第2章 連片特困區(qū)扶貧資源配置與貧困區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)獲取

一 片區(qū)扶貧、要素配置機(jī)制與貧困區(qū)域發(fā)展的理論邏輯研究

隨著扶貧工作理念創(chuàng)新，鑒于“開發(fā)式扶貧邊際效益遞減與扶貧資源越來(lái)越難以惠及扶貧對(duì)象”的扶貧背景，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出將“扶貧人口減少與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌，集中力量攻堅(jiān)突破連片特困地區(qū)，把集中連片特殊困難地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)”，以應(yīng)對(duì)扶貧工作中出現(xiàn)的貧困區(qū)域連片、貧困人口可行能力水平不高、要素市場(chǎng)發(fā)展滯后、貧困人口扶持意愿多樣等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。對(duì)于連片特困地區(qū)的選擇主要考慮“扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣相對(duì)集中的一部分區(qū)域”，主要包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、呂梁山區(qū)、羅霄山區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州等區(qū)域。

“連片特困地區(qū)”早在1986年扶貧工作開始時(shí)，就以“片區(qū)”的形式出現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)僅作為一個(gè)區(qū)域分析單位。在近幾年扶貧開發(fā)過(guò)程中，基于多種相同致貧因素引發(fā)的貧困人口相對(duì)集中連片跡象的出現(xiàn)，以及隨著國(guó)家部分省區(qū)逐漸探索出的“貧困地方連片綜合整治”模式效果的凸顯，連片特困地區(qū)扶貧逐漸成為一種新的扶貧規(guī)劃和資源分配的組織方式。

（一）連片開發(fā)扶貧的理論推演

對(duì)接農(nóng)村貧困地區(qū)區(qū)域差距拉大、致貧因素多元化等社會(huì)現(xiàn)實(shí)和貧困特征，扶貧戰(zhàn)略應(yīng)在“救濟(jì)式和開發(fā)式扶貧協(xié)同推進(jìn)”的基礎(chǔ)上，將扶貧思路從原來(lái)單純通過(guò)生產(chǎn)性資源投入或資源配置格局調(diào)整進(jìn)行縣域（或區(qū)域）開發(fā)解決貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟鼜V的區(qū)域范圍內(nèi)、在更高的統(tǒng)籌層次上全面改革具有共同致貧原因和脫貧障礙的連片貧困地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來(lái)，因地制宜，對(duì)于連片特困地區(qū)采取全方位且更有針對(duì)性的政策措施予以扶持，確保連片特困地區(qū)與全國(guó)發(fā)展同步。

1．區(qū)域發(fā)展理論

區(qū)域發(fā)展理論是扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)理論。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的區(qū)域互融，區(qū)域逐漸成為真正意義上的經(jīng)濟(jì)利益體，其概念在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中日益受到重視，并且成為社會(huì)科學(xué)研究人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的基本單元。從區(qū)域的角度考察，考慮我國(guó)相繼實(shí)施的區(qū)域開發(fā)扶貧政策（1986～1993）和新世紀(jì)整村推進(jìn)扶貧政策（2001年至今）的顯著成果，農(nóng)村貧困的空間范圍逐步向中西部生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會(huì)發(fā)展落后的區(qū)域收縮，絕對(duì)貧困人口分布也由全國(guó)農(nóng)村普遍性狀況轉(zhuǎn)化為具有共同地理環(huán)境條件特征的局部貧困片區(qū)，貧困的發(fā)生、發(fā)展與區(qū)域地理位置、自然狀況的相關(guān)性不斷增強(qiáng)，其分布已呈現(xiàn)極強(qiáng)的地域指向性和地緣性特征。故貧困問題首先是區(qū)域問題。為此，要從根本上尋找農(nóng)村貧困致貧原因，解決貧困問題，應(yīng)該從區(qū)域的角度分析問題，為扶貧開發(fā)工作提供理論指導(dǎo)。

區(qū)域發(fā)展理論作為一個(gè)理論體系主要包括三個(gè)方面：第一，區(qū)域系統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為區(qū)域系統(tǒng)是一個(gè)開放式系統(tǒng)，只有其與外界進(jìn)行物質(zhì)、信息、能力和資金等領(lǐng)域的順暢交流，使得系統(tǒng)負(fù)熵持續(xù)增加的情況下，區(qū)域系統(tǒng)才有可能在組成要素優(yōu)化組合的基礎(chǔ)上穩(wěn)定發(fā)展。系統(tǒng)發(fā)展一般經(jīng)由低水平發(fā)展期、突破期、擴(kuò)張期、成熟和穩(wěn)定期等不同狀態(tài)，且各種狀態(tài)受系統(tǒng)組成要素之間等級(jí)結(jié)構(gòu)和組成比例的變化影響而出現(xiàn)調(diào)整。貧困其實(shí)就是一個(gè)區(qū)域系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，進(jìn)行扶貧開發(fā)，應(yīng)該朝著發(fā)展突破和成熟穩(wěn)定的目標(biāo)邁進(jìn)，從整體上改變區(qū)域形態(tài)。第二，區(qū)域增長(zhǎng)理論，主要包括增長(zhǎng)極理論、涓流理論和大推動(dòng)理論。由于資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和外部環(huán)境的差異，增長(zhǎng)極并非在所有地方出現(xiàn)，加之連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、人力資源質(zhì)量不高等原因，涓流效應(yīng)受到制約。扶貧開發(fā)工作即是對(duì)于這些地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模扶持性投資，改變連片特困地區(qū)“區(qū)域塌陷”狀態(tài)，內(nèi)強(qiáng)外接，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展，使農(nóng)村貧困人口快速脫貧致富。第三，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論，主要指區(qū)域?qū)ｉT化產(chǎn)業(yè)、協(xié)作配合部門和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理部門三者之間的協(xié)調(diào)整合，主次分明，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢(shì)。

具體到扶貧開發(fā)工作內(nèi)容，傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作中的局限性應(yīng)被關(guān)注并盡量避免：諸如在各時(shí)期采用的科教、項(xiàng)目、移民扶貧等扶貧開發(fā)手段，只是抓住了區(qū)域系統(tǒng)中的某個(gè)或某幾個(gè)要素，無(wú)法從根本上改變區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀態(tài)；多忽視區(qū)域中的活性資源脫貧致富的主觀能動(dòng)性的激發(fā)，致使扶貧開發(fā)對(duì)象在被動(dòng)接受扶助后，在更廣闊的空間范圍內(nèi)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并取得利益回報(bào)的能力欠缺，致貧原因未能從根本上消除；重視分散的項(xiàng)目扶持和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的選擇，常忽略區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，最終導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，扶貧作用弱化。因此，區(qū)域發(fā)展理論指導(dǎo)下的連片開發(fā)扶貧目標(biāo)指向：既要扶貧，又要扶業(yè)；既要扶人，又要扶區(qū)域（環(huán)境）。從空間上注重包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文發(fā)展理念在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展環(huán)境質(zhì)量的整體提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及貧困人口的賦能；從時(shí)間上促使區(qū)域系統(tǒng)朝著突破發(fā)展瓶頸、保持可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的方向進(jìn)化，形成全方位的大扶貧格局。

2．空間貧困理論

在很多的研究中，雖然很多學(xué)者從辯證法的角度反對(duì)“地理環(huán)境決定論”的觀點(diǎn)，但對(duì)于空間地理因素是部分區(qū)域及貧困人口致貧的重要因素的提法持贊成態(tài)度：因?yàn)楦F人往往集中分布在具有一定相似特征的區(qū)域。在哈里斯和繆爾達(dá)爾提出的關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理位置關(guān)系分析的早期空間經(jīng)濟(jì)學(xué)（Spatial Economics）的基礎(chǔ)上，雅蘭和瑞福林把多種類似的區(qū)域環(huán)境差異集合在空間位置這一要素之中，提出了與物質(zhì)資本、社會(huì)資本并列的地理資本（geographic capital）。“區(qū)域地理資本存量較低，可能導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展法律和系統(tǒng)內(nèi)人的發(fā)展能力偏低，進(jìn)而使之陷入貧困陷阱。例如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、政治等在城鄉(xiāng)之間、貧富人群之間的各種差別，都可以用空間地理位置稟賦不同來(lái)確定。隨著有關(guān)貧困和空間地理因素結(jié)合分析研究的豐富和深入，逐步形成了主要研究自然地理?xiàng)l件對(duì)貧困形成的影響力，以及貧困的空間分布情況的空間貧困理論。”該理論認(rèn)為，涵蓋地理特征、公共服務(wù)和協(xié)變沖擊的空間特征不易改變和緩和，對(duì)于貧困的形成和維持具有重要影響，為此，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的角度進(jìn)行空間扶持，逐步改變這些區(qū)域的偏遠(yuǎn)與隔離、脆弱的經(jīng)濟(jì)整合、缺乏政治性優(yōu)惠、惡劣的生態(tài)等阻礙發(fā)展的因素，促進(jìn)貧困現(xiàn)象的消減。

結(jié)合我國(guó)連片開發(fā)扶貧的區(qū)域扶貧開發(fā)目標(biāo)，對(duì)于自然、民族、歷史、政治等原因致使一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能帶動(dòng)、常規(guī)扶貧手段難以奏效的集中連片貧困地區(qū)，要充分考慮其受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力比較差、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給不足、金融系統(tǒng)不發(fā)達(dá)以及發(fā)展資源配置效率低下等問題，應(yīng)關(guān)注自然生態(tài)、農(nóng)業(yè)、自然災(zāi)害、社會(huì)歷史對(duì)貧困區(qū)域分布的影響，采取連片開發(fā)、綜合治理的思路，強(qiáng)化區(qū)域教育、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，順暢區(qū)域資源要素與外界市場(chǎng)的聯(lián)通（市場(chǎng)與市場(chǎng)的硬件設(shè)施上的自然聯(lián)通，及包括降低區(qū)域內(nèi)部發(fā)展資源與其他市場(chǎng)資源要素融通機(jī)會(huì)成本的人為聯(lián)通），進(jìn)一步加大政策扶持力度，改善區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，根本性解決農(nóng)村地區(qū)性貧困。

（二）連片開發(fā)扶貧的作用機(jī)制

作為新時(shí)期扶貧開發(fā)的主要手段，連片開發(fā)扶貧政策主要通過(guò)市場(chǎng)接入、資源整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化及社會(huì)參與等機(jī)制共同作用，致力于扶貧開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1．市場(chǎng)接入

基于貧困地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中與周圍發(fā)達(dá)地區(qū)形成的空間塌陷而引發(fā)的“經(jīng)濟(jì)孤島”特征，在連片開發(fā)扶貧工作開展過(guò)程中，要著力推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善與優(yōu)化，適時(shí)改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施條件特別是道路交通狀況，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，改善外部市場(chǎng)接入條件，以貧困地區(qū)自有的土地、人力等發(fā)展資源成本低的優(yōu)勢(shì)，承接經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，突破孤島效應(yīng)，改變與外部市場(chǎng)的隔離狀態(tài)，使得貧困區(qū)域與外部市場(chǎng)資源互通，成為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的價(jià)值鏈條中的不可或缺的環(huán)節(jié)。同時(shí)，市場(chǎng)接入也可以將外界的發(fā)展動(dòng)態(tài)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體行為知識(shí)和技能的訴求等信息傳遞給貧困區(qū)域群眾，使他們能夠在脫貧致富的過(guò)程中有的放矢地提升致富能力，科學(xué)選擇發(fā)展路徑。

2．資源整合

與以往存有“被質(zhì)疑資源難以整合問題”的到村到戶扶貧模式不同，連片開發(fā)扶貧以區(qū)域?yàn)槊闇?zhǔn)對(duì)象，且資源統(tǒng)籌層次視所涉及區(qū)域廣度而定，形成較此前強(qiáng)有力的資源整合力度：一方面，在區(qū)域選擇時(shí)，不僅考慮擴(kuò)大扶貧范圍和加大力度，而且充分考慮區(qū)域的資源稟賦，合理確定扶貧開發(fā)的片區(qū)，因?yàn)橐罁?jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論，資源稟賦具有相似性或互補(bǔ)性的地區(qū)實(shí)施連片開發(fā)更具有現(xiàn)實(shí)意義，有助于在更高的層次上尋求發(fā)展空間。比如發(fā)展特色加工業(yè)，如果供應(yīng)鏈中的上下游企業(yè)能夠相對(duì)集中，則可以產(chǎn)生集聚優(yōu)勢(shì)和帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)整體優(yōu)化。另一方面，資源整合機(jī)制的作用反映在盤活、整合以及有效利用專項(xiàng)扶貧資金、各行業(yè)部門資金、社會(huì)融資、社會(huì)幫扶、群眾自籌資金等資源上，可以形成合力，集中資金投向，利用資源聚合效應(yīng)增進(jìn)整體效益。同時(shí)，資源整合作用還反映在優(yōu)惠政策獲取、實(shí)現(xiàn)與新農(nóng)保制度銜接、引起廣泛社會(huì)關(guān)注與營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境等方面。

3．產(chǎn)業(yè)優(yōu)化

許多貧困區(qū)域，擁有豐富的資源，但是缺乏將這些資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)資源并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲取財(cái)富的能力，常表現(xiàn)為特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不明顯，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，處于大生產(chǎn)下游鏈條的產(chǎn)業(yè)較多等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的落后，成為區(qū)域脫貧和發(fā)展的瓶頸。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)成為連片開發(fā)扶貧的主要抓手。貧困區(qū)域的發(fā)展也須以產(chǎn)業(yè)化為基本方向，依托當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)宣傳，加大資金和政策扶持力度，推進(jìn)龍頭企業(yè)發(fā)展，完善戶企利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)，引導(dǎo)和幫助農(nóng)戶建設(shè)能穩(wěn)定致富的產(chǎn)業(yè)，并在一定空間層次上建設(shè)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)體系，利用產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提升規(guī)模效益和抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，形成并增強(qiáng)自己的核心市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

另外，在連片開發(fā)扶貧工作中，還要不斷創(chuàng)新貧困人口謀求發(fā)展過(guò)程中的組織形式，大力扶持各類專業(yè)合作社等農(nóng)民互助組織發(fā)展，持續(xù)開展科技扶貧、文化扶貧等各種社會(huì)扶貧活動(dòng)，提高貧困人口綜合素質(zhì)，防止諸多風(fēng)險(xiǎn)因素引發(fā)貧困和返貧現(xiàn)象的發(fā)生，使其真正成為連片開發(fā)扶貧政策的受益者，為扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。