總報告

2016～2017年國家公共文化政策研究實驗基地觀察報告

傅才武 郭陽 魏冀

摘要： 2016年以來，我國以構建現代公共文化服務體系為核心目標，制定出臺了多種公共文化政策法規和建設規劃，重點突出公共文化服務體系法制化構建、完善基層公共文化服務體系、確定“十三五”時期文化改革發展規劃等內容。對實驗基地的觀察表明，實驗基地公共文化機構受國家文化政策的導向和激勵效應較其他機構更為明顯，實驗基地公共文化機構服務能力的提升快于其他機構，群眾文化參與積極性有所提高，免費開放資金落實基本到位；與此同時，存在部分公共文化機構財政投入邊際效益遞減、地區間投入不均衡、文化產品格式化供給模式與居民自主選擇型文化消費模型不相適應等問題。建議建立、完善供給側制度端的政策法規體系，推動國家公共文化政策的貫徹落實，引導社會力量參與共建，創新公共文化服務體系建設的體制機制，優化財政投入理念和方式，加強財政資金的管理和監督，加強公共文化政策效應評估，探索建立新型評價機制與評價體系。

關鍵詞： 公共文化政策 公共文化服務 績效

黨的十八屆五中全會提出要構建現代公共文化服務體系，推動基本公共文化服務標準化、均等化，推進公共文化服務設施網絡建設。2016年以來，圍繞現代公共文化服務體系建設的戰略目標，國家制定出臺了多種政策法規和建設規劃，為了評估這些政策法規的實施效果，武漢大學課題組以國家公共文化政策研究實驗基地為觀察視角，通過實地調研觀察2016～2017年國家公共文化政策的落實情況，并對近年的公共文化政策實施效果進行評估。

一 2016～2017年公共文化政策演進

黨的十八屆五中全會提出要加快構建現代公共文化服務體系，深化文化改革，要求“推動基本公共文化標準化、均等化發展，引導文化資源向城鄉基層傾斜，創新公共文化服務方式，保障人民基本文化權益”，“增強改革創新藝術，全面加強文化建設，激發全民族文化創造力，為協調推進‘四個全面’戰略布局和實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大文化力量”。2016～2017年，我國公共文化服務政策體系取得重大進展，出臺了公共文化服務體系建設綱領性文件和法律法規，重點突出公共文化服務體系法制化構建與加強基層文化服務能力建設，同時兼顧補齊貧困地區公共文化服務體系短板、提升社會參與程度、推動文化創意產品開發、加快公共數字文化建設等。一系列政策法規的出臺進一步完善了中國特色社會主義文化法律制度，助力推進公共文化服務體系建設，保障人民群眾基本文化權益，對統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、深入推進社會主義文化強國建設產生重大的影響。

2016年5月，文化部、財政部發布《關于開展引導城鄉居民擴大文化消費試點工作的通知》，在全國范圍內開展引導城鄉居民擴大文化消費試點工作，培育文化消費成為新的經濟增長點和經濟轉型升級新的支撐點，推動文化體制機制改革創新。2016年5月11日，文化部、國家發展改革委、財政部、國家文物局發布《關于推動文化文物單位文化創意產品開發的若干意見》，依托文化文物單位館藏文化資源，開發各類文化創意產品，按照試點先行、逐步推進的原則，確定了154家副省級以上的博物館、美術館、圖書館為試點單位，在開發模式、收入分配和激勵機制等方面進行探索。2016年12月25日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》出臺，確立了“政府主導、社會力量參與”的公共文化服務格局，對公共文化設施建設、公共文化服務的內容質量、公共文化服務的管理運行和保障機制等做出了明確規定，引領和推動現代公共文化服務體系建設全面深入開展。2016年12月29日，文化部、新聞出版廣電總局、國家發展改革委、財政部印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》，把總分館制建設納入現代公共文化服務體系，進一步健全城鄉基層公共文化設施網絡。2017年1月23日，國務院印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，規劃提出以促進城鄉、區域、人群基本公共服務均等化為主線，保障全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。2017年2月23日，文化部發布《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》，系統地闡明了“十三五”時期文化建設的總體要求、目標方向、主要任務、重要舉措等。2017年5月4日，文化部發布《“十三五”時期繁榮群眾文藝發展規劃》，鼓勵推出優秀的群眾文藝作品，廣泛開展群眾文藝活動，完善群眾文藝工作機制，培育和壯大群眾文藝力量。2017年5月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》，明確指出堅持政府主導、社會參與、重心下移、共建共享的原則，加快構建普惠性、保基本、均等化、可持續的現代公共文化服務體系。2017年5月25日，文化部發布《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》，推動貧困地區公共文化服務體系建設，實施貧困地區民族自治縣、邊境縣村綜合文化服務中心覆蓋工程。2017年7月7日，文化部發布《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》，以完善設施網絡為基礎，以豐富服務內容、強化資源整合、提高服務效能為重點，以完善體制機制為保障，努力構建覆蓋城鄉、服務高效、惠及全民的公共圖書館服務網絡（見表1）。

二 基于實驗基地的國家公共文化政策效果檢視與評價

截至2017年9月，在國家文化財政部門的支持下，武漢大學國家公共文化政策研究實驗基地已在全國范圍內簽約100家文化機構，涵蓋我國東部、中部、西部、東北8個省份的圖書館、博物館、文化館（群藝館）、演出團體、文化站、非物質文化遺產中心等各類文化主體，覆蓋了省級、地市、縣、鄉鎮各級各類公共文化機構。本文主要以圖書館、博物館、文化館、文化站四類公共文化服務機構作為本年度重點觀察對象進行政策效果分析。

（一）實驗基地2015～2016年基本情況分析

圖書館方面，2017年實驗基地中共有公共圖書館20家，其中省級場館6家、市級場館8家、縣級場館6家。相比2015年，2016年實驗基地省級及縣級財政撥款分別減少了2.2%、17.2%，市級財政撥款增長了7.4%；除省級場館從業人員數增長外，市、縣級圖書館從業人員數均有所下降；各級圖書館藏書量和總流通人次均有增長，省級藏書量增長率為4.9%，市級為5.9%，縣級為7.6%，省級總流通人次增長率為16.7%，市級為11.0%，縣級為1.1%。從投入產出效率來看，省級和縣級的效率要優于市級（見表2）。

博物館方面，2017年實驗基地中共有博物館16家，其中省級場館6家、市級場館8家，縣級場館2家。相比2015年，2016年各級博物館財政撥款均有較大幅度的減少，省級、市級、縣級分別下降3.7%、14.7%、12.4%；省級藏品數下降16.3%，市級藏品數增加36.2%，縣級藏品數增加一倍；在產出指標上，省級、市級舉辦展覽次數大幅增長，參觀人次有較大波動，舉辦展覽次數與參觀人次沒有呈現明顯正相關性，省級展覽的公眾參與率呈下降趨勢；縣級場館在產出指標上有較大幅度的下降。博物館行業從業人員不斷減少，人才持續流失，2016年實驗基地博物館從業人員平均減少1.0%。從投入產出效率來看，市級的效率情況要明顯好于省級和縣級。以湖北省武漢市博物館為例，2015年武漢市博物館人員編制96人，人員實際數124人，2016年人員編制增加到101人，工作人員數量反而減少至88人，下降29%，從人員結構上看，2016年高級職稱人數減少24人，中級職稱人數減少10人，專科以上（包括本科及以上）減幅高于中專以下，人才流失問題突出（見表3）。

文化館方面，2017年實驗基地中共有文化館21家，其中省級場館7家、市級場館10家、縣級場館4家。數據顯示，2016年在投入指標上，省級、市級文化館財政撥款有一定幅度的減少，縣級財政撥款有所增加，各級文化館從業人員數均有一定程度的減少；在產出指標文化服務次數上，省級文化服務次數及服務人次驟降，縣級場館的文化服務次數也大幅下降，只有市級場館的兩項產出指標有所提升（見表4）。

文化站方面，2017年實驗基地中共有文化站15家。相比2015年，在投入指標上，2016年文化站在財政撥款和從業人員數上有大幅度的增長，財政撥款增幅28.1%，從業人員數增幅29.5%；在產出指標上，文化服務次數變化不大，但文化服務人次有較大幅度的增長（見表5）。

（二）公共文化政策實驗基地績效分析

1. 2016年實驗基地數據與全國公共文化場館數據績效對比分析

（1）圖書館績效分析

第一，實驗基地財政投入實際低于全國均值，但產出高于全國均值，績效水平較高。從投入指標來看，2016年公共文化政策實驗基地圖書館從業人員、藏書量、總流通人次均值均遠高于全國，主要原因為實驗基地中省圖書館在數量上所占的比重較高，從業人員、藏書量高于市縣級。從數據上來看，實驗基地財政撥款均值與全國財政撥款均值持平，分別為453.4萬元、448.9萬元，但基于實驗基地省圖書館較多這一現實因素，基地圖書館整體財政投入實際低于全國平均水平。從產出指標來看，基地圖書館總流通人次達84.7萬人次，增長率12.9%，均高于全國均值，說明雖然實驗基地財政投入指標低于全國均值，但產出指標高于全國均值，績效水平較高。

第二，圖書館行業邊際效益遞增，可適當增加財政投入。2016年實驗基地投入情況為，財政撥款增幅4.2%、從業人員減幅1.0%、藏書量增幅5.6%，產出情況為總流通人次增幅12.9%。從全國圖書館數據來看，投入情況為，財政撥款增幅10.9%，從業人員增幅0.9%，藏書量增幅7.1%，產出情況為總流通人次增幅11.6%。實驗基地圖書館與全國圖書館的數據共同印證在圖書館行業邊際效益呈現遞增現象，可進一步增加公共投入（見表6）。

（2）博物館績效分析

第一，實驗基地博物館舉辦展覽收效不理想，單純增加展覽次數對于參觀群眾的吸引力度不大。2016年實驗基地博物館舉辦展覽次數增加12.9%，但參觀人次減少0.6%，在增加辦展次數的情況下，參觀人次不增反降。比較2016年全國博物館產出情況，舉辦展覽次數降低1.1%，但參觀人次增長2.1%。可以看出，相比較全國，實驗基地博物館舉辦展覽收效不理想，辦展次數增加而參觀人次下降，依靠增加展覽次數無法吸引更多群眾參觀。

第二，博物館行業呈現邊際效益遞減現象，較大的公共資源投入難以實現服務產出的同步提高。2016年實驗基地博物館財政撥款增加4.2%、藏品量增加5.6%，參觀人次反而降低了0.6%。從全國數據來看，財政撥款增加3.2%，藏品量增加2.5%，參觀人次增長2.1%，低于投入水平（見表7）。實驗基地博物館數據和全國博物館數據表明在博物館行業較大的公共資源投入難以實現服務產出的同步提高。從投入產出的績效角度考慮，傳統的單純增加對博物館財政投入的方式已難以帶來更高效率，需進一步調整優化財政投入方式和政策激勵機制。

（3）文化館績效分析

第一，從整體上看，實驗基地文化館效益較低，投入與產出均呈下降趨勢，與全國平均水平差距較大。從投入上看，2016年實驗基地文化館財政撥款減少2.1%，從業人員減少16%，從產出上看文化服務次數減少4.7%，文化服務人次減少2.1%，對比2016年全國文化館投入產出各指標增幅較大的情況，2016年實驗基地文化館效益較低，呈全面下降趨勢。

第二，實驗基地文化館呈現邊際效益遞增現象，基地產出負增長與投入低有直接關系。從全國文化館數據來看，2016年財政撥款增長率為11.9%，但卻拉動了文化服務次數10.1%的增長及文化服務人次5.1%的增長，表明文化館行業仍處于邊際效益遞增階段。而實驗基地文化館數據情況，財政撥款下降2.1%，從業人員驟減16%，但文化服務人次僅下降2.1%，與財政減幅持平，說明基地文化館產出呈負增長與財政投入低有直接關系，建議在基地文化館增加投入（見表8）。

（4）文化站績效分析

第一，實驗基地文化站的財政投入高于全國平均水平，但產出呈邊際效益遞減趨勢。2016年，從投入情況來看，實驗基地文化站的財政投入和從業人員無論在均值還是增長率上，均高于全國平均水平，但從產出指標來看，實驗基地文化站的績效情況并不理想，全年文化服務次數的均值和增長率均低于全國平均水平，趨近于30%的投入增長率僅產生4%的服務次數增長率，而全國文化站不到20%的投入增長率，卻產生比重大致相當的產出增長率，表明實驗基地文化站面臨著較為突出的邊際效益遞減問題。

第二，實驗基地文化站服務質量相對較高，文化參與率高于全國平均水平。從產出情況來看，雖然2016年實驗基地文化站的平均服務次數及其增長率低于全國平均水平，但平均服務人次及增長率卻遠高于全國平均水平，其中，平均服務人次是全國均值的7倍，服務人次增長率是全國均值的近3倍，說明實驗基地文化站的服務質量整體較高，較好地激發了公眾參與的積極性和熱情，提高了文化服務的參與率和資源利用效率（見表9）。

2．從實驗基地整體數據檢視公共文化政策效果及存在問題

（1）公共文化政策對公共文化機構導向和激勵效應明顯，公共文化機構服務供給能力持續提升。實驗基地圖書館及文化站服務質量相對較高，文化參與率高于全國平均水平。2016年基地圖書館整體財政投入實際低于全國平均水平，但從產出指標來看，基地圖書館總流通人次達84.7萬人次，增長率12.9%，均高于全國均值，說明雖然實驗基地財政投入指標低于全國均值，但產出指標高于全國均值，績效水平較高。公共文化服務政策促進了公共文化服務能力顯著提升，激發了群眾文化參與的積極性。

（2）公共文化機構出現邊際效益遞減現象，財政保障標準和保障方式存在進一步優化的空間。除圖書館、文化館情況良好外，實驗基地博物館與文化站的公共投入呈現邊際效益遞減趨勢。2016年實驗基地博物館財政撥款增加4.2%、藏品量增加5.6%，參觀人次反而降低了0.6%。較大的公共資源投入難以實現服務產出的同步提高。從投入產出的績效角度考慮，傳統的單純增加對博物館財政投入的方式已難以帶來更高效率，需進一步調整優化財政投入方式和政策激勵機制。

（3）中央補助免費開放資金基本落實到位，但地方相應的財政支出責任未完全落實到位。根據實驗基地調研數據來看，調研樣本中的圖書館、博物館、文化館和文化站均實行了免費開放，2016年各地文化機構中央補助免費開放經費基本落實，帶動地方政府的跟從性投入。除部分未提供數據的場館外，各級圖書館、博物館中央補助資金和地方配套資金落實情況良好。文化站的中央免費開放經費基本到位，但也有地方配套資金未到位情況，如黑龍江省吉興文化站，地方應配套資金2.5萬元，實際未落實。

（4）財政投入增量顯著，地區間投入不均衡。以湖北省文化事業投入為例分析，2016年全省文化事業費為29.04億元，省本級和武漢市的文化事業投入之和占比超過一半，達56.24%，基本形成武漢市公共文化投入“一枝獨大”的局面。2016年，全省人均文化事業費為49.35元，然而在13個市州中，僅有武漢市人均文化事業費超過了平均水平，并且地區間人均文化事業費差距很大。

（5）文化產品供給能力提升，但格式化供給模式與居民自主選擇型文化消費模型不相適應。當前，在信息技術的培育下，居民的文化需求已呈現多元化、個性化和選擇性消費特征，公共文化服務機構的業務模式與居民的文化需求結構不相適應。根據武大課題組的調查發現，中西部地區的基層公共文化機構在數字文化產品日益主導居民文化消費空間的環境下，部分圖書館、文化館乃至博物館等基層公共文化機構已經從居民文化生活的中心退到邊緣位置，正在逐步減少其在國家文化治理結構中的重要性。由于存在消費者“用腳投票”機制，一旦公共文化機構主導的公共文化供給不符合居民真實的文化需求，就會導致“體制空轉”。這在民眾眼中，就是損耗國家的寶貴公共資源，與國家借助公共文化產品強化國家合法性資源建設的初衷相背離。

三 對策和建議

（一）建立、完善供給側制度端的政策法規體系，推動國家公共文化政策的貫徹落實

完善的政策法規體系是推動現代公共文化服務體系建設的重要保障。黨的十八屆三中全會以來，我國文化政策進入一個密集出臺和快速調整的時期，一系列關于公共文化服務體系建設的政策相繼出臺，推動文化政策體系朝著系統性、均衡性和交互性的方向發展。在國家文化政策的強力支持下，無論是從全國層面的情況來看，還是從武漢大學實驗基地的微觀觀察案例來看，我國公共文化服務體系的建設已取得明顯進展，總體上符合國家文化強國戰略的目標和方向。但從整體來看，無論是和國外文化行業相比，還是和國內其他行業相比，我國當前公共文化領域相關的法規、政策和制度仍不能完全滿足行業發展的需要。雖然國家層面已出臺了《公共文化服務保障法》，但由于運行時間較短，相應的配套政策尚未系統跟進，公共文化服務體系建設仍未形成一個完整而系統的行業政策促進體系。

因此，應在繼續貫徹落實現有的、以《公共文化服務保障法》為核心的法律政策體系的基礎上，深入推進法律法規摸底調查和分析研究，借鑒國家文化行業的法律法規，制定和出臺全面而系統的行業性法律法規，推進法規政策的分類、細化，優化不同部門和不同層級相關政策的協同效率，充分發揮文化政策對文化機構的激勵效應和主導作用，從政策層面為公共文化事業的發展提供有力的保障。

（二）引導社會力量參與共建，創新公共文化服務體系建設的體制機制

社會力量參與公共文化服務體系建設，是實現國家公共文化多元治理、建設現代公共文化服務體系的基本要求，對于提高公共文化服務的效率和質量、激發全社會的文化創新和創造活力具有重要的促進作用。當前，受制度激勵不足、機制不完善、政策落實困難等諸多因素的影響，社會力量參與公共文化服務總體呈現意識弱、規模小、穩定性差等特征，以實驗基地的文化機構為例，各類單位中社會力量捐贈、贊助的情況多為偶發，數量少、持續性差，參與公共文化建設的情況就更為罕見，阻礙了公共文化領域政府與社會“共同治理”結構的形成。2015年5月國務院辦公廳發布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，從政策層面為培育和壯大社會文化力量提供了有力支撐。

下一階段工作中，建議：一是各省要根據地方實情，進一步研究出臺地方性指導意見，與中央形成呼應；在中央和地方層面形成良好的制度創新環境，積極推動社會力量參與公共文化服務政策的貫徹落實，努力營造政府與社會合作的良好環境。二是充分發揮稅收優惠政策的導向和激勵功能，進一步落實鼓勵社會組織、機構和個人捐贈以及興辦公益性文化事業的稅收優惠政策，企業、個人對公共文化機構符合稅法規定的捐贈，準予在所得稅稅前扣除。有條件的地方財政可設立捐贈投入財政配比資金，對公共文化機構接受的符合條件的捐贈收入實行獎勵補助，鼓勵多渠道籌集資金。

（三）優化財政投入理念和方式，加強財政資金的管理和監督

對實驗基地的觀察發現，不同類型、同一類型不同行政層級的公共文化機構在投入產出效率上存在不同程度的差異，邊際效益遞增和邊際效益遞減現象、投入冗余和投入不足現象并存。原因在于現行財政管理體制、財政投入模式與當前國家文化管理體制、文化發展的實踐進展存在錯位。因此，必須創新公共文化服務體系建設的財政保障觀念，建立與現代財政體制相適應、與公共文化領域發展相適應的文化財政保障機制。

首先，應改變傳統的財政保障理念，樹立“績效撥款”和“以財政投入為主、政策引導激勵社會參與”的理念，在明確政府事權范圍和財政投入范圍的基礎上，把多元共建、多元共享理念作為公共文化領域創新機制、提升績效的重要路徑。其次，明確劃分中央與地方公共文化的支出責任，在文化投入結構中，逐步完善對地方的獎勵制度建設，逐步解決支出結構不合理、結余較多、層級分配不均衡等問題，通過引導和規劃地方政府的支出責任，不斷加大國家公共文化投入的總量。再次，創新資金投入方式，探索以獎代補、基金運營和政府購買服務等靈活多樣的資金投入模式，同時加強對原本分散的基層文化項目和公共資源的整合使用，努力避免分散投入、重復投入與過度投入。最后，不斷提高公共文化資金和項目的管理水平，加強對資金分配決策的論證、使用過程的監管和產出結果的評估，推進公共文化資金使用管理的標準化和規范化。

（四）加強公共文化政策效應評估，探索建立新型評價機制與評價體系

公共文化政策效應評估是衡量公共文化決策正確與否的關鍵環節。加強公共文化領域的政策效應評估，有助于判定該項政策是否達到了預期的目標，總結得失與教訓，進而對政策的延續、調整或終止形成科學準確的判斷。當前，我國公共文化政策領域尚未建立科學的績效評估機制，評價激勵機制薄弱日益成為制約公共文化管理科學化、民主化決策，實施有效政策激勵體系的“制度性瓶頸”。

建議：第一，樹立公共文化政策和公共文化資金的績效管理意識，改變過去重“量”輕“質”、重結果輕效益的理念，把績效評價作為公共文化機構財政投入調整以及財政政策制定的重要依據。第二，加強對全國不同層級、各類型文化機構的績效評價標準和機制研究，研究確定不同績效水平的文化機構的投入標準，進一步完善以滿足公眾需求為導向的公共文化政策績效評估指標體系，建立我國文化機構投入績效管理的理論基礎。第三，創新公共文化機構的績效評價模式，廣泛借鑒國內外的相關經驗與做法，改革行業自評和政府主管部門評價的傳統方式，引入高校科研機構等第三方評價機構，促進績效評估過程的多元主體參與，建立完善第三方評價機制。第四，完善績效評價結果反饋制度和獎懲機制，強化績效評價結果在財政投入中的運用，加強對公共文化機構的激勵約束，并將評價結果作為財政補貼獎勵資金的參考，以此來保障公共文化政策的公平性、公開性與規范性。