第一節 城市環境保護規劃國內外進展

一、國外城市環境保護規劃進展

世界各國經濟的迅速發展和人口的不斷增長，帶來了嚴重的環境污染和資源耗竭問題。環境污染危害了人體健康。特別是一些發達的資本主義國家在取得經濟成就的同時，付出了巨大的環境代價。從20世紀30～60年代，美、英、日等國家先后發生了聞名世界的“八大公害”事件，導致了成千上萬人的死亡。近幾十年來發展中國家因環境污染患癌癥而死亡的人與日俱增。資源的耗竭和環境容量的減少，已阻礙了經濟的發展，影響了人類的文明和進步。近十幾年來，這些問題日益突出，已成為各國討論的熱點之一。

20世紀60年代以來，美國、日本、英國、德國、法國等國在環境規劃管理上先后采取了一系列行動：建立環境規劃委員會，指定并實施全國的、州的、城市和工業區的環境規劃，以及在經濟發展戰略研究中把環境規劃作為重要內容等，取得了較好的效果。1972年聯合國人類環境會議上世界各國共同討論了當代環境問題，探討了保護全球環境戰略，一致認識到各國社會經濟發展規劃中缺乏環境規劃是導致環境問題產生的重要原因，并在《人類環境宣言》中明確指出“合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的”, “人的定居和城市化工作需加以規劃”,“避免對環境的不良影響”, “取得社會、經濟和環境三方面的最大利益”, “必須委托適當的國家機關對國家的環境資源進行規劃、管理或監督，以期提高環境質量”。根據會議所提出的環境規劃原則，各國開始編制環境規劃。

在環境規劃的理論方法上也相繼提出一些系統化的總結，發表了各種代表性的論著。1984年5月召開的“地球的未來”會議，號召人類的活動必須自始至終貫穿可持續發展的思想，即“經濟、社會的發展必須同資源和環境保護相協調：在滿足當代人需要的同時，不危及后代人滿足其需要的能力。”90年代以后，持續發展是經濟發展的一種戰略，已成為時代的主題。為實現這一主題，各國相繼做出了不懈的努力，采取了一些行之有效的措施，其中一個重要的措施就是制定環境保護規劃，把環境保護規劃作為國民經濟規劃的一個重要組成部分，從而達到協調經濟、社會、環境和資源的關系，促進社會生產力的持續發展和資源的永續利用，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

二、我國環境保護規劃發展歷程

我國的環境規劃工作是伴隨著整個環境保護事業產生和發展起來的。30多年來，環境規劃工作經歷了從無到有、從簡單到復雜、從局部進行到全面開展的發展歷程，可大致分為四個階段。

1．孕育階段（1973—1980年）

早在1972年斯德哥爾摩世界人類環境會議上，我國代表團就提出環境保護工作32字方針，即“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”。在1973年的全國第一次環境保護會議上，進一步確認了這一方針，并寫入1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》中。其中的“全面規劃，合理布局”就是強調了環境規劃工作的重要性，從此我國的環境規劃開始發展起來。這一時期的環境規劃處于零散、局部、不系統的狀態。大規模和較深入的環境規劃工作尚未開展，雖然在工廠選址、三廢污染的尾部治理以及1975年后的建設項目環境影響評價等方面得到一定的發展，但對環境規劃的內涵、意義、方法論以及規劃的實施與管理都沒有足夠的認識，只是在一些地區開展了環境狀況調查和環境質量評價等工作。1975年曾提出，中國環境污染問題“五年控制，十年基本解決”的目標，但實踐證明這一目標并不符合客觀規律。

2．探索階段（1981—1985年）

隨著經濟的發展，人們對未來環境開始擔憂，不少地區和城市借鑒國外環境規劃的方法，開始編制環境規劃，具有代表性的環境規劃有山西能源重化工基地環境規劃、濟南市環境規劃、長春市環境規劃等。1981年中國環境工程學會組織地質、水利、市政、工業和環保等方面的專家，對濟南市環境規劃進行評議，提出重要建議。

1981—1985年，國家科委組織的科技攻關在環境保護方面開展了大氣和水環境容量的研究，對自然環境的自凈能力進行了大規模實驗研究，剖析污染物在大氣和水環境中的遷移轉化規律，對環境容量進行了定量的描述，對如何利用環境自凈能力，以最小的投資達到保護環境質量的目的，做了有益的探討，并將這一規律落實到環境規劃中。代表性成果有沱江水質管理規劃、內江地區水環境經濟規劃、太原市和沈陽市大氣環境規劃等。這些規劃考慮了經濟發展對于環境的影響，運用環境容量模型分析排放污染物與環境質量的變化聯系，為經濟與環境協調發展提供了具體的經濟發展和污染物削減方案，并運用數學規劃的方法進行優選，以得到發展經濟、保護環境且投資最小的優化方案。

1981—1985年，在“六五”國民經濟和社會發展計劃中，第一次納入了環境保護的內容，設立六項指標：工業廢水排放量、工業廢水處理量、有害氣體排放量、有害氣體處理量、工業廢渣產生量、工業廢渣綜合利用率。這表明在國民經濟和社會發展的宏觀目標中，環境保護有了一席之地。

此外，國家環保局為研究“我國到本世紀末國民生產總值翻兩番的情況下，環境狀況將如何”，以便提出本世紀末的戰略目標及對策，開展了一次大規模環境預測與對策研究，從專題、部門、地區三個方面對2000年中國環境進行廣泛研究，出版了《2000年中國環境》和《公元2000年中國環境預測與對策研究》，在環境預測理論、方法方面進行了大量探索和實踐，培養了大批環境預測和規劃人員，為環境規劃發展奠定了基礎。

與前一階段相比，環境規劃的理論和方法都有了很大的進步。

3．發展階段（1986—1991年）

在這一階段，環境規劃工作結合國民經濟和社會發展第七個五年計劃，在理論和實踐上都有很大發展。“七五”環境保護計劃規模較大，普及較廣，對我國的環境保護計劃工作起到了重要指導作用。第一次形成了一份內容比較豐富、指標比較齊全、方法比較科學的環境保護五年計劃。在2000年環境預測的基礎上，國家又制訂了《全國2000年環境保護綱要》和《本屆政府環境保護目標與任務（1988—1992）》，使宏觀目標規劃得到進一步發展。

該階段全國涌現出大量環境規劃成果，從內容、指標和方法上進行多方面實踐。為促進環境規劃的規范化，80年代末期開展環境規劃規范化研究，積極推進環境規劃規范化進程。從1989年起，編制環境保護“八五”計劃的準備工作全面開展。從國情分析為出發點，利用全國統一技術大綱中，規定計劃編制主導思想、指標體系、主要內容和方法論，以總量控制為技術路線，以納入國民經濟與社會發展計劃為支持保證手段。“八五”環境保護計劃無論在科學性和可操作性上都有較大發展。

環境規劃進入發展時期的另一個標志是1989年12月26日《中華人民共和國環境保護法》的頒布執行。其中第四條規定：國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調；第十二條規定：縣級以上人民政府環境保護主管部門，應當會同有關部門對管轄范圍內的環境狀況進行調查和評價，擬定環境保護規劃，經計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施。這就使得環境規劃具備了法律地位，提高了環境規劃嚴肅性，對環境規劃發展具有深遠意義。

4．成熟階段（1992年至今）

1992年，聯合國在巴西里約熱內盧召開了環境與發展大會，世界環保事業進入一個新紀元，我國的環境規劃也進入一個新的時期。在這一階段，我國的環境規劃在可持續發展的指導下，逐步形成了較為完善的科學體系。在理論基礎、規劃程序、編制內容、規劃模式等方面進行了深刻的研究和探討，形成了以環境質量評價、環境信息統計等基礎工作作為環境規劃的基礎條件，以功能區劃分和總量控制的方法為技術路線，以環境規劃與國民經濟和社會發展計劃的緊密結合為實施的根本保證，以環境規劃與環境政策協調統一為發揮作用的重要途徑等特點，構建了較為成熟的環境規劃理論和實踐系統。