循人民的意志要求，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化新的歷史條件下，按照科學(xué)、民主、依法、有效性，優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國(guó)家管理體制機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同和和諧，達(dá)成政治的長(zhǎng)治久安。（《國(guó)家治理現(xiàn)代化學(xué)習(xí)100問(wèn)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2014，第15頁(yè)）

筆者認(rèn)為，這段話在以下方面體現(xiàn)了與“現(xiàn)代化”的密切關(guān)聯(lián)。

“遵循人民的意志要求”，既是共產(chǎn)黨“人民當(dāng)家做主”的核心理念，也與國(guó)際上的“治理”理念相呼應(yīng)，與中國(guó)共產(chǎn)黨多次在全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中提出的“有序政治參與”是一致的，與學(xué)術(shù)界“公眾參與”的概念也是一致的。

“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化新的歷史條件下”，明確表達(dá)了我們要根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和新的社會(huì)情況做出調(diào)整。在新的歷史條件中，最主要的是國(guó)家要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，商品經(jīng)濟(jì)為輔”到今天把市場(chǎng)作用變成決定性的作用，我們國(guó)家形成這樣的思路經(jīng)歷了30多年。在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)主體多元了，人的身份多元了，社會(huì)呈現(xiàn)了現(xiàn)代化的面貌。

“優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國(guó)家管理體制機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)政能力”，關(guān)鍵在于“優(yōu)化”，就是在不改變根本制度的前提下做一些改良，其中最重要的就是“依法治國(guó)”，也包括恢復(fù)和堅(jiān)持“密切聯(lián)系群眾”等優(yōu)良傳統(tǒng)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化，離不開(kāi)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)、運(yùn)用和治理。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)具有很強(qiáng)的同構(gòu)關(guān)系。國(guó)家治理和對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用與治理，借用中國(guó)傳統(tǒng)文化的智慧，我們可以說(shuō)，其目的都是要實(shí)現(xiàn)“政通人和”。

“政通”，就是在后現(xiàn)代社會(huì)、信息化社會(huì)中，適應(yīng)全球互聯(lián)互通的新條件，通過(guò)完善立法、執(zhí)法、守法，大力改革政府運(yùn)作，限制政府公權(quán)力的使用，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切。

“人和”，就是政府和社會(huì)共同營(yíng)造和諧的環(huán)境，在良好的社會(huì)政策下老有所養(yǎng)、幼有所依、年輕人有上升通道期許。同時(shí)，依法行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，尤其是通過(guò)網(wǎng)上平臺(tái)。

“政通”就是政府治理，“人和”就是社會(huì)治理。以下筆者將逐一討論。

五 “政通”：政府治理

自從中國(guó)宣布進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，政府在治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式等方面如何與之相適應(yīng)，就成為10多年來(lái)的持續(xù)話題。在中國(guó)當(dāng)代政治話語(yǔ)中，主要體現(xiàn)在“轉(zhuǎn)變政府職能”上，也與“從嚴(yán)治黨”緊密相連。在全球的學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，整個(gè)進(jìn)程也可以視為建立現(xiàn)代政府的進(jìn)程。

貫穿于整個(gè)改革開(kāi)放進(jìn)程的，是對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)，尤其是如何結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)踐回答政府和市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題。中國(guó)宣布進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的早期，大家對(duì)“小政府大社會(huì)”的認(rèn)識(shí)是較為一致的，改革開(kāi)放的進(jìn)程就是簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)程。在這個(gè)過(guò)程中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，社會(huì)活躍程度增加。

2008年發(fā)生金融風(fēng)暴，中國(guó)優(yōu)越的體制在全球經(jīng)濟(jì)衰退中發(fā)揮了力挽狂瀾的作用，中國(guó)政府高效地采取了行政手段，保持了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，令世界矚目，這使全球理論界重新審視政府和市場(chǎng)之間的作用，“中國(guó)模式”成為政治經(jīng)濟(jì)界討論的話題。

金融風(fēng)暴過(guò)去后，中國(guó)就像服了猛藥的人一樣，各種副作用顯現(xiàn)出來(lái)。國(guó)有企業(yè)過(guò)大，降低了社會(huì)的活力。市場(chǎng)和政府的作用再次成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。在這樣的背景下，2013年中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)十八屆三中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在中國(guó)改革開(kāi)放30多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，得出了一個(gè)重要結(jié)論：

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

在這個(gè)闡述中，關(guān)鍵是兩個(gè)要素：一是“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，二是“更好發(fā)揮政府作用”。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用，顯示中國(guó)決策層把市場(chǎng)的作用放到更加重要的位置；強(qiáng)調(diào)政府的作用，是在這個(gè)基礎(chǔ)上提出的，但“更好發(fā)揮”，對(duì)“自由主義”人士把市場(chǎng)作用推到極端起到了遏制的作用。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放實(shí)踐，我們對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)起碼達(dá)成以下共識(shí)。

服務(wù)型政府

服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語(yǔ)言表述就是為公眾服務(wù)的政府。中華人民共和國(guó)成立伊始，各級(jí)政府都命名為“人民政府”。中國(guó)人民可以通過(guò)各級(jí)人大，將管理國(guó)家的權(quán)力委托給各級(jí)政府，人民和政府之間形成了一種“委托代理”關(guān)系。在這種關(guān)系中，人民是委托人，政府是代理人，人民賦予政府管理國(guó)家的權(quán)力，政府要履行代理人義務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代，中國(guó)政府是一個(gè)“全能型”“管制型”的政府，政府大包大攬，以計(jì)劃指令、行政管制為主要手段。服務(wù)型政府以服務(wù)為宗旨，這意味著政府與公眾的關(guān)系將轉(zhuǎn)化為服務(wù)供給者與消費(fèi)者的關(guān)系。政府行使權(quán)力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務(wù)。按照現(xiàn)代公共管理的理念，政府不是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)（參見(jiàn)陳廣勝《走向善治》，浙江大學(xué)出版社，2007）。服務(wù)型政府要求政府職能是有限的，政府要還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)，政府主要是做市場(chǎng)和個(gè)人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供維護(hù)性的公共服務(wù)和社會(huì)性的公共服務(wù)。維護(hù)性的公共服務(wù)主要包括維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民權(quán)利、保障國(guó)家安全和社會(huì)安全，這是服務(wù)型政府的基石；社會(huì)性的公共服務(wù)主要是指完善社會(huì)福利體系和健全社會(huì)保障制度，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共事業(yè)和社會(huì)保障等，社會(huì)性公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要體現(xiàn)。

轉(zhuǎn)變政府職能，就是走向“責(zé)任政府”和“有限政府”。為此，中國(guó)歷屆政府經(jīng)過(guò)了多輪的簡(jiǎn)政放權(quán)。2013年3月14日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，這是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)推進(jìn)的第七次政府機(jī)構(gòu)改革。同年5月13日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕拉開(kāi)。這是短短一個(gè)月內(nèi)國(guó)務(wù)院第三次提及簡(jiǎn)政放權(quán)。會(huì)議提出，要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

服務(wù)型政府要求政府的施政目標(biāo)必須首先征得服務(wù)對(duì)象，即民眾的同意。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)一定的民主法定程序，即要公民參與到?jīng)Q策的過(guò)程中，由民眾和政府通過(guò)雙向的交流互動(dòng)，達(dá)成一致來(lái)決定。這就要求政府充分利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)手段，做到政務(wù)公開(kāi)，便于參與和查詢。人民與政府之間如果是“委托代理”關(guān)系，在關(guān)系到社會(huì)民生問(wèn)題、關(guān)系到政府是否正確履職的問(wèn)題時(shí)，輿論監(jiān)督是非常重要的一個(gè)方面。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，輿論監(jiān)督是新聞單位的事情，而新聞單位長(zhǎng)期以來(lái)又是官辦的。只有到了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，普通百姓才有了監(jiān)督政府的工具。

法治政府

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府就應(yīng)該是法治政府。2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題。同年10月28日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。依法治國(guó)作為中國(guó)基本治國(guó)方略，強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，其中執(zhí)法是關(guān)鍵。國(guó)家的法律法規(guī)都需要各級(jí)政府來(lái)實(shí)施。與群眾關(guān)系最密切的是各級(jí)人民政府，政府的決策與執(zhí)法活動(dòng)是否合法、是否適當(dāng)，不僅關(guān)系人民福祉和社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國(guó)這一基本方略能否落實(shí)。因此，法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵。如果能夠緊緊抓住這個(gè)關(guān)鍵，在規(guī)范政府權(quán)力的行使、防止權(quán)力濫用方面有切實(shí)可行的制度安排，將對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)產(chǎn)生重大影響。

多年來(lái)，中國(guó)政府采取一系列措施切實(shí)推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。繼1999年頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》后，2004年中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院又發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，提出了此后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。與“從嚴(yán)治黨”層面提出來(lái)的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”相對(duì)應(yīng)的，是“不得法外設(shè)權(quán)”。2005年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上做政府工作報(bào)告，強(qiáng)調(diào)“所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門(mén)不得法外設(shè)權(quán)”（《李克強(qiáng)：任何政府部門(mén)不得法外設(shè)權(quán)》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2015/0305/c70731-26641749.html）。

在“依法治國(guó)”的治國(guó)方略提出來(lái)后，“責(zé)任政府”就被賦予了一種法律上的含義。政府在違法或者不當(dāng)行使職權(quán)的時(shí)候就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，做到“執(zhí)法有保障，有權(quán)必有責(zé)，違法受追究，侵權(quán)須賠償”（國(guó)務(wù)院：《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2004年3月22日）。

政府治理的提出，或者說(shuō)中國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程，對(duì)應(yīng)著中國(guó)公民可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)批評(píng)政府、討論公共政策的時(shí)代背景，也是中國(guó)共產(chǎn)黨“密切聯(lián)系群眾”的一個(gè)必然要求。

六 “人和”：社會(huì)治理

社會(huì)建設(shè)的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的綱領(lǐng)性文件中，“建設(shè)”是一個(gè)重要概念。最早是1978年十一屆三中全會(huì)提出了“兩個(gè)文明建設(shè)”（物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)），對(duì)應(yīng)了馬克思的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑”理論。十六大加上了“政治文明”，三個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。到了十七大，提出了“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的基本目標(biāo)”。而到了十八大，加上了“生態(tài)文明”，形成了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)“五位一體”。

“社會(huì)建設(shè)”的提出，引發(fā)了理論界的熱議。這個(gè)政治術(shù)語(yǔ)帶有濃厚的中國(guó)特色，有很強(qiáng)的針對(duì)性。如果將社會(huì)建設(shè)按字面譯成英語(yǔ)social construction，外國(guó)人會(huì)一頭霧水。在西方國(guó)家的基本語(yǔ)匯中，勉強(qiáng)能與之對(duì)應(yīng)的是social policy。

這實(shí)際上反映了當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，中國(guó)的發(fā)展從簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)渡到發(fā)展成果為人民共享。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)一直以兩位數(shù)的發(fā)展速度，讓世界稱奇，奠定了中國(guó)在世界上的地位，穩(wěn)定了執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。前20多年改革開(kāi)放中，“發(fā)展”“開(kāi)發(fā)”、GDP壓倒一切。中國(guó)的各級(jí)黨委、政府都把招商引資、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)作為頭號(hào)大事，各省份儼然成了一個(gè)以黨委牽頭的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，省份間開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的GDP競(jìng)賽。進(jìn)入21世紀(jì)后，不顧一切往前沖的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，在均衡、公正等方面帶來(lái)的問(wèn)題漸漸顯現(xiàn)。各地政府經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)有了積累，理所當(dāng)然地要提供更多公共服務(wù)，而公共服務(wù)開(kāi)了頭，就注定只能更好，不能降低水平。超高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有全面惠及中低階層，貧富差距拉大。這使得執(zhí)政者要鄭重思考鄧小平關(guān)于社會(huì)主義“最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”的論述，“發(fā)展成果由全體人民共享”的呼聲日益高漲。

其次，這反映了中國(guó)人民從改善物質(zhì)生活的簡(jiǎn)單要求，向政治、文化權(quán)利的更高需求發(fā)展。結(jié)束“文化大革命”后，廣大人民群眾生活條件日益改善，這個(gè)時(shí)期是全體民眾幸福感的上升期，從吃飽穿暖，到購(gòu)置家用電器，到體制內(nèi)的房產(chǎn)私有化，都是物質(zhì)層面的改善。進(jìn)入21世紀(jì)后，執(zhí)政者認(rèn)識(shí)到，不僅要著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的生活、生產(chǎn)和生命安全問(wèn)題，還要保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。這成為中國(guó)共產(chǎn)黨“一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。“科學(xué)發(fā)展觀要求發(fā)展必須堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，兼顧和協(xié)調(diào)好改革發(fā)展進(jìn)程中的各種利益關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)。其中一個(gè)重要方面，就是要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”（《全面把握科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年10月28日）

社會(huì)管理創(chuàng)新

“社會(huì)建設(shè)”提高到與其他“四個(gè)建設(shè)”平行的地位后，“社會(huì)管理創(chuàng)新”就成了題中應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大召開(kāi)兩年后，2004年，四中全會(huì)提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。又過(guò)了三年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)十七大，這個(gè)概念得到比較完整的表達(dá)：

建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。

到了2012年，十八大又在上述社會(huì)管理格局的基本框架中加入了“法制保障”。

這個(gè)表述，把控制權(quán)（黨委領(lǐng)導(dǎo)）、責(zé)任主體（政府）、社會(huì)和公眾的具體路徑指出來(lái)了。其中，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的新提法。這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次比較鮮明地提出社會(huì)組織和公民個(gè)人在社會(huì)管理中的主體性及其對(duì)政府社會(huì)管理的監(jiān)督制約作用。

中國(guó)有著漫長(zhǎng)的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的傳統(tǒng)，有著與美國(guó)完全不同的歷史和文化特點(diǎn)。托克維爾在《論美國(guó)民主》中，對(duì)民主為什么在美國(guó)不是演變成像歐洲那樣的暴力革命的問(wèn)題很著迷，他的結(jié)論是三個(gè)特點(diǎn)促成了美國(guó)式的民主，即地方政府（自治）、公民聯(lián)合（民間組織，civil association）和宗教精神。

中國(guó)其實(shí)也存在地方的民間自治的傳統(tǒng)，主要體現(xiàn)在農(nóng)村的宗法制度，由同姓同宗為紐帶組成聯(lián)盟，鄉(xiāng)紳就是其代表。但新中國(guó)成立后，隨著階級(jí)的劃分，這一傳統(tǒng)便斷了。“文革”開(kāi)始后，“一個(gè)聲音到底”更是成為中國(guó)政治最鮮明的特點(diǎn)。為了使“一個(gè)聲音到底”，只要偉大領(lǐng)袖有最新指示，不僅要上報(bào)紙、廣播，更要一個(gè)村一個(gè)村敲鑼打鼓地宣布。公眾的政治表達(dá)變成了整齊劃一的集體表達(dá)。

“社會(huì)協(xié)同”意味著對(duì)社會(huì)組織登記、管理和運(yùn)行的放寬。這種放寬是有條件、有序的，底線是控制政治類、“外國(guó)勢(shì)力滲透”類（各種NGO）。2006年3月，廣東省出臺(tái)了《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，開(kāi)全國(guó)風(fēng)氣之先。這個(gè)法規(guī)要求，行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，指導(dǎo)單位不再干預(yù)行業(yè)協(xié)會(huì)的人、財(cái)、物，行業(yè)協(xié)會(huì)直接向民政部門(mén)申請(qǐng)成立。同年8月，深圳市的登記部門(mén)登記了全市第一家，也是全國(guó)第一家無(wú)主管單位的行業(yè)協(xié)會(huì)——“深圳市國(guó)際貿(mào)易貨主協(xié)會(huì)”。

“社會(huì)協(xié)同”必然伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)現(xiàn)代政府的變化，能交給社會(huì)辦的，政府不直接辦，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。以上述“深圳市國(guó)際貿(mào)易貨主協(xié)會(huì)”為例，該協(xié)會(huì)成立后，代表深圳貨主與境外班輪公會(huì)、運(yùn)價(jià)協(xié)議組織、船運(yùn)公司、港口碼頭等進(jìn)行維權(quán)談判，降低或取消各種不合理收費(fèi)，為深圳每年節(jié)約了30多億元的物流成本（見(jiàn)深圳市民政局內(nèi)刊《觀察》2014年第2期，第14頁(yè)）。

“公眾參與”更是一個(gè)現(xiàn)代政府的概念。按照俞可平教授的理解，“公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)”。在當(dāng)代中國(guó)，“公眾參與”主要在三個(gè)層面展開(kāi)：一是立法層面的公眾參與，如立法聽(tīng)證和利益集團(tuán)參與立法；二是公共決策層面，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過(guò)程中的公眾參與；三是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實(shí)施、基層公共事務(wù)的決策管理等。公眾參與主要形式是公示、聽(tīng)取意見(jiàn)、咨詢、聽(tīng)證等。

公眾參與不僅體現(xiàn)在公共政策的制定上，也體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的管理上。我們用垃圾分類的現(xiàn)象來(lái)說(shuō)明這個(gè)道理。隨著城市化的發(fā)展，全國(guó)各地都出現(xiàn)垃圾圍城的嚴(yán)重問(wèn)題，大城市每天產(chǎn)生的垃圾都超過(guò)億噸。建垃圾填埋場(chǎng)、焚燒場(chǎng)，普遍都遇到“鄰避”問(wèn)題。城市要持續(xù)發(fā)展，垃圾減量和分類，是全世界大城市都在做的。但中國(guó)做得可能是最差的。原因在哪里？我們的政府也在提倡垃圾分類，也向各社區(qū)派發(fā)垃圾分類桶，但10年過(guò)去了，這些垃圾桶中的垃圾還是大多沒(méi)有分類。其根本原因就在于，市民是被要求的。而政府在媒體上整天說(shuō)的都是一些宏大敘事，與GDP、漂亮的林蔭大道相比，垃圾分類實(shí)在不算什么。哪一個(gè)城市的離任者會(huì)對(duì)上級(jí)說(shuō)，他在任期間，把某城市的群眾變得學(xué)會(huì)有垃圾分類的習(xí)慣了？最終，垃圾圍城還是要公眾來(lái)承擔(dān)后果。我們自己用電池污染了地下水，導(dǎo)致我們水不能喝；我們把塑料投入垃圾箱，使其焚燒中含有二英……因此，讓市民學(xué)會(huì)垃圾分類有很多意義，不僅僅是減少了垃圾的有害成分，使垃圾循環(huán)利用，更重要的是培養(yǎng)了環(huán)保和公共意識(shí)。現(xiàn)代公民的很多文明習(xí)慣是養(yǎng)成的，是需要培養(yǎng)和學(xué)習(xí)的，每天的垃圾分類就是一種自我教育的儀式。用簡(jiǎn)單的行政命令是實(shí)現(xiàn)不了這樣的目的的。

善治

在“治理”這個(gè)大概念下，“公共治理”與中國(guó)進(jìn)行的“創(chuàng)新社會(huì)治理”是一個(gè)可以橫向比較的概念，共同的方向都是為了達(dá)致“善治”（good governance）。

西方的公共治理，主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是公共部門(mén)、私人部門(mén)共同參與，或是公共部門(mén)與社區(qū)組織合作來(lái)進(jìn)行；二是依靠市場(chǎng)機(jī)制，在政府監(jiān)管下依照競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)原則來(lái)分配資源；三是政府機(jī)構(gòu)發(fā)起，自上而下地進(jìn)行。

善治，是對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施公共事務(wù)、管理公共資源的一種評(píng)判。不同的政治觀點(diǎn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差異很大。

國(guó)際機(jī)構(gòu)也研究出臺(tái)了一些治理標(biāo)準(zhǔn)。比如，一個(gè)國(guó)際論壇研究了“世界治理指數(shù)”（WGI），選擇了“和平與安全”“法治”“人權(quán)與參與”“可持續(xù)發(fā)展”等（“World Governance Index 2009 Report”. World Governance. Retrieved 3 February 2013）。

2009年，Bertelsmann Foundation發(fā)表了《可持續(xù)治理指引》（SGI），用于衡量經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織國(guó)家成員國(guó)的改革需要和能力。

但是，我們沒(méi)有照搬西方的理論。近年來(lái)，我國(guó)社科界對(duì)“治理”和“善治”也進(jìn)行了很多研究，也出版了不少著作。這些論述，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，形成了強(qiáng)烈的中國(guó)特色。俞可平對(duì)“善治”的解釋影響最大：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)。”有地方管理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者官員陳廣勝說(shuō)，善治的“本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的一種新穎關(guān)系”（陳廣勝：《走向善治》：浙江大學(xué)出版社，2007，第102頁(yè)）。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決定提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，體現(xiàn)在社會(huì)建設(shè)方面，就是提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。”

清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授李強(qiáng)認(rèn)為：“社會(huì)治理與社會(huì)管理，一字之差，卻是黨的社會(huì)建設(shè)理論與實(shí)踐的一次重要的創(chuàng)新。”社會(huì)治理與傳統(tǒng)管理相比具有以下優(yōu)勢(shì)：一是更強(qiáng)調(diào)“雙向互動(dòng)”的特點(diǎn)，而傳統(tǒng)管理體制的最大問(wèn)題是忽視了社會(huì)的活力，單向的控制思維忽視了社會(huì)的能動(dòng)性和能動(dòng)力量。二是更強(qiáng)調(diào)多元參與的特點(diǎn)，激發(fā)社會(huì)組織活力。三是強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商的特征。四是更強(qiáng)調(diào)法治的理念。五是更重視公開(kāi)、透明的治理方式。六是更重視體制機(jī)制上的創(chuàng)新（李強(qiáng)：《創(chuàng)新社會(huì)治理體制》，《前線》，轉(zhuǎn)引自求是網(wǎng)，2014年1月27日）。

七 激發(fā)活力與有序可控：網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的共同問(wèn)題

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，關(guān)系全局的問(wèn)題都可以歸結(jié)為三個(gè)詞：改革、發(fā)展、穩(wěn)定。一直以來(lái)，改革是當(dāng)代中國(guó)的宏大敘事，推動(dòng)發(fā)展是政府的主要職責(zé)，為了確保改革和發(fā)展，需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。“穩(wěn)定壓倒一切”。所以，當(dāng)整個(gè)國(guó)家鉚足了勁在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，社會(huì)治理的全面要求經(jīng)常被簡(jiǎn)化為“維穩(wěn)”問(wèn)題。

改革和發(fā)展20多年后，我們才把“以人為本”上升到國(guó)家層面，發(fā)展是為了人，發(fā)展的成果要由人民分享。因此人民也要參與政策制定的過(guò)程，監(jiān)督政策的實(shí)施，反映存在的問(wèn)題。政府還要“打撈沉沒(méi)的聲音”。

正是在這樣的歷史條件下，中國(guó)的決策者發(fā)現(xiàn)了社會(huì)建設(shè)的缺失。彌補(bǔ)這個(gè)缺失，就是要在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的同時(shí)，激發(fā)社會(huì)活力，讓全社會(huì)的創(chuàng)造活力涌動(dòng)起來(lái)。同時(shí)，穩(wěn)定不能只靠管理手段，還要有良好的社會(huì)政策，釋放社會(huì)創(chuàng)造力。讓因各種原因生活在平均水平以下的人有兜底的醫(yī)療、教育、住房等方面的公共服務(wù)，讓大家有話有地方說(shuō)，讓年輕人有機(jī)會(huì)。

這個(gè)現(xiàn)實(shí)中的現(xiàn)象與網(wǎng)絡(luò)空間治理是一種同構(gòu)關(guān)系，我們要建設(shè)好、利用好互聯(lián)網(wǎng)，讓大家上網(wǎng)開(kāi)心，實(shí)現(xiàn)各種個(gè)人愿望。這些愿望，可以是社交、通信、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、獲取信息、評(píng)論時(shí)政、表達(dá)意愿，也可以是更便捷地從事商務(wù)活動(dòng)。但這一切得以進(jìn)行，都需要整個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有可控性的預(yù)期。

在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)治理創(chuàng)新的突破口，主要在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)的前提下，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，增強(qiáng)社會(huì)活力，增進(jìn)官民溝通互動(dòng)，這些都可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的各種平臺(tái)，可以有效鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方參與。公共政策的制定，可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)廣泛征求意見(jiàn)；政策的實(shí)施，也要?dú)g迎公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)反饋意見(jiàn)以使政策更加科學(xué)合理；人大代表、政協(xié)委員可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜集意見(jiàn)，反映人民群眾各方面的利益訴求；社區(qū)可以搞線上線下的互動(dòng)，增進(jìn)歸屬感，從而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

本書(shū)的主題是探討國(guó)家如何在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)治理方式進(jìn)行創(chuàng)新，這些創(chuàng)新要得到互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供者方面的配合，同時(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也包含了網(wǎng)絡(luò)治理。一句話，互聯(lián)網(wǎng)提出了社會(huì)要活躍的問(wèn)題，政府既需要社會(huì)參與，又要確保不失控。這一原則也同樣適用于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。最終的目標(biāo)是，在網(wǎng)上，在國(guó)家政治生活中，都要造成“一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢，生動(dòng)活潑那樣一種政治局面”（毛澤東語(yǔ)）。