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第2章 連片特困區(qū)扶貧資源配置與貧困區(qū)域競爭優(yōu)勢獲取

一 片區(qū)扶貧、要素配置機(jī)制與貧困區(qū)域發(fā)展的理論邏輯研究

隨著扶貧工作理念創(chuàng)新,鑒于“開發(fā)式扶貧邊際效益遞減與扶貧資源越來越難以惠及扶貧對象”的扶貧背景,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確提出將“扶貧人口減少與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展統(tǒng)籌,集中力量攻堅突破連片特困地區(qū),把集中連片特殊困難地區(qū)作為主戰(zhàn)場”范小建:《集中連片特殊困難地區(qū)作為新一輪扶貧主戰(zhàn)場》,《中國老區(qū)建設(shè)》2011年第2期,第4頁。,以應(yīng)對扶貧工作中出現(xiàn)的貧困區(qū)域連片、貧困人口可行能力水平不高、要素市場發(fā)展滯后、貧困人口扶持意愿多樣等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。對于連片特困地區(qū)的選擇主要考慮“扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣相對集中的一部分區(qū)域”,主要包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、呂梁山區(qū)、羅霄山區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州等區(qū)域李秉龍、李金亞:《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就、經(jīng)驗(yàn)與未來》,《人民論壇》2011年第11期,第44~45頁。。

“連片特困地區(qū)”早在1986年扶貧工作開始時,就以“片區(qū)”的形式出現(xiàn),但當(dāng)時僅作為一個區(qū)域分析單位。在近幾年扶貧開發(fā)過程中,基于多種相同致貧因素引發(fā)的貧困人口相對集中連片跡象的出現(xiàn),以及隨著國家部分省區(qū)逐漸探索出的“貧困地方連片綜合整治”模式效果的凸顯,連片特困地區(qū)扶貧逐漸成為一種新的扶貧規(guī)劃和資源分配的組織方式。


(一)連片開發(fā)扶貧的理論推演


對接農(nóng)村貧困地區(qū)區(qū)域差距拉大、致貧因素多元化等社會現(xiàn)實(shí)和貧困特征,扶貧戰(zhàn)略應(yīng)在“救濟(jì)式和開發(fā)式扶貧協(xié)同推進(jìn)”的基礎(chǔ)上,將扶貧思路從原來單純通過生產(chǎn)性資源投入或資源配置格局調(diào)整進(jìn)行縣域(或區(qū)域)開發(fā)解決貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟鼜V的區(qū)域范圍內(nèi)、在更高的統(tǒng)籌層次上全面改革具有共同致貧原因和脫貧障礙的連片貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來,因地制宜,對于連片特困地區(qū)采取全方位且更有針對性的政策措施予以扶持,確保連片特困地區(qū)與全國發(fā)展同步。

1.區(qū)域發(fā)展理論

區(qū)域發(fā)展理論是扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)理論。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的區(qū)域互融,區(qū)域逐漸成為真正意義上的經(jīng)濟(jì)利益體,其概念在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中日益受到重視,并且成為社會科學(xué)研究人文、社會、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的基本單元張鵬順:《區(qū)域理論視野下的旅游扶貧》,《理論探討》2011年第2期,第100~104頁。。從區(qū)域的角度考察,考慮我國相繼實(shí)施的區(qū)域開發(fā)扶貧政策(1986~1993)和新世紀(jì)整村推進(jìn)扶貧政策(2001年至今)的顯著成果,農(nóng)村貧困的空間范圍逐步向中西部生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)展落后的區(qū)域收縮,絕對貧困人口分布也由全國農(nóng)村普遍性狀況轉(zhuǎn)化為具有共同地理環(huán)境條件特征的局部貧困片區(qū),貧困的發(fā)生、發(fā)展與區(qū)域地理位置、自然狀況的相關(guān)性不斷增強(qiáng),其分布已呈現(xiàn)極強(qiáng)的地域指向性和地緣性特征。故貧困問題首先是區(qū)域問題。為此,要從根本上尋找農(nóng)村貧困致貧原因,解決貧困問題,應(yīng)該從區(qū)域的角度分析問題,為扶貧開發(fā)工作提供理論指導(dǎo)。

區(qū)域發(fā)展理論作為一個理論體系主要包括三個方面:第一,區(qū)域系統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為區(qū)域系統(tǒng)是一個開放式系統(tǒng),只有其與外界進(jìn)行物質(zhì)、信息、能力和資金等領(lǐng)域的順暢交流,使得系統(tǒng)負(fù)熵持續(xù)增加的情況下,區(qū)域系統(tǒng)才有可能在組成要素優(yōu)化組合的基礎(chǔ)上穩(wěn)定發(fā)展。系統(tǒng)發(fā)展一般經(jīng)由低水平發(fā)展期、突破期、擴(kuò)張期、成熟和穩(wěn)定期等不同狀態(tài),且各種狀態(tài)受系統(tǒng)組成要素之間等級結(jié)構(gòu)和組成比例的變化影響而出現(xiàn)調(diào)整。貧困其實(shí)就是一個區(qū)域系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài),進(jìn)行扶貧開發(fā),應(yīng)該朝著發(fā)展突破和成熟穩(wěn)定的目標(biāo)邁進(jìn),從整體上改變區(qū)域形態(tài)。第二,區(qū)域增長理論,主要包括增長極理論、涓流理論和大推動理論。由于資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和外部環(huán)境的差異,增長極并非在所有地方出現(xiàn),加之連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、人力資源質(zhì)量不高等原因,涓流效應(yīng)受到制約。扶貧開發(fā)工作即是對于這些地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模扶持性投資,改變連片特困地區(qū)“區(qū)域塌陷”狀態(tài),內(nèi)強(qiáng)外接,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展,使農(nóng)村貧困人口快速脫貧致富。第三,區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論,主要指區(qū)域?qū)iT化產(chǎn)業(yè)、協(xié)作配合部門和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理部門三者之間的協(xié)調(diào)整合,主次分明,形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢。

具體到扶貧開發(fā)工作內(nèi)容,傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作中的局限性應(yīng)被關(guān)注并盡量避免:諸如在各時期采用的科教、項(xiàng)目、移民扶貧等扶貧開發(fā)手段,只是抓住了區(qū)域系統(tǒng)中的某個或某幾個要素,無法從根本上改變區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀態(tài);多忽視區(qū)域中的活性資源脫貧致富的主觀能動性的激發(fā),致使扶貧開發(fā)對象在被動接受扶助后,在更廣闊的空間范圍內(nèi)參與市場經(jīng)濟(jì)活動并取得利益回報的能力欠缺,致貧原因未能從根本上消除;重視分散的項(xiàng)目扶持和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的選擇,常忽略區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,最終導(dǎo)致優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力下降,扶貧作用弱化。因此,區(qū)域發(fā)展理論指導(dǎo)下的連片開發(fā)扶貧目標(biāo)指向:既要扶貧,又要扶業(yè);既要扶人,又要扶區(qū)域(環(huán)境)。從空間上注重包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文發(fā)展理念在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展環(huán)境質(zhì)量的整體提升,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,以及貧困人口的賦能;從時間上促使區(qū)域系統(tǒng)朝著突破發(fā)展瓶頸、保持可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的方向進(jìn)化,形成全方位的大扶貧格局。

2.空間貧困理論

在很多的研究中,雖然很多學(xué)者從辯證法的角度反對“地理環(huán)境決定論”的觀點(diǎn),但對于空間地理因素是部分區(qū)域及貧困人口致貧的重要因素的提法持贊成態(tài)度:因?yàn)楦F人往往集中分布在具有一定相似特征的區(qū)域。在哈里斯和繆爾達(dá)爾提出的關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理位置關(guān)系分析的早期空間經(jīng)濟(jì)學(xué)(Spatial Economics)的基礎(chǔ)上,雅蘭和瑞福林把多種類似的區(qū)域環(huán)境差異集合在空間位置這一要素之中,提出了與物質(zhì)資本、社會資本并列的地理資本(geographic capital)Jyotsna Jalan J., Ravallion M., Spatial Poverty Traps? The World Bank Policy Research Working Paper, 1997: 27.?!皡^(qū)域地理資本存量較低,可能導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展法律和系統(tǒng)內(nèi)人的發(fā)展能力偏低,進(jìn)而使之陷入貧困陷阱。例如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的教育、衛(wèi)生、社會保障、政治等在城鄉(xiāng)之間、貧富人群之間的各種差別,都可以用空間地理位置稟賦不同來確定。隨著有關(guān)貧困和空間地理因素結(jié)合分析研究的豐富和深入,逐步形成了主要研究自然地理?xiàng)l件對貧困形成的影響力,以及貧困的空間分布情況的空間貧困理論?!?img alt="陳全功、程蹊:《空間貧困理論視野下的民族地區(qū)扶貧問題》,《中南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2011年第1期,第58~63頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/DB6EA3/11228679504604206/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1749525434-hBRjHXDBR801f1rtfcLTcOxQZIgVYoX3-0-0ccf6bdc141cb123b0adcf80ab430e09">該理論認(rèn)為,涵蓋地理特征、公共服務(wù)和協(xié)變沖擊的空間特征不易改變和緩和,對于貧困的形成和維持具有重要影響,為此,應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的角度進(jìn)行空間扶持,逐步改變這些區(qū)域的偏遠(yuǎn)與隔離、脆弱的經(jīng)濟(jì)整合、缺乏政治性優(yōu)惠、惡劣的生態(tài)等阻礙發(fā)展的因素,促進(jìn)貧困現(xiàn)象的消減。

結(jié)合我國連片開發(fā)扶貧的區(qū)域扶貧開發(fā)目標(biāo),對于自然、民族、歷史、政治等原因致使一般經(jīng)濟(jì)增長不能帶動、常規(guī)扶貧手段難以奏效的集中連片貧困地區(qū),要充分考慮其受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)導(dǎo)致競爭力比較差、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給不足、金融系統(tǒng)不發(fā)達(dá)以及發(fā)展資源配置效率低下等問題,應(yīng)關(guān)注自然生態(tài)、農(nóng)業(yè)、自然災(zāi)害、社會歷史對貧困區(qū)域分布的影響,采取連片開發(fā)、綜合治理的思路,強(qiáng)化區(qū)域教育、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),順暢區(qū)域資源要素與外界市場的聯(lián)通(市場與市場的硬件設(shè)施上的自然聯(lián)通,及包括降低區(qū)域內(nèi)部發(fā)展資源與其他市場資源要素融通機(jī)會成本的人為聯(lián)通),進(jìn)一步加大政策扶持力度,改善區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,根本性解決農(nóng)村地區(qū)性貧困。


(二)連片開發(fā)扶貧的作用機(jī)制


作為新時期扶貧開發(fā)的主要手段,連片開發(fā)扶貧政策主要通過市場接入、資源整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化及社會參與等機(jī)制共同作用,致力于扶貧開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.市場接入

基于貧困地區(qū)在發(fā)展過程中與周圍發(fā)達(dá)地區(qū)形成的空間塌陷而引發(fā)的“經(jīng)濟(jì)孤島”特征,在連片開發(fā)扶貧工作開展過程中,要著力推動區(qū)域整體發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善與優(yōu)化,適時改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施條件特別是道路交通狀況,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,改善外部市場接入條件,以貧困地區(qū)自有的土地、人力等發(fā)展資源成本低的優(yōu)勢,承接經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,突破孤島效應(yīng),改變與外部市場的隔離狀態(tài),使得貧困區(qū)域與外部市場資源互通,成為區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的價值鏈條中的不可或缺的環(huán)節(jié)。同時,市場接入也可以將外界的發(fā)展動態(tài)、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)主體行為知識和技能的訴求等信息傳遞給貧困區(qū)域群眾,使他們能夠在脫貧致富的過程中有的放矢地提升致富能力,科學(xué)選擇發(fā)展路徑。

2.資源整合

與以往存有“被質(zhì)疑資源難以整合問題”的到村到戶扶貧模式不同,連片開發(fā)扶貧以區(qū)域?yàn)槊闇?zhǔn)對象,且資源統(tǒng)籌層次視所涉及區(qū)域廣度而定,形成較此前強(qiáng)有力的資源整合力度:一方面,在區(qū)域選擇時,不僅考慮擴(kuò)大扶貧范圍和加大力度,而且充分考慮區(qū)域的資源稟賦,合理確定扶貧開發(fā)的片區(qū),因?yàn)橐罁?jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論,資源稟賦具有相似性或互補(bǔ)性的地區(qū)實(shí)施連片開發(fā)更具有現(xiàn)實(shí)意義,有助于在更高的層次上尋求發(fā)展空間。比如發(fā)展特色加工業(yè),如果供應(yīng)鏈中的上下游企業(yè)能夠相對集中,則可以產(chǎn)生集聚優(yōu)勢和帶動效應(yīng),促進(jìn)區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)整體優(yōu)化。另一方面,資源整合機(jī)制的作用反映在盤活、整合以及有效利用專項(xiàng)扶貧資金、各行業(yè)部門資金、社會融資、社會幫扶、群眾自籌資金等資源上,可以形成合力,集中資金投向,利用資源聚合效應(yīng)增進(jìn)整體效益。同時,資源整合作用還反映在優(yōu)惠政策獲取、實(shí)現(xiàn)與新農(nóng)保制度銜接、引起廣泛社會關(guān)注與營造良好發(fā)展環(huán)境等方面。

3.產(chǎn)業(yè)優(yōu)化

許多貧困區(qū)域,擁有豐富的資源,但是缺乏將這些資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢資源并且在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲取財富的能力,常表現(xiàn)為特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯,區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,處于大生產(chǎn)下游鏈條的產(chǎn)業(yè)較多等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的落后,成為區(qū)域脫貧和發(fā)展的瓶頸。因此,產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)成為連片開發(fā)扶貧的主要抓手宋彥峰、夏英:《資源整合產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張與扶貧新方式探索》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第2期,第43~46頁。。貧困區(qū)域的發(fā)展也須以產(chǎn)業(yè)化為基本方向,依托當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和市場環(huán)境,加強(qiáng)宣傳,加大資金和政策扶持力度,推進(jìn)龍頭企業(yè)發(fā)展,完善戶企利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè),引導(dǎo)和幫助農(nóng)戶建設(shè)能穩(wěn)定致富的產(chǎn)業(yè),并在一定空間層次上建設(shè)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)體系,利用產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),提升規(guī)模效益和抗御市場風(fēng)險的能力,形成并增強(qiáng)自己的核心市場競爭力池澤新、汪固華:《基于農(nóng)戶視角的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)績效評價研究——以江西為例》,《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第3期,第26~33頁。。

另外,在連片開發(fā)扶貧工作中,還要不斷創(chuàng)新貧困人口謀求發(fā)展過程中的組織形式,大力扶持各類專業(yè)合作社等農(nóng)民互助組織發(fā)展,持續(xù)開展科技扶貧、文化扶貧等各種社會扶貧活動,提高貧困人口綜合素質(zhì),防止諸多風(fēng)險因素引發(fā)貧困和返貧現(xiàn)象的發(fā)生,使其真正成為連片開發(fā)扶貧政策的受益者王浴青:《農(nóng)村科技扶貧開發(fā)與創(chuàng)新路徑:重慶例證》,《重慶社會科學(xué)》2011年第3期,第62~66頁。,為扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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