第2章 中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的興起與發(fā)展

第1節(jié) 中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的興起和發(fā)展

1．中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段？

早期的社區(qū)建設(shè)主要以社區(qū)服務(wù)為主，隨著社區(qū)建設(shè)的深化，開(kāi)始向體制改革的深度拓展。從總體上分析，可以將社區(qū)建設(shè)分為四個(gè)主要階段：

第一階段為發(fā)育階段（1991-1999年）。這一階段總的特點(diǎn)是：社區(qū)建設(shè)正處于萌芽狀態(tài)，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的省份相對(duì)較少，主要集中在東部幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市，社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容集中在社區(qū)服務(wù)、文明小區(qū)創(chuàng)建等較為單項(xiàng)的內(nèi)容上，這一時(shí)期較為典型的經(jīng)驗(yàn)主要是上海、青島、南京等地的經(jīng)驗(yàn)，主要集中在兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)的城市管理新體制的提出和行政系統(tǒng)內(nèi)的簡(jiǎn)政放權(quán)，重心下移，以及上述各地的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

第二階段為發(fā)展階段（1999-2000年）。這一階段，隨著民政部確定的26個(gè)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的建立，社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容無(wú)論從量上還是從質(zhì)上都產(chǎn)生了革命性的飛躍，也為中共中央辦公廳23號(hào)文件（簡(jiǎn)稱中辦23號(hào)文件，后同）的出臺(tái)和全國(guó)范圍的社區(qū)建設(shè)的高潮到來(lái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這一階段的典型經(jīng)驗(yàn)是沈陽(yáng)模式、江漢模式。

第三階段為拓展階段（2001-2003年）。社區(qū)建設(shè)由點(diǎn)到面全面鋪開(kāi)，進(jìn)入拓展階段，這一階段的突出標(biāo)志是隨著中辦23號(hào)文件的頒布，全國(guó)范圍的社區(qū)建設(shè)普遍展開(kāi)，社區(qū)建設(shè)的高潮到來(lái)，全國(guó)絕大部分城市社區(qū)完成了社區(qū)的重新劃分和自治組織體系的建設(shè)。

第四階段為深入階段（2003年以后）。隨著全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)的開(kāi)展，社區(qū)建設(shè)已經(jīng)結(jié)束實(shí)驗(yàn)，轉(zhuǎn)為全面建設(shè)、示范和評(píng)比活動(dòng)。全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)示范市、示范城區(qū)和最佳社區(qū)等評(píng)比活動(dòng)全面展開(kāi)。社區(qū)劃分、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制改革、社區(qū)服務(wù)等各項(xiàng)工作已經(jīng)完成或步入正軌，此后的工作是向深處拓展。例如，大部分城市開(kāi)始了直接選舉的探索，上海直選率達(dá)到53%，南寧100%直選，涌現(xiàn)出許多新型的社區(qū)直接民主形式。此外，象聽(tīng)政會(huì)、評(píng)議會(huì)、議事會(huì)等三會(huì)制度，工作站制度、國(guó)際社區(qū)、物業(yè)維權(quán)等新的社區(qū)建設(shè)中的制度和現(xiàn)象也開(kāi)始出現(xiàn)。當(dāng)然，與此同時(shí)，在社區(qū)建設(shè)中也出現(xiàn)許多新問(wèn)題去需要進(jìn)一步探索和加以解決。

2．全國(guó)社區(qū)建設(shè)有什么重要特點(diǎn)？

（1）社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)基層社會(huì)的綜合性改革工程，受到各級(jí)黨、政府和社會(huì)各界的充分重視，23號(hào)文件頒布后，全國(guó)所有的省委、省政府和大部分的大城市很快頒布了貫徹落實(shí)兩辦文件的通知，20多個(gè)省召開(kāi)了全省范圍的社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，個(gè)別省甚至明確提出了建立社區(qū)建設(shè)大省的口號(hào)。山東、遼寧等省的社區(qū)建設(shè)已呈集團(tuán)式發(fā)展的態(tài)勢(shì)，如遼寧是沈陽(yáng)、大連齊頭并進(jìn)，山東是青島、濟(jì)南并駕齊驅(qū)。

（2）社區(qū)建設(shè)發(fā)展的地域空間呈現(xiàn)漸次推進(jìn)的梯度格局，這主要表現(xiàn)在：①社區(qū)建設(shè)由大城市向中、小城市發(fā)展。在民政部確定的26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中，屬于大城市的城區(qū)為20個(gè)，屬中等城市的只有6個(gè)；但是隨著各省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的啟動(dòng)，以及23號(hào)文件的號(hào)召，很多中等城市的社區(qū)建設(shè)也已經(jīng)深化到一定地步，小城市的社區(qū)建設(shè)也逐漸起步。象山東的萊州，江蘇的江陰，四川的彭州，湖北的宜城、武穴等地，結(jié)合縣級(jí)城市的城市化進(jìn)程，把居委會(huì)建設(shè)和村委會(huì)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)方面也進(jìn)行了一定的探索。②社區(qū)建設(shè)在區(qū)域分布上由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中、西部地區(qū)推進(jìn)。這一時(shí)段公認(rèn)的社區(qū)建設(shè)開(kāi)展得比較好的地區(qū)，像上海、青島、南京、沈陽(yáng)、天津等地，大部分都在東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)。但此后社區(qū)建設(shè)將逐步向中西部地區(qū)拓展。例如，位于中部的武漢市特別是江漢區(qū)的社區(qū)建設(shè)開(kāi)展得較為紅火，在體制改革方面邁出了較大的步伐。西部城區(qū)如西安新城區(qū)、重慶江北區(qū)等作為城市代表也探索出了適合自身特點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)思路。③社區(qū)建設(shè)在城市大規(guī)模擴(kuò)張的過(guò)程中，由城區(qū)向農(nóng)村小城鎮(zhèn)延伸，一些發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)成為社區(qū)建設(shè)的先行者，這在東、中部地區(qū)少數(shù)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的小城鎮(zhèn)已初步顯現(xiàn)。

（3）社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容由社區(qū)服務(wù)等單項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展向居委會(huì)體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變以及承擔(dān)更大范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革后轉(zhuǎn)移的職能上拓展。早期的社區(qū)建設(shè)主要以社區(qū)服務(wù)為標(biāo)志，例如南京、天津、青島等地的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)都比較有影響，但隨著改革的深入，社區(qū)建設(shè)逐步向體制改革的深度發(fā)展。1999年，沈陽(yáng)市在社區(qū)體制改革方向進(jìn)行了新的探索，結(jié)果誕生了沈陽(yáng)模式，為全國(guó)的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的重構(gòu)提供了經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)產(chǎn)生了很大的影響。2000年，武漢市江漢區(qū)主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社區(qū)的關(guān)系，為社區(qū)自治奠定了基礎(chǔ)，促使社區(qū)居委會(huì)真正成為區(qū)域的管理實(shí)體，誕生了江漢模式。除此以外，在部分省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)，特別是一些工業(yè)城區(qū)，隨著居委會(huì)能力的拓展，社區(qū)中介組織的發(fā)育，社區(qū)在承擔(dān)國(guó)有企業(yè)社會(huì)性職能剝離方面的能力有所增強(qiáng)。最近幾年，原先那些社區(qū)建設(shè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)正在將社區(qū)建設(shè)不斷推向深入，例如，武漢市推廣了江漢區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，江漢模式上升為武漢模式，社區(qū)建設(shè)被列入武漢市的“十五”和“十一五”發(fā)展規(guī)劃，投入大量資金進(jìn)行建設(shè)，并且向農(nóng)村社區(qū)延伸。上海、南京等地進(jìn)一步完善社區(qū)管理體制，積極探索適合本地特點(diǎn)和市情的社區(qū)管理模式。

3．中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)有哪幾種主要模式？

全國(guó)社區(qū)建設(shè)通過(guò)幾年的發(fā)展，特別是社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，并形成了在全國(guó)較有影響、被官方和學(xué)術(shù)界認(rèn)可的四種主要經(jīng)驗(yàn)或模式。

（1）政治模仿。以組織構(gòu)建為鮮明特征的沈陽(yáng)模式。沈陽(yáng)模式的最大特點(diǎn)在于借鑒我國(guó)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地在社區(qū)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)作為社區(qū)自治的主體組織，同時(shí)借鑒國(guó)家層面政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)建章建制，明確了三個(gè)自治主體組織、社區(qū)黨支部之間的關(guān)系。即社區(qū)黨支部是領(lǐng)導(dǎo)層，發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)和政治、思想保障作用。社區(qū)成員代表大會(huì)是決策層，是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，履行民主議事、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的職能。協(xié)商議事會(huì)和居委會(huì)都要對(duì)其負(fù)責(zé)，協(xié)商議事會(huì)是監(jiān)督層，行使民主議事、民主協(xié)商和監(jiān)督的職能。社區(qū)居委會(huì)是執(zhí)行層，行使社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的職能。沈陽(yáng)模式在這一方面的體制創(chuàng)新具有以下重要意義：①使得社區(qū)成員代表大會(huì)（居民代表會(huì)議）與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系得到了明確；②增設(shè)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為監(jiān)督層，健全監(jiān)督議事機(jī)制。③在社區(qū)內(nèi)初步架設(shè)起自治組織的整體性結(jié)構(gòu)框架，使社區(qū)組織結(jié)構(gòu)體系化、運(yùn)行規(guī)范化。

除了組織構(gòu)建外，沈陽(yáng)模式還在以下諸方面進(jìn)行了創(chuàng)新：①科學(xué)調(diào)整社區(qū)規(guī)模，劃分社區(qū)，有效地整合了社區(qū)資源，取得了規(guī)模效益。②建立單位參與社區(qū)建設(shè)的有效機(jī)制，將單位納入社區(qū)，擴(kuò)大了社區(qū)居委會(huì)的管轄范圍，使得社區(qū)擁有完整的管轄面積。③率先提出轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大社區(qū)自治權(quán)利。④嘗試人大與社區(qū)對(duì)接工作。如該市和平區(qū)實(shí)行人大代表定位聯(lián)系社區(qū)制度，沈河區(qū)實(shí)行社區(qū)人民聯(lián)絡(luò)員制度。

就推廣的程度和地域而言，沈陽(yáng)模式的影響面最大，對(duì)沈陽(yáng)模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國(guó)范圍內(nèi)還有海口、武漢、哈爾濱、合肥等地。

同時(shí)也要看到，沈陽(yáng)模式也存在著明顯的不足：一是四個(gè)主體組織之間的關(guān)系定位尚有待于嚴(yán)格的分析和論證。二是三個(gè)主體自治組織都是建立在間接選舉的基礎(chǔ)之上，不利于擴(kuò)大居民直接參與。三是四個(gè)組織的關(guān)系模仿國(guó)家政權(quán)組織設(shè)置，是否完全切合社區(qū)自治的實(shí)際，尚有待探討。

（2）行政推進(jìn)。街居一體的上海模式。上海的社區(qū)建設(shè)起步較早，并且是和1995年上海市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革密切結(jié)合在一起的。上海市民政局課題組曾經(jīng)提出上海社區(qū)建設(shè)管理體制的基本特點(diǎn)是：以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為支點(diǎn)，以居民參與為核心的一體化管理體系。其價(jià)值在于能夠有效地利用政府部門(mén)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一各方面力量，統(tǒng)籌全局，減少糾紛，形成合力，搞好協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一管理分類，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展”。

上海社區(qū)建設(shè)最大的特點(diǎn)是將社區(qū)定位于街道，即所謂的街道社區(qū)，在實(shí)際的社區(qū)建設(shè)中，存在著街居一體化的傾向，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。上海各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視社區(qū)建設(shè)，將社區(qū)建設(shè)視為鞏固城市基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)，并使之成為四級(jí)網(wǎng)絡(luò)中的重要一環(huán)。1996年，上海街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)等四項(xiàng)權(quán)限，并通過(guò)清理“條”、“塊”關(guān)系，建立綜合執(zhí)法隊(duì)、擴(kuò)充街道和居委會(huì)編制等一系列措施，對(duì)上述權(quán)限進(jìn)行落實(shí)，又對(duì)街道內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置做了重大調(diào)整，設(shè)立了市政管理、社會(huì)治安綜合治理、財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展四個(gè)委員會(huì)，使得街區(qū)行政權(quán)力初步形成了一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)，從而以街道為中心，完成了行政權(quán)力的整合，通過(guò)上述措施，使得街道資源大大加強(qiáng)，也為社區(qū)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)有力的財(cái)力基礎(chǔ)。同時(shí)，上海投入大量人力物力用于改善社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)造文明小區(qū)、營(yíng)造社區(qū)氛圍。由于上下聯(lián)動(dòng)，社區(qū)建設(shè)空前快速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量的文明社區(qū)、文明小區(qū)、示范街道和示范居委會(huì)。

上海社區(qū)建設(shè)的特色還表現(xiàn)在：①社區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境好，辦公條件、面積、工作人員待遇、事業(yè)經(jīng)費(fèi)等財(cái)力基礎(chǔ)雄厚。②社區(qū)服務(wù)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，社區(qū)服務(wù)硬件設(shè)施齊全，服務(wù)種類和方式也多種多樣。③部分地區(qū)如浦東、盧灣等區(qū)在全國(guó)較早嘗試居委會(huì)直接選舉，并實(shí)行議事層和執(zhí)行層分開(kāi)，探索執(zhí)行層人員職業(yè)化、專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。④在社區(qū)事務(wù)分類管理、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)參與、社會(huì)保障社區(qū)化、社會(huì)養(yǎng)老等方面都積極向國(guó)際化方向看齊。此外，在社區(qū)黨建、社區(qū)精神文明建設(shè)和思想政治工作等方面都具有明顯的特色和值得借鑒的成功做法。當(dāng)前，上海的社區(qū)黨建目標(biāo)是建成全覆蓋式的黨建系統(tǒng)，開(kāi)始向居民樓、商務(wù)樓內(nèi)進(jìn)發(fā)，覆蓋新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織。在社區(qū)管理上，以街道為基本區(qū)域，推行網(wǎng)格化管理模式。

上海依靠行政力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，在居民的內(nèi)生需求和共同體意識(shí)尚處于發(fā)育階段的情況下，在短期內(nèi)可迅速取得成效，但這種做法也存在明顯的不足：①政府力量如過(guò)于強(qiáng)大，某種程度不利于社區(qū)自我調(diào)控機(jī)制的發(fā)育和成長(zhǎng)，影響居民的主動(dòng)參與。②行政色彩過(guò)濃，可能在實(shí)際工作中重新將社區(qū)納入行政系統(tǒng)中，將會(huì)影響政府職能的轉(zhuǎn)變，增加了政府的負(fù)擔(dān)。③街居一體，街道成為社區(qū)，在一定程度模糊了行政組織與自治組織的行為邊界，混淆了各自不同的定位與功能，不符合社區(qū)自治的總體方向。

（3）提升功能。以社區(qū)服務(wù)為龍頭的青島模式。青島市強(qiáng)調(diào)，抓社區(qū)建設(shè)，一定要以社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，各地區(qū)、部門(mén)將社區(qū)服務(wù)作為民心工程和第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)抓好。全市四個(gè)區(qū)都確定以社區(qū)服務(wù)為中心戰(zhàn)略的系列工程，并使社區(qū)服務(wù)向規(guī)范化和體系化方向發(fā)展。該市社區(qū)服務(wù)的一個(gè)中心（市、區(qū)、街社區(qū)服務(wù)中心和居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站）、兩支隊(duì)伍（社區(qū)服務(wù)專職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍）、三大體系（管理體系、服務(wù)求助體系、設(shè)施服務(wù)體系）、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街、居服務(wù)系統(tǒng)及求助系統(tǒng)）在全國(guó)較有影響。

青島社區(qū)建設(shè)中值得借鑒的做法還有：①將社區(qū)建設(shè)作為一把手工程來(lái)抓。市、區(qū)、街、居四個(gè)層次，一把手抓一把手，一級(jí)向一級(jí)負(fù)責(zé)。市委書(shū)記親自抓，力度很大，這在其他城市是絕無(wú)僅有的。②形成規(guī)模效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。市內(nèi)四個(gè)區(qū)在市里的統(tǒng)一部署下，統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一行動(dòng)，集團(tuán)作戰(zhàn)，形成聯(lián)動(dòng)，在青島掀起社區(qū)建設(shè)的熱潮，這在其他地方也是少有的。③公開(kāi)選聘社區(qū)助理的做法啟發(fā)了以后全國(guó)各地社區(qū)工作者的職業(yè)化進(jìn)程。④部分社區(qū)較早嘗試居民直選居委會(huì)干部。⑤廣泛開(kāi)展“民評(píng)官、民評(píng)政、民評(píng)民”活動(dòng)。⑥選派區(qū)直機(jī)關(guān)干部到社區(qū)蹲點(diǎn)。

不足之處在于：①社區(qū)建設(shè)局限于社區(qū)服務(wù)的單項(xiàng)目標(biāo)，不利于整體發(fā)展，特別是在體制創(chuàng)新方面力度不夠。②城市基層管理體制改革只在系統(tǒng)內(nèi)一定程度上進(jìn)行，局限于區(qū)向街道放權(quán)，工作重心也只下移到街道一級(jí)，沒(méi)有深入社區(qū)，也沒(méi)有涉及到行政組織與自治組織的關(guān)系。

與青島以社區(qū)服務(wù)為龍頭，帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

（4）自我革命。主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的江漢模式。江漢模式的核心內(nèi)容是在依照沈陽(yáng)模式構(gòu)建完成社區(qū)自治組織體系后，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，以提升社區(qū)功能，構(gòu)建新型社區(qū)目標(biāo)模式。這一核心內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：①明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，提升社區(qū)自治功能，建立新型的政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合，政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)的城市基層管理體制，建設(shè)政府依法行政、社區(qū)依法自治的現(xiàn)代新型文明社區(qū)。②理順政府與社區(qū)關(guān)系，明確居委會(huì)與街道辦事處、政府職能部門(mén)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。③明確劃分政府部門(mén)、街道和社區(qū)居委會(huì)的各自職能。政府負(fù)責(zé)行政執(zhí)法和行政管理工作，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)、福利保障等自治事務(wù)并協(xié)助政府履行職能，但不再承擔(dān)行政性任務(wù)指標(biāo)。④政府部門(mén)面向社區(qū)，轉(zhuǎn)變職能，工作重心下移。推行“五個(gè)到社區(qū)”：人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)，并在12個(gè)部門(mén)出臺(tái)具體措施執(zhí)行，象計(jì)生部門(mén)的下派專干、市監(jiān)察部門(mén)的包片制都是典型代表。⑤建立評(píng)議考核監(jiān)督機(jī)制。由社區(qū)工作者和社區(qū)成員定期對(duì)政府部門(mén)和工作人員進(jìn)行評(píng)議，不合格者受到相應(yīng)處理。

江漢模式自我革命，主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，對(duì)全國(guó)社區(qū)建設(shè)模式是個(gè)重大突破，真正從行動(dòng)上開(kāi)始探索解決社區(qū)向自治方向邁進(jìn)，并著重在體制創(chuàng)新方面思考和解決問(wèn)題，是一大創(chuàng)新。

同時(shí)也應(yīng)看到，江漢模式也面臨很多不足：①沈陽(yáng)模式的不足，如組織構(gòu)建和間接選舉問(wèn)題。②對(duì)于社區(qū)民主政治的內(nèi)在需求的發(fā)育培育尚嫌不足。③硬件投入、財(cái)務(wù)支撐體制方面有待加強(qiáng)。④區(qū)內(nèi)各社區(qū)之間平衡發(fā)展有待加強(qiáng)。

2002年以后，江漢區(qū)的經(jīng)驗(yàn)在全市范圍內(nèi)推廣，武漢市開(kāi)始了推進(jìn)社區(qū)的“883”計(jì)劃，內(nèi)容較為全面，當(dāng)然主要還是進(jìn)行社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)重點(diǎn)也放在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將工作重心落實(shí)到社區(qū)上。

4．中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)哪些基本經(jīng)驗(yàn)？

26個(gè)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)和100多個(gè)省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的積極探索，不僅形成了四種典型的適合其自身發(fā)展的社區(qū)建設(shè)模式，還積累了大量寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)有的經(jīng)過(guò)主管部門(mén)的首肯和專家的論證，已成為普遍共識(shí)，為社區(qū)建設(shè)由實(shí)驗(yàn)走向示范奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；有的則正在更大的范圍內(nèi)、更深的程度上實(shí)驗(yàn)，力求更加完善。

（1）城市社區(qū)的定義、定位與規(guī)模調(diào)整。在社區(qū)建設(shè)早期，對(duì)于社區(qū)概念的認(rèn)識(shí)是不一致的，一種是傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)意義上的社區(qū)，主要是指由若干共同要素形成的人群生活的共同體，其地域邊界、內(nèi)部組織等都不是整齊劃一的，這種概念更類似于西方國(guó)家的社區(qū)概念。另一種是指我國(guó)行政規(guī)劃意義上的社區(qū)，即“法定社區(qū)”，在農(nóng)村主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)轄區(qū)，在城市指街道辦事處和居民委員會(huì)轄區(qū)。隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，認(rèn)識(shí)逐漸統(tǒng)一到后者，即城市的社區(qū)專指街道辦事處或居民委員會(huì)所轄區(qū)域。但是各地對(duì)于城市社區(qū)的具體定位仍是模糊不一的，有的定在街道層面，有的定在原居委會(huì)層面。目前被普遍認(rèn)可的是沈陽(yáng)市的做法，這種做法將社區(qū)定位于街道和原居委會(huì)之間，即通過(guò)區(qū)劃調(diào)整，成立小于街道、大于原居委會(huì)，所轄?wèi)魯?shù)在1000-3000戶之間的新型社區(qū)居委會(huì)，并以其所轄區(qū)域?yàn)樯鐓^(qū)地理范圍。調(diào)整的原則是便于開(kāi)發(fā)社區(qū)資源，便于社區(qū)居民自治，并考慮地域性、認(rèn)同感等要素。沈陽(yáng)的做法較為科學(xué)，既擴(kuò)大了社區(qū)規(guī)模，又明晰了自治組織（居委會(huì)）與行政組織（街道）的邊界，因而被普遍接受，并被寫(xiě)進(jìn)了中辦23號(hào)文件，成為目前絕大部分地區(qū)社區(qū)建設(shè)的第一步工作。

（2）社區(qū)主體組織的設(shè)置及相互關(guān)系。由于全國(guó)各地的探索不一，因而這一方面的爭(zhēng)議也較大。《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱《居組法》）規(guī)定的是居委會(huì)和居民會(huì)議，中辦23號(hào)文件增加了社區(qū)黨組織，并特別強(qiáng)調(diào)了其領(lǐng)導(dǎo)地位。目前全國(guó)各地在實(shí)踐中的做法各不相同，大部分地區(qū)借鑒沈陽(yáng)的做法，主體組織為四個(gè)（見(jiàn)前文）。在杭州、哈爾濱、上海、廣西等地的部分社區(qū)中，主體組織為居委會(huì)、居民代表會(huì)議和居民區(qū)黨支部等三個(gè)。雖然同為三組織，但各地做法也有所不同。例如杭州下城區(qū)天水街道實(shí)行議事、干事分離，議事班子即決策層是由居民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的居委會(huì)，大部分委員實(shí)行義務(wù)工作制，只有主任及少數(shù)骨干兼干事班子的成員。干事班子為執(zhí)行層，公開(kāi)招聘產(chǎn)生，候選人經(jīng)過(guò)考試、實(shí)習(xí)、錄用等程序成為社區(qū)干事，實(shí)行月薪年聘，年終考核。哈爾濱南崗區(qū)文化街道以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)層，使社區(qū)居委會(huì)成為議事層，由居民直選產(chǎn)生，實(shí)行義務(wù)制。另外招聘社區(qū)工作者成立社區(qū)工作委員會(huì)，承擔(dān)原居委會(huì)的功能，作為執(zhí)行層。上海盧灣區(qū)以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表會(huì)議作為決策層，閉會(huì)期間由居委會(huì)代行職能，居民委員會(huì)為議事層，下設(shè)五個(gè)專業(yè)委員會(huì)，再聘請(qǐng)專職干事，作為社區(qū)工作者從事日常工作。目前，在上海、深圳等地部分城區(qū)的居委會(huì)中專門(mén)設(shè)立了社區(qū)工作站，作為服務(wù)社區(qū)居民的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，服務(wù)站的工作人員由街道聘用，實(shí)行專職制。居委會(huì)的干部則是由居民選舉產(chǎn)生的，但不拿工資，是義務(wù)性質(zhì)的。不過(guò)，即使在同一個(gè)城市，各個(gè)區(qū)也不一樣，有的是社區(qū)工作站與居委會(huì)合二為一的，居委會(huì)主任兼工作站站長(zhǎng)，既是選舉的，也拿工資，坐班。有的則是工作站與居委會(huì)分離。這種方式到底好不好，各地仍在探索，并無(wú)定論。

北京市西城區(qū)是通過(guò)建立“地域功能社區(qū)”，實(shí)行兩個(gè)體系（議事決策體系和執(zhí)行落實(shí)體系）、四級(jí)機(jī)構(gòu)（社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)、社區(qū)中心、社區(qū)分中心、社區(qū)工作站）來(lái)完成社區(qū)組織設(shè)置的。即在街道建立社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)，作為議事決策體系，下設(shè)社區(qū)中心作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。再以若干個(gè)居委會(huì)聯(lián)合組成“地域功能社區(qū)”，稱為“社區(qū)委員會(huì)”，成為社區(qū)分中心。“委員會(huì)”是民主決策、議事的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成員由各居委會(huì)主任、街道干部、民警、單位代表、物業(yè)公司代表和居民代表組成，“委員會(huì)”下設(shè)社區(qū)工作站即居委會(huì)，作為工作執(zhí)行層。

無(wú)論是四組織還是三組織，雖然形式不一，但總的特點(diǎn)卻是相同的，就是社區(qū)組織間已經(jīng)初步形成了一定程度的組織分工，各組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制明晰并趨向制度化，如果說(shuō)以前全國(guó)各地的居委會(huì)實(shí)行的是委員會(huì)制，居委會(huì)集決策和執(zhí)行功能于一身的話，現(xiàn)在的社區(qū)則將“議行分設(shè)”作為基本原則，決策和執(zhí)行功能實(shí)施了有效的分離，這有利于發(fā)揚(yáng)民主和促進(jìn)社區(qū)居民的自治管理，體現(xiàn)了時(shí)代的進(jìn)步。

（3）社區(qū)自治組織與政府關(guān)系。要理順政府與社區(qū)的關(guān)系，首先要明確社區(qū)組織必須以自治為取向。《居組法》規(guī)定了政府對(duì)居委會(huì)實(shí)行指導(dǎo)，但長(zhǎng)期以來(lái)在實(shí)際工作中，各地基本都是將居委會(huì)看成是街道辦事處的“腿”。在社區(qū)建設(shè)中，沈陽(yáng)、武漢等地明確提出要還社區(qū)居委會(huì)以自治的本來(lái)面目。如前所述，沈陽(yáng)市提出社區(qū)組織定位于自治；江漢區(qū)明確界定了政府與社區(qū)是“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。其次，要采取切實(shí)措施，賦予社區(qū)包括自治權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)相關(guān)權(quán)利。沈陽(yáng)市出臺(tái)文件，規(guī)定了社區(qū)擁有6項(xiàng)自治權(quán)、13項(xiàng)協(xié)管權(quán)和4項(xiàng)監(jiān)督權(quán)。江漢區(qū)也規(guī)定了社區(qū)擁有3項(xiàng)自治權(quán)、11項(xiàng)協(xié)管權(quán)，并合理劃分了職能，實(shí)行了政府工作重心下移。青島市南區(qū)、南京玄武區(qū)等區(qū)也提出了深化政府職能轉(zhuǎn)變的新舉措。在稍早時(shí)期，上海、石家莊等城市提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的思路，推動(dòng)城區(qū)政府向街道放權(quán)；重慶市江北區(qū)也在理順區(qū)街關(guān)系方面進(jìn)行了積極探索。這些措施雖然時(shí)間有先后之別，工作重點(diǎn)和力度也各不相同，但無(wú)疑都是一種積極的、有益的嘗試，有利于推動(dòng)政府管理體制的改革，也被看成是影響中國(guó)基層民主的重大理論問(wèn)題之一。但這個(gè)問(wèn)題直到今天仍然存在爭(zhēng)議，全國(guó)并不統(tǒng)一。

（4）社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)從20世紀(jì)80年代中期起源后，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，已在以下問(wèn)題上形成了共識(shí)：一是社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容必須不斷拓展。由拾遺補(bǔ)缺式的以民政對(duì)象為服務(wù)主體的服務(wù)拓展到“四個(gè)面向”：面向社區(qū)殘疾人、老年人、優(yōu)撫對(duì)象等社會(huì)弱勢(shì)群體的福利性服務(wù)；面向全體社區(qū)成員的便民利民服務(wù)；面向?qū)俚貑挝坏纳鐣?huì)化服務(wù)；面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。二是社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)必須明確。即社區(qū)服務(wù)是為了滿足居民需求，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益為目的公益性事業(yè)，不再以盈利為主要目的，但其運(yùn)營(yíng)應(yīng)采取市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，做到以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)無(wú)償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。三是社區(qū)服務(wù)要逐步形成三個(gè)網(wǎng)絡(luò)（門(mén)類齊全、配備完善的服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，互通互接、覆蓋廣泛的服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，專兼結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)）和三個(gè)層次（城區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)）。四是社區(qū)服務(wù)要深入發(fā)展，必須向產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的方向邁進(jìn)。

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)，也是其龍頭。全國(guó)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)較為成功的地方有上海、青島、南京、天津、哈爾濱等地，社區(qū)服務(wù)的諸多經(jīng)驗(yàn)也正是通過(guò)這些城市的不斷探索逐步豐富的。1988年3月，天津市和平區(qū)新興街道在全國(guó)第一個(gè)成立社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)；上海市早在20世紀(jì)80年代后期就提出了廣泛覆蓋社區(qū)居民生活的社區(qū)服務(wù)體系的目標(biāo)，1989年盧灣區(qū)打浦橋街道就成立了全國(guó)第一個(gè)街道社區(qū)服務(wù)中心。如前所述，青島市是全國(guó)社區(qū)服務(wù)較早形成體系化，并規(guī)范運(yùn)行的城市，市南區(qū)的“樂(lè)萬(wàn)家社區(qū)服務(wù)公司”是探索社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化的重要體現(xiàn)。南京在社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化方面也開(kāi)展得較為成功，玄武區(qū)的“萬(wàn)家?guī)蜕鐓^(qū)服務(wù)公司”采取市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，規(guī)模大，服務(wù)種類多，已成為南京社區(qū)服務(wù)的著名品牌；后宰門(mén)街道將社區(qū)服務(wù)的開(kāi)展與承接區(qū)內(nèi)大單位的后勤社會(huì)化改革結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制承接軍隊(duì)、國(guó)企的服務(wù)性職能剝離。哈爾濱南崗區(qū)也是社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的典型，該區(qū)引進(jìn)知名企業(yè)進(jìn)入社區(qū)從事社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)服務(wù)邁上了產(chǎn)業(yè)化、品牌化運(yùn)作的新臺(tái)階。

（5）社區(qū)民主政治運(yùn)行。

1）民主選舉：《居組法》規(guī)定既可直接也可間接選舉居委會(huì)，中共中央辦公廳23號(hào)文件沒(méi)有規(guī)定。就整體情況來(lái)看，間接選舉是主流，但也有部分地區(qū)在間接選舉的同時(shí)探索直選，像上海盧灣區(qū)、杭州的下城區(qū)、廣西的武鳴縣等地都積累了較好的經(jīng)驗(yàn)。目前，越來(lái)越多的城市正在不斷擴(kuò)大直選范圍。值得注意的是，在絕大部分城區(qū)的居委會(huì)換屆中，面向社會(huì)公開(kāi)招聘優(yōu)秀人才，先考（聘）后選已成為一種普遍的做法，并作為一條成功的經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)進(jìn)了中共中央辦公廳文件。較早采用這種做法的有青島、上海等地。

2）民主決策、民主管理：初步形成居委會(huì)（協(xié)商議事會(huì)、黨支部）討論初步意見(jiàn)，再提交社區(qū)成員代表大會(huì)決策的一般性決策機(jī)制。在管理上，將居委會(huì)的日常管理和居民的自我管理相結(jié)合，注意發(fā)揮社區(qū)內(nèi)專業(yè)性協(xié)會(huì)和志愿性組織的作用。沈陽(yáng)、青島等地出臺(tái)文件，規(guī)定了民主決策、管理的機(jī)構(gòu)以及決策、管理的內(nèi)容和范圍與運(yùn)行程序。各地在實(shí)踐中創(chuàng)造了多種多樣的民主決策、民主管理形式，其中較有特色的有：武漢市江漢區(qū)武漢關(guān)社區(qū)的“居民論壇”、常二社區(qū)的“門(mén)棟自治”；沈陽(yáng)市沈河區(qū)山東堡社區(qū)的“督導(dǎo)委員會(huì)管理”、東陵區(qū)泉園街道文富社區(qū)的“協(xié)會(huì)建設(shè)”等。

3）民主監(jiān)督方面：居委會(huì)必須實(shí)行居務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議成為普遍共識(shí)。各地對(duì)于居務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)間、頻率、形式、程序等都進(jìn)行了具體規(guī)定，這些規(guī)定都大同小異。民主評(píng)議一般包括兩個(gè)方面：一是社區(qū)居民和居民代表對(duì)社區(qū)工作者；二是社區(qū)自治組織對(duì)區(qū)街的政府工作人員。武漢市江漢區(qū)對(duì)社區(qū)、街道和區(qū)政府職能部門(mén)的三個(gè)層次的評(píng)議，青島市普遍開(kāi)展的“民評(píng)官、民評(píng)民、民評(píng)政”以及沈陽(yáng)的人大代表（人民聯(lián)絡(luò)員）與社區(qū)定位聯(lián)系制等都是民主評(píng)議的典型代表。

（6）社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。社區(qū)建設(shè)的主要項(xiàng)目在早期有一定的爭(zhēng)議，有很多地方將社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)管理也納入進(jìn)來(lái)。后來(lái)，民政部在總結(jié)全國(guó)前期探索的基礎(chǔ)上，基本確定社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安作為五項(xiàng)最主要的內(nèi)容，這一權(quán)威界定也寫(xiě)進(jìn)了中辦23號(hào)文件，成為各地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)文本。這一內(nèi)容的提出經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，杭州下城區(qū)早在1992年就提出“社區(qū)市場(chǎng)、家庭服務(wù)、社區(qū)安全、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)保障”的七大社區(qū)保證體系；青島的市南區(qū)也是較早提出社區(qū)建設(shè)任務(wù)的，該區(qū)1996年確定了社區(qū)服務(wù)、文化、教育、環(huán)境、治安、互助六大工作目標(biāo)。從這些探索中可以看出現(xiàn)已確定的五大建設(shè)項(xiàng)目的雛形。這里值得一提的是，早期的居委會(huì)基本都有居辦經(jīng)濟(jì)，以至于部分地區(qū)將社區(qū)經(jīng)濟(jì)也列入社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目之中。南京鼓樓區(qū)首倡居委會(huì)要告別“棚亭經(jīng)濟(jì)”，明確居委會(huì)要吃皇糧，并將主要精力放在社區(qū)建設(shè)上。現(xiàn)在這一點(diǎn)已在絕大部分地區(qū)，特別是大中城市形成共識(shí)，對(duì)于端正居委會(huì)工作方向、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展功不可沒(méi)。

（7）社區(qū)建設(shè)的運(yùn)作機(jī)制。“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與”這一機(jī)制的提出與社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目一樣，也是民政部在總結(jié)全國(guó)探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確、完善并寫(xiě)進(jìn)文件向全國(guó)推廣的。這一機(jī)制被譽(yù)為“雙擁模式”，是受青島社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制啟發(fā)形成的。青島市建立市、區(qū)、街、居四級(jí)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并將其作為一把手工程來(lái)抓，對(duì)全國(guó)各地社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制的建立有很大的借鑒意義。

（8）單位參與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)與單位要實(shí)現(xiàn)資源共享，共駐共建已成為普遍共識(shí)。在這方面起步較早的是南京市鼓樓區(qū)，他們通過(guò)建立黨政聯(lián)席會(huì)、社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會(huì)等形式，協(xié)調(diào)與單位關(guān)系。但將單位通過(guò)組織化、制度化的渠道吸收進(jìn)社區(qū)建設(shè)應(yīng)首推沈陽(yáng)市的做法，他們基本上是通過(guò)以下三個(gè)渠道進(jìn)行的：一是明確單位是社區(qū)的正式成員，單位代表進(jìn)入社區(qū)成員代表大會(huì)，共同行使社區(qū)最高權(quán)力；二是吸收單位負(fù)責(zé)人或其代表進(jìn)入社區(qū)協(xié)商議事會(huì)，成為議事委員，共同發(fā)揮議事決策作用。三是與社區(qū)單位簽訂共建協(xié)議書(shū)，使雙方關(guān)系條約化。目前已有很多城區(qū)如沈陽(yáng)的沈河區(qū)、青島的市南區(qū)、北京的西城區(qū)等都已出臺(tái)文件，要求區(qū)直屬機(jī)關(guān)單位面向社區(qū)開(kāi)放相關(guān)服務(wù)設(shè)施。

5．城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)如何？

社區(qū)建設(shè)開(kāi)展已經(jīng)近十年了，但當(dāng)前我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)具有發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，尤其表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施上。在東部沿海發(fā)達(dá)城市中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)基本完成，而在中西部地區(qū)，則剛剛開(kāi)始或正在進(jìn)行。例如，武漢推行的“883”計(jì)劃就是一例。但不管怎么說(shuō)，社區(qū)建設(shè)作為我國(guó)城市社會(huì)建設(shè)和公共產(chǎn)品與服務(wù)建設(shè)，先行了一步，對(duì)于提升城市基層管理水平和居民生活水準(zhǔn)起了很大作用。除了基礎(chǔ)設(shè)施外，當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)中正在拓展社區(qū)基層民主，即社區(qū)自治方面著力花很大功夫，包括推動(dòng)社區(qū)直接選舉，推動(dòng)社區(qū)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督工作，建立各種各樣的議事會(huì)、評(píng)議會(huì)、協(xié)商會(huì)等。

總結(jié)起來(lái)，中國(guó)社區(qū)建設(shè)在20年的發(fā)展進(jìn)程中，可以用幾個(gè)關(guān)鍵詞予以概括：社區(qū)服務(wù)—基層管理—社會(huì)建設(shè)。所謂社區(qū)服務(wù)是指在前十年中，社區(qū)建設(shè)的概念局限于在由民政系統(tǒng)主導(dǎo)的為廣大非體制內(nèi)、非單位人群或者說(shuō)是民政對(duì)象提供的便民利民服務(wù)，是非規(guī)模化的社區(qū)服務(wù)。從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，社區(qū)建設(shè)以基層管理體制為關(guān)鍵詞，通過(guò)增強(qiáng)社區(qū)功能，讓社區(qū)承接和化解基層社會(huì)管理矛盾成為當(dāng)時(shí)社區(qū)建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。如果說(shuō)，第一個(gè)十年是以弱勢(shì)群體為本，那么，第二個(gè)階段就是以管理體制為本，為了順利實(shí)現(xiàn)由單位制到社區(qū)制的過(guò)渡，其他社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目都是為此服務(wù)的。第三個(gè)階段則是在建設(shè)和諧社會(huì)，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，即公共產(chǎn)品和公共服務(wù)建設(shè)上，才真正是以人為本。但在體制上，仍然是自上而下的，賜予式的。因此，下一個(gè)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的中心詞應(yīng)該是社區(qū)自治或者是城市基層民主政治，而其取向是直接性、全民性、即時(shí)性。

延伸閱讀： 閑話模式

所謂模式，就是一種經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展而形成的相對(duì)穩(wěn)定和成熟的行為方式。在現(xiàn)實(shí)生活中，模式就是一種相對(duì)成熟的做法，模式并不代表就完全正確、不能修正，模式只是在一段時(shí)間內(nèi)適合本地特點(diǎn)、效果比較好的做法。實(shí)際上，我們看到，城市社區(qū)建設(shè)中的四種模式并不完全一致，那么，難道它們都是正確的或者都是錯(cuò)誤的？顯然，并不是這樣。對(duì)于社區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，雖然在大的方面應(yīng)該保持一致性，例如一些原則性問(wèn)題，象社區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)、社區(qū)建設(shè)應(yīng)以自治為基本原則等，在一些具體問(wèn)題上，可以允許各地探索適合自己的模式，應(yīng)該允許多樣性，各個(gè)地方可以不必整齊劃一。一個(gè)地方探索出了一種模式，其他地方可以學(xué)習(xí)，也可以不學(xué)習(xí)，可以模仿，也可以修正，所以模式并不神秘，沒(méi)有必要崇拜。適合自己的就是好的，每一個(gè)地區(qū)都可以創(chuàng)造一種模式，只要它符合本地的實(shí)踐，有利于促進(jìn)本地的社區(qū)建設(shè)。

當(dāng)然，在社區(qū)建設(shè)中，出現(xiàn)幾種相對(duì)穩(wěn)定的模式，為其他地區(qū)搞社區(qū)建設(shè)提供借鑒，有利于他們少走彎路，從而降低工作成本、提高工作效率，是大有好處的。各地的實(shí)踐也有利于民政部這個(gè)社區(qū)建設(shè)的主管機(jī)關(guān)及時(shí)總結(jié)全國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)及時(shí)推廣經(jīng)驗(yàn)，從而加快社區(qū)建設(shè)的發(fā)展速度，這也是大有好處的。從這一點(diǎn)來(lái)看，沈陽(yáng)、上海、青島、武漢等四種模式對(duì)于全國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展可以說(shuō)是作出了重要的貢獻(xiàn)，當(dāng)然，還有其他一些重要地區(qū)也作出了貢獻(xiàn)，如南京、北京、大連、杭州、哈爾濱等城市。這就是當(dāng)初為什么要搞社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)的原因。這是一個(gè)行之有效的做法，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也需要走這條路，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)—出現(xiàn)幾種模式—總結(jié)經(jīng)驗(yàn)—大范圍推廣，最后達(dá)到相對(duì)統(tǒng)一、盡快發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作目標(biāo)。